摘 要：博洛尼亞進(jìn)程啟動(dòng)以來(lái)，歐洲興起了高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)建設(shè)新高潮，各國(guó)紛紛新建或重組了高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)，并重新界定其與政府、高校及社會(huì)的關(guān)系，高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不斷增強(qiáng)。

關(guān)鍵詞：歐洲；高等教育；質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)；博洛尼亞進(jìn)程

新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)際高等教育改革不斷推進(jìn)，國(guó)際高等教育質(zhì)量保障體系發(fā)生了新的重要變化，尤其是1999年博洛尼亞進(jìn)程啟動(dòng)十余年以來(lái)，歐洲各國(guó)加強(qiáng)了對(duì)高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的建設(shè)，加強(qiáng)了國(guó)際聯(lián)系與合作，重新確立了高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)與政府、高校的關(guān)系。博洛尼亞進(jìn)程呼吁各國(guó)加強(qiáng)高等教育質(zhì)量保障體系和規(guī)章架構(gòu)建設(shè)，推動(dòng)高等教育國(guó)際質(zhì)量保證和認(rèn)證體系建設(shè)，建立并完善本國(guó)的高等教育質(zhì)量保障體系。

一、歐洲各國(guó)在新的法律框架下

新建或重組高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)

博洛尼亞進(jìn)程啟動(dòng)以來(lái)，歐洲各國(guó)加強(qiáng)了高等教育立法，幾乎所有歐洲國(guó)家都出臺(tái)或修訂了與高等教育質(zhì)量保障密切相關(guān)的法律，“立法先行”成為十年來(lái)歐洲高等教育質(zhì)量保障體系建設(shè)的重要特點(diǎn)。歐洲各國(guó)政府在博洛尼亞框架的引導(dǎo)下，根據(jù)新的法律設(shè)立或重組了大批高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)。

1999年以來(lái)，歐洲國(guó)家在博洛尼亞框架內(nèi)新建的全國(guó)性高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)不下20所。這些高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)在法律的框架下成立，著手進(jìn)行高等教育質(zhì)量保障活動(dòng)，有著明確的定位和使命。這種高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)大發(fā)展的情況在歐洲高等教育歷史上是鮮見(jiàn)的。

歐洲政府不僅加強(qiáng)了立法，還借助非政府組織加強(qiáng)高等教育的外部質(zhì)量評(píng)估。英國(guó)高等教育在歐洲具有一定的引領(lǐng)作用，早在1992年，英國(guó)議會(huì)頒布了《繼續(xù)教育與高等教育法》，1997年英國(guó)率先推動(dòng)高等教育評(píng)估體系改革，成立了著名的高等教育質(zhì)量保障署（Quality Assurance Agency，QAA），主要以非政府機(jī)構(gòu)的方式加強(qiáng)高等教育質(zhì)量保障。

在歐洲高福利國(guó)家，政府通過(guò)立法賦予并保障高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，使其能夠自主開(kāi)展活動(dòng)并具有高度的權(quán)威性。1999年，丹麥議會(huì)通過(guò)《丹麥教育評(píng)估機(jī)構(gòu)法》（The Act on the Danish Evaluation Institute），根據(jù)該法，丹麥教育評(píng)估機(jī)構(gòu)（The Danish Evaluation Institute，EVA）于2000年成立。丹麥通過(guò)立法確立高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位，成為歐洲高等教育質(zhì)量保障體系建設(shè)的典范。[1]

在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的國(guó)家中，政府在下放高校辦學(xué)自主權(quán)的同時(shí)，傳統(tǒng)的集權(quán)慣性仍然強(qiáng)勁，如俄羅斯和部分東歐國(guó)家。俄羅斯在經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的陣痛后，高等教育也走過(guò)了一條曲折的探索之路，政府試圖在高等教育市場(chǎng)自由發(fā)展與國(guó)家中央權(quán)威傳統(tǒng)之間找到平衡。俄羅斯于1999年制定了《高等教育機(jī)構(gòu)國(guó)家認(rèn)證法》，2000年制定《教育活動(dòng)許可法》，2004年修訂了《聯(lián)邦教育法》，同年成立了教育與科學(xué)督察署，2005年成立了國(guó)家認(rèn)證局。

在傳統(tǒng)的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的中央集權(quán)國(guó)家，政府賦予大學(xué)更多的自由，同時(shí)也加強(qiáng)了外部監(jiān)管，如法國(guó)。法國(guó)高等教育改革令人矚目：一方面，政府通過(guò)2007年頒布的《大學(xué)自由與責(zé)任法》對(duì)大學(xué)逐步放權(quán)，給大學(xué)更多的辦學(xué)自主權(quán)；另一方面，政府加強(qiáng)高等教育外部質(zhì)量評(píng)估，整合原有評(píng)估資源，成立了法國(guó)研究及高等教育評(píng)估署（Agence d''Evaluation le la Recherche et de l''Ensaignement Spérieur，AERES）。[2]

二、歐洲高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)建設(shè)的趨勢(shì)

