10年醞釀

“這個草案落后了！”

今年7月6日，全國人大常委會在網(wǎng)站上公布了《預(yù)算法》修正案草案，向公眾征集意見，截至期為8月5日。距截止日僅兩天之時，中國法學會研究部和中國財稅法學研究會在北京大學法學院舉辦了一場針對這一草案的研討會，專家們反應(yīng)強烈。

與會場的熱烈場面相比，公眾反應(yīng)卻相對冷淡。這次《預(yù)算法》修正案草案多達74條，同日公布的《勞動合同法》修正案草案僅有4條。但是記者在全國人大征集意見的網(wǎng)站上看到，前者收到的意見條數(shù)僅為后者的一半左右。

這個狀況引起了學者們的擔憂，他們紛紛呼吁公眾應(yīng)更多關(guān)注這部重要法律的修訂。經(jīng)濟學家韋森撰文稱，“預(yù)算修法，官員低調(diào)……全社會反應(yīng)冷漠，社會公眾似乎失去了對預(yù)算修法這件事關(guān)中國基本制度和未來經(jīng)濟社會走向頭等大事的興趣?！睘榱藦娬{(diào)《預(yù)算法》的重要性，有專家甚至說，“乞丐都應(yīng)關(guān)心《預(yù)算法》！”

一位長期關(guān)注《預(yù)算法》修訂的學者告訴《南風窗》記者，本次修訂實際上已經(jīng)醞釀了10多年，2001年全國人大常委會有關(guān)方面即已起草了一份修正案，但后來不了了之。本次提交審議的修訂案由財政部主導起草。天津財經(jīng)大學經(jīng)濟學院教授李煒光直言草案不能變成“財政部的內(nèi)部工作條例”。在不少學者看來，《預(yù)算法》本應(yīng)是加強財政民主、人民管理政府的保障，而不僅僅是政府自我管理的工具。

但《預(yù)算法》修正案草案的公眾意見征集還是如期結(jié)束了。在學者們的頻繁呼吁之下，公眾意見數(shù)量加速攀升，截至8月5日，總計收到30多萬條公眾意見。這個數(shù)據(jù)證明，公眾并非不關(guān)心《預(yù)算法》。

誰控制了預(yù)算，誰就控制了政府。在政府財政高達10多萬億的今天，如何管好政府的“錢袋子”應(yīng)成為每個人都關(guān)心的話題。

公開

陽光是最好的防腐劑。7月19日，92個中央部門在網(wǎng)站上公布了“三公”賬本，這是政府信息公開的一大步，自然值得褒揚。隨后《人民日報》撰文指出，將“公開”以法律法規(guī)的形式固定下來，進而建立一整套評判、監(jiān)督、問責制度，恐怕比公開本身重要得多。

公開正是此次《預(yù)算法》修訂的首要目標。財政部長謝旭人在早前有關(guān)《預(yù)算法》修訂的談話中就已多次提出，預(yù)算公開是改革的主要方向之一。在全國人大常委會公布的草案中，第11條第一款規(guī)定：“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整和決算，應(yīng)當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內(nèi)容除外?！?/p>

相對于只字未提“公開”的現(xiàn)行《預(yù)算法》而言，此次草案無疑是一個進步，但學者們對公開的實際效果卻未必樂觀。原全國人大常委會預(yù)算工委法案室主任俞光遠尖銳地指出：“預(yù)算都要公開，修改為什么要保密？”他追問，其中規(guī)定及時公開，但卻沒有規(guī)定具體的時限，及時到底是多久？

同一條款中，還將涉及國家秘密的內(nèi)容排除在外。財稅法學者張獻勇提出，在165個中央部委中，僅有98個需要向人大提交預(yù)算報告。截至目前，中央部委中也僅有98家公布了“三公”賬本。其他部委是否因為涉及國家秘密而未公開呢？2009年，上海市財政局就曾以“國家秘密”為由，拒絕了市民要求公開預(yù)算信息的申請。因此張獻勇認為，對于何謂國家秘密應(yīng)當有明確的界定。

