從?？谑兄行尿?qū)車前往?？谑形姓k公新址，在上下班的時(shí)間，少則花四五十分鐘，多則需要一個(gè)半小時(shí)。這個(gè)新的市政府行政中心坐落在?？谖骱０兜男聟^(qū)，占地面積粗略估算有四五百畝，建筑風(fēng)格獨(dú)特，頗為壯觀。

遠(yuǎn)離市中心，交通不便，規(guī)模宏大的政府辦公大樓，讓廖遜有些傷心，這位前海南省委黨校副校長(zhǎng)曾經(jīng)是中國(guó)“小政府大社會(huì)”理論的最早提出者，也是海南省“小政府大社會(huì)”改革方案的主要設(shè)計(jì)者之一。而僅就表面上看，宏偉的辦公大樓與“小政府”的理念就已構(gòu)成了某種具有象征性意味的諷刺。

當(dāng)然，不是所有人都這么看?！半m然地方遠(yuǎn)了一些，暫時(shí)交通不方便，但以后就好了，以前你在市里辦個(gè)文件要跑好幾個(gè)政府部門，要跑好幾個(gè)地方，現(xiàn)在這些機(jī)構(gòu)都在同一個(gè)地方辦公，對(duì)市民而言是更方便了。”在?？谑形M織部一位公務(wù)員的眼中，這也是“小政府大社會(huì)”的一面，政府辦事更高效，更精簡(jiǎn)了。

不同的利益，不同的理念，24年來(lái)，“小政府大社會(huì)”在海南的實(shí)踐有著中國(guó)改革的典型軌跡。只不過(guò)，如同當(dāng)初10萬(wàn)人才下海南的空前熱潮一般，歷經(jīng)風(fēng)浪沖刷，世事早已變遷。

從理論到實(shí)踐

1986年，在中國(guó)社科院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所工作的廖遜自己也沒(méi)有想到，他那篇《馬克思恩格斯“小政府”思想與當(dāng)代經(jīng)濟(jì)改革》的論文會(huì)改變自己的命運(yùn)，從理論研討到制度設(shè)計(jì)，后來(lái)他歷任海南省委黨校副校長(zhǎng)、海南省行政學(xué)院院長(zhǎng)。

1987年，海南籌備建省，中國(guó)社科院副院長(zhǎng)劉國(guó)光帶隊(duì)前往海南做海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的課題研究，時(shí)任海南建省籌備組副組長(zhǎng)的梁湘希望課題組同時(shí)為海南設(shè)計(jì)省政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，“小政府大社會(huì)”理論在中國(guó)最早的論述者廖遜被臨時(shí)要求加入課題組，成為海南省政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的設(shè)計(jì)者。

歷史有時(shí)也是一種偶然。作為學(xué)術(shù)研究，廖遜的論文重點(diǎn)論述的是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中政府與社會(huì)的比重關(guān)系，它所指向的是經(jīng)濟(jì)所有制問(wèn)題。論文發(fā)表之后，在學(xué)界引起反響，錢學(xué)森、馬賓、李慎之、吳敬璉、樊綱、于光遠(yuǎn)等人都曾參與討論。

海南籌建中國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在行政改革上也要嘗試創(chuàng)新，省級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置方案被“斃”了六稿，最后一稿即是由廖遜等人所設(shè)計(jì)的第七稿。

“當(dāng)初學(xué)界討論的時(shí)候，也有人問(wèn)過(guò)我，‘小政府大社會(huì)’的改革適合在中國(guó)的什么地方實(shí)踐，我當(dāng)時(shí)的答案是深圳，因?yàn)楫?dāng)時(shí)深圳是一個(gè)新的改革區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較好，經(jīng)濟(jì)所有制成分也比較多元化，但沒(méi)想到卻是選了海南作為第一個(gè)實(shí)踐地區(qū)—一個(gè)當(dāng)時(shí)最窮最落后的地方。”現(xiàn)已退休的廖遜對(duì)《南風(fēng)窗》記者回憶。