歐洲各國(guó)普遍重視教育質(zhì)量保障的獨(dú)立性。獨(dú)立性被認(rèn)為是高等教育質(zhì)量保障的首要原則。博洛尼亞進(jìn)程確定了“不受第三方干擾”的基本原則。在博洛尼亞進(jìn)程中，所謂“第三方”指政府、高等教育機(jī)構(gòu)以及其他利益相關(guān)者。“不受第三方干擾”的涵義為：高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的評(píng)估過(guò)程、結(jié)果和判斷具有專(zhuān)業(yè)獨(dú)立性，這種獨(dú)立性不受第三方的干擾。高等教育質(zhì)量保障有了獨(dú)立性，質(zhì)量保障工作才能夠獨(dú)立地依據(jù)質(zhì)量評(píng)估的內(nèi)在邏輯運(yùn)行，從而對(duì)高等教育的質(zhì)量作出客觀準(zhǔn)確的判斷和評(píng)價(jià)。

根據(jù)高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的獨(dú)立程度，可以將歐洲各國(guó)高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)劃分為單主體-獨(dú)立型、多主體-獨(dú)立型、依存型、無(wú)國(guó)家層面的質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)4種類(lèi)型。單主體-獨(dú)立型是指國(guó)家建立有全國(guó)性的、單一的、獨(dú)立性的高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)，典型的國(guó)家如法國(guó)、英國(guó)、瑞典、丹麥、芬蘭、挪威、葡萄牙、意大利、瑞士、希臘、波蘭等。多主體-獨(dú)立型是指國(guó)家建立有多所全國(guó)性獨(dú)立性機(jī)構(gòu)，不同類(lèi)型的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)高等教育質(zhì)量保障不同方面的事務(wù)。在單主體-獨(dú)立型國(guó)家中，多個(gè)方面的事務(wù)主要由一個(gè)全國(guó)性國(guó)家質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理或?qū)嵤诙嘀黧w-獨(dú)立型國(guó)家中，這些功能則分別由不同的全國(guó)性機(jī)構(gòu)實(shí)施，典型國(guó)家如德國(guó)、西班牙、愛(ài)爾蘭、奧地利、比利時(shí)、荷蘭等[3]。依存型是指國(guó)家設(shè)有全國(guó)層面的高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)，但機(jī)構(gòu)不具獨(dú)立性，多為行政機(jī)構(gòu)的分支或下屬機(jī)構(gòu)，主要是前蘇聯(lián)及東歐地區(qū)國(guó)家，如俄羅斯、烏克蘭、阿爾巴尼亞、阿塞拜疆、格魯吉亞、亞美尼亞等[4]。此外，一些歐洲小國(guó)無(wú)國(guó)家層面的質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)，這些國(guó)家高等教育規(guī)模很小，沒(méi)有成立專(zhuān)門(mén)的質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的必要性，如盧森堡、塞浦路斯等。當(dāng)前，2/3以上的博洛尼亞進(jìn)程締約國(guó)建立有國(guó)家層面的高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)。多數(shù)歐洲國(guó)家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性；有些國(guó)家的機(jī)構(gòu)雖不具獨(dú)立性，但保持著專(zhuān)業(yè)獨(dú)立性；也有少數(shù)國(guó)家的高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)不具備任何一種獨(dú)立性。

1999年后成立的高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)大部分為獨(dú)立機(jī)構(gòu)（見(jiàn)表1）。這些機(jī)構(gòu)有的是獨(dú)立的自治機(jī)構(gòu)或公共機(jī)構(gòu)，如奧地利質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)（The Austrian Agency for Quality Assurance）、希臘質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)（The Hellenic Quality Assurance Agency）、羅馬尼亞高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)（The Romanian Agency for Quality Assurance in Higher Education）；有的是獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)或行政機(jī)構(gòu)，如挪威教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)（The Norwegian Agency for Quality Assurance in Education）、法國(guó)研究與高等教育評(píng)估署；有的是教育部下屬的獨(dú)立性機(jī)構(gòu)[5]，如西班牙國(guó)家質(zhì)量保障與認(rèn)證機(jī)構(gòu)（The National Agency for Quality Assurance and Accreditation）、格魯吉亞國(guó)家教育機(jī)構(gòu)評(píng)鑒機(jī)構(gòu)（The State Accreditation Agency for Educational Institutions），亞美尼亞國(guó)家評(píng)鑒與資質(zhì)機(jī)構(gòu)（The National Accreditation and Licensing Agency）則是教育部?jī)?nèi)部新成立的行政機(jī)構(gòu)，相當(dāng)于我國(guó)教育部的司局。這些機(jī)構(gòu)無(wú)論是自治公共機(jī)構(gòu)、獨(dú)立政府機(jī)構(gòu)還是教育部所屬的機(jī)構(gòu)，都具有明顯的獨(dú)立性，并遵守博洛尼亞進(jìn)程所約定的高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性原則開(kāi)展評(píng)估活動(dòng)。