公開期限和范圍的不徹底的根本原因也許在于草案中的第11條第三款。這一條款規(guī)定由國務(wù)院制定公開的具體辦法。李煒光認為，“政府是花錢的人，花的又是別人的錢，應(yīng)該由別人來規(guī)定你怎么公開”。

全國政協(xié)委員、上海財經(jīng)大學教授蔣洪長期關(guān)注財政公開問題，自2008年起，每年對全國各省的財政透明度進行評分和排序，結(jié)果他發(fā)現(xiàn)，如果以滿分100計算，僅有一個省及格，而全國平均分僅為20分左右，連續(xù)3年基本沒有改善。他認為其中一個重要原因是，有大量資金是預(yù)算外的，根據(jù)估計，每年總規(guī)模達到3000億～4000億元。此次修訂草案明確提出，政府所有收入和支出都應(yīng)納入預(yù)算。

而預(yù)算的明細情況也很重要。預(yù)算賬本一般有四個層級：類、款、項、目。如果沒有詳細到目，就很難看明白錢具體花到哪里了。草案第41條規(guī)定，即使是提交人大審批的預(yù)算草案，其中的一般收支部分只要求編列到款，重點支出才編列到項。

在北京大學法學院教授王錫鋅看來，公開包括結(jié)果公開和過程公開兩種。從此次草案看來，結(jié)果公開是做到了。他認為，預(yù)算公開是目的，更是一種手段。公共財政的基本原理是“取之于民，用之于民”，公開自然是其內(nèi)在價值。另一方面，從邏輯上講，公眾首先要知情，才可能更好地參與到預(yù)算過程中，監(jiān)督預(yù)算的編制和執(zhí)行，因此公開預(yù)算是達到監(jiān)督預(yù)算這一目的的手段。如果僅僅公開預(yù)算結(jié)果，而預(yù)算編制和使用的過程不公開，那么公眾參與監(jiān)督的效果自然大打折扣。

監(jiān)督

如果說公眾監(jiān)督是制度外途徑，那么從理論上講，制度內(nèi)并不缺監(jiān)督途徑。首先各級人大就是理所應(yīng)當?shù)谋O(jiān)督者。

“《預(yù)算法》修正案第12條，預(yù)算公開‘由國務(wù)院規(guī)定’；第13條，分稅制‘具體辦法由國務(wù)院規(guī)定’；第25條，政府性基金等收支范圍也‘按照國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行’；第38條，上年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金‘按照國務(wù)院財政部門的規(guī)定辦理’。這么多重要權(quán)限都交給國務(wù)院和財政部門去規(guī)定去辦理了?！崩顭樄庹J為，草案應(yīng)更好地體現(xiàn)人大監(jiān)督政府預(yù)算的職能。

除此之外，人大監(jiān)督政府預(yù)算最直接的途徑莫過于每年在人大會議上審議和批準預(yù)算草案。李煒光說，理論上，人大可以否決政府預(yù)算草案，但是此次草案并未規(guī)定預(yù)算遭否決后怎么處理。2002年湖南省沅陵縣財政預(yù)算在人大全體會議上因贊成票未超過半數(shù)而遭到否決。事后，沅陵縣人大的處理辦法是改無記名投票為舉手表決，由全體會議授權(quán)人大常委會在閉會期間審批政府預(yù)算草案。此次否決對原定的預(yù)算方案并無實質(zhì)影響。

中國財稅法學研究會副會長熊偉說，目前人大只有半天時間審議預(yù)算草案，許多代表連草案都來不及看就要進行表決了。這種情況下，很難提出修正。

此外，人大在專業(yè)性上也有局限。目前全國人大常委會和地方一些人大的常委會都設(shè)有預(yù)算工作委員會，負責預(yù)算草案提交大會審議之前的初審工作，但目前全國人大常委會預(yù)算工委僅有數(shù)十人，而在地方上，有些地方要么只有數(shù)人，要么根本沒有設(shè)置這個部門。在北京大學法學院的研討會上，中央民族大學教授熊文釗提出：“如果（給預(yù)算工委）增加幾百個編制，而一年省下幾百億，我想全國人民是會同意的。”