接到任務(wù)之后的廖遜找來(lái)了20多個(gè)國(guó)家的省級(jí)行政機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)小冊(cè)子做參考，最后明確的思路大概有兩點(diǎn)：一是對(duì)比市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家的機(jī)構(gòu)設(shè)置，中國(guó)要建立的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，就要打破生產(chǎn)和流通領(lǐng)域的界限，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府部門機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)中，生產(chǎn)與流通是相結(jié)合的，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家中則是分開(kāi)的。

其二，是對(duì)比新中國(guó)建立前后的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)，“1937年的中國(guó)省級(jí)機(jī)構(gòu)也只有民政、財(cái)政、教育、建設(shè)四個(gè)廳，剛解放那會(huì)也只有10來(lái)個(gè)廳，既然海南要作為新的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，承擔(dān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的任務(wù)，就要精簡(jiǎn)?！绷握f(shuō)。在那些參考的小冊(cè)子里，瑞士和海南的土地面積、人口差不多，因此廖遜重點(diǎn)參考了瑞士的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)。

在他的設(shè)計(jì)方案中，省級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置確定為17個(gè)廳，最后經(jīng)過(guò)討論妥協(xié)為25個(gè)，最終方案中再增加一個(gè)，為26個(gè)廳級(jí)部門。而當(dāng)時(shí)其他省份的廳級(jí)單位為60多個(gè)。

1988年9月，“小政府大社會(huì)”的行政體制改革體現(xiàn)在了中共海南省第一次黨代會(huì)工作報(bào)告中，其具體的內(nèi)涵包括幾個(gè)方面：黨政分開(kāi)、政企分開(kāi)、精減高效、法制健全、下放權(quán)力。

那時(shí)，正值中國(guó)改革激情澎湃的歲月。

進(jìn)與退

爭(zhēng)議、質(zhì)疑以及阻力是不可避免的。在理論上，有左右之分，在實(shí)踐中，則有上下之分。

在海南省第一任省委書記許士杰，第一任省長(zhǎng)梁湘的眼中，“小政府大社會(huì)”的改革“要干只能干一次，第二次就干不動(dòng)了”。在廖遜看來(lái)，建省之初，大家都是局外人，屁股都沒(méi)有坐穩(wěn)，因此，改革的阻力是最小的?？v然如此，改革依然非常艱難。

根據(jù)中央批準(zhǔn)的“小政府大社會(huì)”方案，海南新的省一級(jí)機(jī)構(gòu)共設(shè)27個(gè)廳、6個(gè)直屬局、6個(gè)內(nèi)設(shè)局，比原海南行政區(qū)機(jī)構(gòu)減少了20個(gè)，人員減少了200多人。

以政府職能轉(zhuǎn)換，政企分開(kāi)為目標(biāo)的“小政府大社會(huì)”改革措施還包括原行政區(qū)的機(jī)構(gòu)如水電局、水產(chǎn)局、輕工局、機(jī)械局等11個(gè)經(jīng)濟(jì)主管局，以及物質(zhì)總公司、紡織工業(yè)總公司、燃化工業(yè)總公司等8個(gè)行政性公司轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，進(jìn)入“大社會(huì)”。新建的省總工會(huì)、共青團(tuán)省委、省婦聯(lián)、省科協(xié)等群眾團(tuán)體也由官辦改為民辦，不再列入國(guó)家機(jī)關(guān)工作部門序列。

這樣的結(jié)果之一是，地方官員原本指望著建省之后能夠大面積升官，沒(méi)想?yún)s被“小政府大社會(huì)”給斷送了，11個(gè)經(jīng)濟(jì)主管局撤掉了，轉(zhuǎn)軌為公司，相當(dāng)于把一部分官員都趕向社會(huì)，這在當(dāng)時(shí)，是具有很大的“不確定性”的。