加強(qiáng)對(duì)高等教育質(zhì)量保障事務(wù)的集中和統(tǒng)籌也是歐洲高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)建設(shè)的一個(gè)重要趨勢(shì)。一些歐洲國(guó)家整合了原有的質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)，在國(guó)家層面加強(qiáng)了對(duì)質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。如奧地利質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)，是在整合原有4所全國(guó)性教育保障機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上新建立起來(lái)的。法國(guó)在2007年高等教育質(zhì)量保障體系改革后，建立了法國(guó)研究與高等教育評(píng)估署，從國(guó)家層面上統(tǒng)籌所有高等教育外部質(zhì)量評(píng)估事務(wù)，原有其他3家機(jī)構(gòu)——國(guó)家評(píng)估委員會(huì)（National Evaluation Committee，CNE）、國(guó)家研究評(píng)估委員會(huì)（National Research Evaluation Committee，CNER）和科學(xué)、技術(shù)、教育督導(dǎo)團(tuán)（Scientific，Technical and Educational Mission，MSTP）——的業(yè)務(wù)統(tǒng)一由研究與高等教育評(píng)估署負(fù)責(zé)。歐洲高等教育質(zhì)量評(píng)估還出現(xiàn)了跨國(guó)整合，如荷蘭與比利時(shí)在2004年聯(lián)合建立了荷蘭-弗拉芒認(rèn)證組織（Dutch-Flemish Accreditation Organization），統(tǒng)籌荷蘭與比利時(shí)弗蘭芒語(yǔ)地區(qū)的高等教育質(zhì)量保障事務(wù)。

三、對(duì)我國(guó)建設(shè)“管辦評(píng)分離”的

高等教育質(zhì)量保障體系的啟示

從世界范圍內(nèi)來(lái)看，直接指令式的教育行政管理模式愈發(fā)難以適應(yīng)當(dāng)代高等教育的發(fā)展，難以應(yīng)對(duì)高等教育領(lǐng)域不斷出現(xiàn)的變化。世界各國(guó)在近二十年來(lái)，不斷改革高等教育管理模式，政府角色的轉(zhuǎn)變成為高等教育改革的核心議題，政府從直接的行政指令式管理轉(zhuǎn)向宏觀戰(zhàn)略管理和間接管理的趨勢(shì)更加明顯。

國(guó)際高等教育評(píng)估體系在20世紀(jì)90年代后發(fā)生了重要變化。然而，我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系建設(shè)卻發(fā)展緩慢，已明顯落后于高等教育發(fā)達(dá)國(guó)家。我國(guó)《普通高等學(xué)校教育評(píng)估暫行規(guī)定》是原國(guó)家教委于1990年制定的，而國(guó)內(nèi)高等教育已經(jīng)發(fā)展到了新的階段，《普通高等學(xué)校教育評(píng)估暫行規(guī)定》明顯不適應(yīng)當(dāng)前及未來(lái)高等教育發(fā)展的需要。當(dāng)前的制度體系設(shè)計(jì)與高等教育發(fā)展的需求明顯不匹配。我國(guó)《教育法》中有“國(guó)家實(shí)行教育督導(dǎo)制度和學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)評(píng)估制度”的條款，但是《高等教育法》并未在《教育法》的基礎(chǔ)上提出高等教育評(píng)估制度建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容。另外，我國(guó)高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)建設(shè)落后，定位不清晰：一方面，我國(guó)缺乏獨(dú)立的國(guó)家層面的高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)；另一方面，即使與俄羅斯及東歐國(guó)家相比，我國(guó)高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)獨(dú)立性也相對(duì)薄弱。當(dāng)前我國(guó)高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)定位不清晰，難以充分履行質(zhì)量保障職責(zé)，究其根本原因是對(duì)機(jī)構(gòu)建設(shè)的意義認(rèn)知不足、重視程度低、缺乏實(shí)質(zhì)性推動(dòng)，影響了我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的建設(shè)步伐。

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》第十五章第四十五條明確提出，“以轉(zhuǎn)變政府職能和簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)，深化教育管理體制改革，提高公共教育服務(wù)水平。明確各級(jí)政府責(zé)任，規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為，促進(jìn)管辦評(píng)分離，形成政事分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制?！逼渲袡C(jī)構(gòu)建設(shè)是高等教育質(zhì)量保障體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。我國(guó)須重新確定高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)在法律體系和教育管理體系中的位置，形成完整的機(jī)構(gòu)體系并明確其職責(zé)和功能?！笆濉笔俏覈?guó)高等教育評(píng)估體系建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，應(yīng)借鑒國(guó)際高等教育評(píng)估體系發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，建立符合中國(guó)情況的管辦評(píng)分離的高等教育質(zhì)量保障體系，加強(qiáng)對(duì)高等教育的質(zhì)量保障?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

[1][3][4] EURYDICE. Focus on the Structure of Higher Education in Europe-2006/07: National Trends in the Bologna Process. Brussels: EURYDICE，2007:37-41.

[2][5] ANECA. External Review Report of the French Evaluation Agency for Research and Higher Education. Madrid:ANECA， 2010:9-31.

編輯：張力瑋