除了人大，第二個制度內(nèi)監(jiān)督的途徑是由央行設(shè)置單一財政賬戶，堵住“小金庫”的制度漏洞?，F(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理”，但是這一規(guī)定在草案里被刪除了，新增規(guī)定財政部門對國庫享有支配權(quán)。專業(yè)人士對此的解讀是，“人民銀行回歸代理地位，變身為類似商業(yè)銀行的受托代理角色”。中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，雖然在預(yù)算問題上，央行的地位是中立的，但央行經(jīng)理國庫實質(zhì)上起到了監(jiān)督審核作用，因為央行所記錄的國庫信息是審計和預(yù)算公開的重要證據(jù)，也是人大監(jiān)督的基礎(chǔ)。

根據(jù)央行披露的信息，僅2010年，央行拒絕了總共30多萬筆違規(guī)國庫業(yè)務(wù)，總計金額近1000億元。有央行官員透露，目前各級財政部門在同級國庫開設(shè)的資金賬戶有1萬多個，而在商業(yè)銀行開設(shè)的則多達17萬多個。財政賬戶的混亂導致監(jiān)督困難，甚至發(fā)生過地方財政局官員直接從財政賬戶中貪污巨額資金的案例。為此，中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君提出，財政資金應(yīng)該直接流入統(tǒng)一國庫，即便要保留財政專戶，財政專戶也只能是零余額賬戶，即資金不能在這些賬戶中滯留超過24個小時。施正文為此建議，應(yīng)在《預(yù)算法》中增加規(guī)定“所有財政資金都應(yīng)放入設(shè)立在中國人民銀行國庫單一賬戶中”。他還建議，央行的撥款記錄應(yīng)當定期報告給全國人大常委會。

責任

草案中規(guī)定政府法律責任的條款有3條，如果政府部門或者其工作人員有違背預(yù)算管理法規(guī)的，最主要的承擔責任方式是行政處分。中央財經(jīng)大學法學院教授蔣勁松認為，行政處分主要是內(nèi)部處罰，而且程度不一，從最輕的警告到撤職都是行政處分，什么樣的責任適用哪一程度的處分并不明確。此外，他建議應(yīng)該規(guī)定人大在政府官員違反《預(yù)算法》的情況下，可以罷免責任官員。

從預(yù)算的公開、監(jiān)督到責任的追究，草案的每一個環(huán)節(jié)，都受到社會各界的廣泛關(guān)注。一位專家說，“修訂已經(jīng)醞釀了這么多年，如果不能改變現(xiàn)狀，單純?yōu)榱肆⒎ǘ⒎?，就沒有意義了?！蓖跤壕ㄗh，此次草案事關(guān)重大，一定要慎重行事，“再修兩三年都不要緊”。當然，意見征集結(jié)束并不意味著草案即將通過。全國人大常委會一位工作人員向本刊記者表示，這部草案何時通過目前尚未有時間表。

1994年分稅制實施后，現(xiàn)行《預(yù)算法》隨之生效。當年全國財政收入不到1萬億元，到2011年，財政收入已經(jīng)超過10萬億元。10多倍的爆炸式增長背后，是對政府財政的關(guān)注和質(zhì)疑，例如一些地方無節(jié)制的“三公”消費、年底突擊花錢、大量的地方政府舉債、政府“小金庫”不受監(jiān)督等等問題。

當這些話題不斷進入公共領(lǐng)域，公眾的公共財政意識也隨之增強了?！秱€人所得稅》修訂時，公眾總共提交了20多萬條意見，而此次《預(yù)算法》的公眾意見超過了30萬條。如果說人們關(guān)注《稅法》意味著關(guān)心自己的錢袋，那么關(guān)注《預(yù)算法》就意味著人們開始關(guān)心自己的錢被政府掏走以后應(yīng)該怎么花，花去哪里的問題，也就是盯住政府的錢袋了。乞丐也要消費，因此也要納稅，所以《預(yù)算法》修訂實際上是一個連乞丐都應(yīng)該且具有正當理由去關(guān)注的話題。