在機(jī)構(gòu)撤并中，最顯眼的是把文化、體育、新聞出版、廣播合并為一個(gè)文體廳，當(dāng)時(shí)戲稱“4室1廳”?！拔捏w廳的領(lǐng)導(dǎo)換了多少回，回回都有人罵我，說(shuō)文體廳1個(gè)廳的編制，1個(gè)廳的工資，1個(gè)廳的經(jīng)費(fèi)，卻要干4個(gè)廳的活。”廖遜說(shuō)。

在改革之初，當(dāng)時(shí)海南的省領(lǐng)導(dǎo)為了避免一些來(lái)自上頭的羈絆和干預(yù)，確實(shí)有意在一些部門設(shè)置上“設(shè)些上頭找不到的部門”，但這在后來(lái)反而成為了阻力的來(lái)源之一，“當(dāng)時(shí)北京來(lái)的部長(zhǎng)們最愛(ài)說(shuō)的一句話就是：海南要健全機(jī)構(gòu)。”廖說(shuō)。由于海南的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，省政府無(wú)力解決各行各業(yè)遇到的大量實(shí)際困難，迫使他們向中央有關(guān)部門求援。而一些部門，則要求在海南成立對(duì)口廳局，把“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，健全機(jī)構(gòu)”作為增加撥款的先決條件。

從生產(chǎn)和流通相結(jié)合出發(fā)而設(shè)立的貿(mào)易工業(yè)廳和農(nóng)業(yè)廳，是兩個(gè)涵蓋原商業(yè)、外貿(mào)、工業(yè)口、農(nóng)業(yè)口所有政府機(jī)構(gòu)的“超級(jí)大廳”，很快遇到了要求“貿(mào)工分離”的呼聲。國(guó)家有關(guān)部委的壓力很快變成了省內(nèi)主動(dòng)要求增設(shè)機(jī)構(gòu)的熱情。

廖遜描述說(shuō)：“難就難在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下來(lái)視察，9個(gè)部委就9位部長(zhǎng)，幾十位副部長(zhǎng)，幾百位司局長(zhǎng)。一到冬天，即使不全來(lái)，那3位廳長(zhǎng)也忙得焦頭爛額?！?/p>

如果說(shuō)在建省之初，“小政府大社會(huì)”是一項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)，“想得通得做，想不通也得做”，是下級(jí)服從上級(jí)、地方服從中央，時(shí)過(guò)境遷，它在實(shí)踐中逐漸顯得力不從心了。

首先是貿(mào)易工業(yè)廳分設(shè)為貿(mào)易廳和工業(yè)廳。接著經(jīng)濟(jì)監(jiān)督廳逐步三分為物價(jià)局、技術(shù)監(jiān)督局（隸屬工業(yè)廳）和工商行政管理局，該廳名稱建制最終被撤銷。省屬專業(yè)公司有選擇地重新掛上專業(yè)局的牌子，實(shí)行兩塊牌子一套人馬，企業(yè)性質(zhì)不變，兼具行業(yè)管理的行政職能。

時(shí)至今日，海南省政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置已和其他省份相差無(wú)幾，雖然文體廳作為“小政府大社會(huì)”的“一面紅旗”仍然不倒，但整體改革和當(dāng)初的設(shè)想，已相去甚遠(yuǎn)。

在今天，對(duì)“小政府大社會(huì)”不滿的人仍然大有人在?！拔覀兪紫认氲降目隙ň褪菣C(jī)構(gòu)裁并，人員怎么安置的問(wèn)題?！鼻笆龊？谑形M織部的公務(wù)員對(duì)記者說(shuō)，“在我看來(lái)，各個(gè)部門的設(shè)計(jì)是有其合理性存在的，強(qiáng)行推，勢(shì)必出問(wèn)題?！?/p>

“這么些年，大家發(fā)現(xiàn)政府也沒(méi)有變小，社會(huì)也沒(méi)有變多大?！绷芜d說(shuō)。

成與敗

回顧過(guò)往，廖遜仍然堅(jiān)持海南的改革方向是對(duì)的，在時(shí)隔20年后，中央再次提出“大部制”的行政改革思路，在很多方面與海南當(dāng)初的實(shí)踐是相契合的。

持同樣觀點(diǎn)的還有中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林。“當(dāng)初的想法就是發(fā)育大市場(chǎng)，培育大社會(huì)，也只有市場(chǎng)發(fā)達(dá)的地方，社會(huì)組織才會(huì)發(fā)達(dá)?！彼麑?duì)記者說(shuō)。建省之初，遲曾任海南體改辦主任，主持機(jī)構(gòu)改革。

這樣的改革思路在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的歷史推動(dòng)中是具有積極意義的，比如1990～1992年，海南率先放開(kāi)糧食價(jià)格，改變統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的局面；1988年，內(nèi)地人才大舉南下，海南第一個(gè)在國(guó)內(nèi)建立了人才市場(chǎng)，諸如此類的改革是除了“小政府”在機(jī)構(gòu)撤并之外政府職能轉(zhuǎn)變的真正含義所在。

廖遜認(rèn)為，把小政府大社會(huì)理解為機(jī)構(gòu)撤并也是狹隘的，一個(gè)必要而有限的政府，包括政府邊界、人數(shù)、權(quán)力、編制等問(wèn)題。政府的大與小，不僅僅是數(shù)量問(wèn)題，更重要的是質(zhì)量問(wèn)題。

在遲福林看來(lái)，一個(gè)低成本、高效率，“小而精”、科學(xué)有效的政府才是一個(gè)有效的政府。而政府的擴(kuò)張是一種內(nèi)在的本性，經(jīng)過(guò)這么多年的發(fā)展，目前行業(yè)、部門、地方利益為代表的政府利益都具有擴(kuò)張的普遍性，政府與市場(chǎng)、社會(huì)存在一種博弈關(guān)系，在缺乏有效制約的情況之下，必然走向非理性和無(wú)序的“大”?！艾F(xiàn)在還不是簡(jiǎn)單的職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)題，而是怎么解決利益的問(wèn)題?！彼f(shuō)。

官僚體系自有官僚體系的邏輯，海南的行政體制改革中，省管縣被認(rèn)為是一種精簡(jiǎn)高效的行政體系，但同樣面臨著利益博弈問(wèn)題，由于海南只有?？诤腿齺唭蓚€(gè)地廳級(jí)市能夠提撥省領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致其他縣的干部積極性不高，為了平衡，組織部門授予個(gè)別縣領(lǐng)導(dǎo)正廳級(jí)或副廳級(jí)待遇，但這又導(dǎo)致其他干部的不滿，最后歸結(jié)原因，則認(rèn)為是由于海南當(dāng)初沒(méi)有設(shè)置地級(jí)市的原因。

而對(duì)于這個(gè)“方向是對(duì)的”的改革理念為什么會(huì)在現(xiàn)實(shí)中屢屢受挫，廖遜認(rèn)為改革走樣最本質(zhì)的原因是當(dāng)時(shí)改革的社會(huì)基礎(chǔ)不足，導(dǎo)致頂層設(shè)計(jì)和實(shí)際改革中的偏差。在改革中，官員的抵制是可以預(yù)料的，而所謂的“大社會(huì)”，是由個(gè)人和企業(yè)所組成的，但那些沒(méi)有切身利益，在道義上無(wú)所謂的群眾也是使改革陷入困頓的最主要的客觀原因，老百姓認(rèn)為機(jī)構(gòu)的撤并與否與己無(wú)關(guān)?！澳菚r(shí)是沒(méi)人叫好，不像現(xiàn)在，群眾作為納稅人意識(shí)的增強(qiáng)，對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，而這會(huì)增加大眾對(duì)低成本、高效率政府的追求，以及對(duì)政府?dāng)U張的監(jiān)督和約束?！?/p>

“現(xiàn)在改革的氛圍和那時(shí)候完全不一樣了，現(xiàn)在行政體制改革的成功需要公開(kāi)，需要社會(huì)的參與和監(jiān)督，需要未來(lái)的政治體制改革。”遲福林則說(shuō)。