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        “以錢養(yǎng)事”改革錯(cuò)了嗎?

        2012-04-29 00:00:00石破
        南風(fēng)窗 2012年22期

        9年前,以“咸安政改”經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ),湖北省全面推行的撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”改革,并實(shí)行“以錢養(yǎng)事”為主要形式的農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè),近來(lái)似有明顯“回潮”的跡象。湖北一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)悄悄地恢復(fù)了部分站所,據(jù)說在更高的層面上,今年初甚至還專門討論過是否應(yīng)恢復(fù)“七站八所”。

        “這是一種傳統(tǒng)思維,很多同志一遇到困難、問題,就想走回頭路,覺得萬(wàn)事萬(wàn)物還是都由政府來(lái)親自抓、具體管最靠譜,最放心,但這能行嗎?改革開放之前政府無(wú)所不管、無(wú)所不能、無(wú)微不至的歷史不是證明過這種搞法不行么?”當(dāng)年“咸安政改”的發(fā)起人宋亞平激動(dòng)地質(zhì)問道。

        “咸安政改”爭(zhēng)論至今

        12年前,時(shí)任湖北省咸寧市咸安區(qū)區(qū)委書記的宋亞平,推動(dòng)了包括“以錢養(yǎng)事”在內(nèi)的14項(xiàng)改革,全國(guó)矚目。所謂“以錢養(yǎng)事”的“咸安政改”,就是政府在用有限的財(cái)政資金向社會(huì) “采購(gòu)”農(nóng)業(yè)服務(wù)—即財(cái)政資金“養(yǎng)事不養(yǎng)人”。但這場(chǎng)“咸安政改”從一開始就充滿了爭(zhēng)議,爭(zhēng)議之聲至今未息。

        “我為什么要撤‘七站八所’?”目前擔(dān)任湖北省社會(huì)科學(xué)院院長(zhǎng)的宋亞平說,“它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物,也是那個(gè)時(shí)期黨和政府領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作方式方法的烙印。成立之初尚屬為農(nóng)村社會(huì)提供公共服務(wù)、公益服務(wù)的機(jī)構(gòu),后來(lái)慢慢變成緊密圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作的行政‘附庸’了。湖北省七站八所人員加在一起有20多萬(wàn)人哪!真正擁有一技之長(zhǎng)的科技人員不足零頭數(shù),其他的都是‘七大姑八大姨’,成了縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府往里塞人的地方,根本不能為農(nóng)村提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)!”

        宋亞平打開電腦向記者透露了一些調(diào)查數(shù)據(jù),“咸安多年來(lái)的實(shí)踐證明,經(jīng)過改革,人、財(cái)、物等各種生產(chǎn)要素得到了有效組合,原先死氣沉沉、步履維艱的‘官辦’事業(yè)單位,現(xiàn)在大多變成了充滿朝氣、奮發(fā)圖強(qiáng)的民營(yíng)性質(zhì)的服務(wù)中心或經(jīng)濟(jì)實(shí)體。職工的思想觀念得到了極大的轉(zhuǎn)變,服務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)明顯增強(qiáng)……廣大農(nóng)村的服務(wù)市場(chǎng)一片盎然生機(jī)?!?/p>

        宋亞平對(duì)《南風(fēng)窗》記者說:“其實(shí),早在我推行改革之前,‘七站八所’就已經(jīng)‘線斷了,網(wǎng)破了,人散了’。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑,導(dǎo)致這一傳統(tǒng)的生產(chǎn)關(guān)系全面‘崩潰’的根本原因,不是我宋亞平發(fā)明的‘以錢養(yǎng)事’,而是農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后生產(chǎn)力變化的必然結(jié)果。就像一個(gè)不可能再蘇醒的植物人,我只是拔掉了插在其鼻子上的管子?!?/p>

        2003年11月,在咸安改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,湖北省委出臺(tái)《關(guān)于推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見》,確定了7個(gè)縣市區(qū)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革試點(diǎn),在全國(guó)率先開始推行“以錢養(yǎng)事”的新體制機(jī)制?!捌咚苏尽苯y(tǒng)統(tǒng)“原地臥倒”,全部整體轉(zhuǎn)制,與政府在人、財(cái)、物上完全脫鉤。這項(xiàng)改革涉及全省20多萬(wàn)名體制內(nèi)干部職工面臨轉(zhuǎn)換身份,人心震動(dòng)。

        “沒有人膽敢針對(duì)省委去‘抗議’,只能把無(wú)名怨恨發(fā)泄到作為此項(xiàng)改革‘始作俑者’的我頭上。一時(shí)間,我成了矛盾的漩渦中心?!彼蝸喥接X得委屈。2004年,他寫了一篇長(zhǎng)文《農(nóng)村“以錢養(yǎng)事”改革的是非曲直》,想從正面解釋“以錢養(yǎng)事”改革的必要性、必然性和可行性。但這篇文章寫后未發(fā)表過。

        2006年,鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革在湖北全省接近尾聲,20多萬(wàn)名鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位職工轉(zhuǎn)換為“民辦非企業(yè)組織”的從業(yè)人員,其中一部分技術(shù)人員,通過公開招投標(biāo)成了政府為農(nóng)民購(gòu)買服務(wù)的供給方。

        搞亂了,還是搞活了?

        華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰一直是“以錢養(yǎng)事”改革的堅(jiān)決反對(duì)者。他認(rèn)為,傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村工作方式是“下去—籠統(tǒng),回來(lái)再分工”,一旦鄉(xiāng)村有了中心工作,則鄉(xiāng)村各級(jí)各部門都會(huì)一并來(lái)進(jìn)行中心工作的突擊,比如林權(quán)改革、合作醫(yī)療改革、抗旱救災(zāi)、農(nóng)技推廣、防疫、計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)等等,都在農(nóng)村具有綜合性、突發(fā)性、階段性特點(diǎn),這些都需要政府抓在手中自己做最有效。如果強(qiáng)調(diào)專業(yè)化和市場(chǎng)化,每項(xiàng)具體事業(yè)都要從市場(chǎng)上購(gòu)買,則幾乎不可能,不僅沒有足夠的潛在服務(wù)供給者,而且購(gòu)買成本會(huì)極高,變得形式上很市場(chǎng),實(shí)質(zhì)上無(wú)內(nèi)容了。

        賀雪峰認(rèn)為咸安創(chuàng)造的“七站八所”改革是“徹底地失敗了”。他甚至斷言:“我相信,湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位‘以錢養(yǎng)事’的改革,終究在折騰一大圈后,還是要改回到政府主辦的事業(yè)單位的原路上來(lái)。只是這個(gè)改來(lái)改去所交的學(xué)費(fèi)實(shí)在太高?!?/p>

        根據(jù)賀雪峰提供的材料:鄂西一位長(zhǎng)期從事農(nóng)村工作的縣長(zhǎng)評(píng)價(jià)這項(xiàng)改革的后果是四句話,即“財(cái)政負(fù)擔(dān)加重了,人員搞少了,感情搞生了,思想也搞亂了”。這位縣長(zhǎng)顯然認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革是相當(dāng)?shù)牟怀晒Α?/p>

        但宋亞平說,他也認(rèn)識(shí)這個(gè)縣長(zhǎng),也去該縣專門調(diào)查過,發(fā)現(xiàn)這里絕大多數(shù)“七站八所”早在改革前便已經(jīng)“散伙”了,本是個(gè)乘勢(shì)整體轉(zhuǎn)制的好機(jī)會(huì),但縣里領(lǐng)導(dǎo)不想得罪人,轉(zhuǎn)換身份的事情根本就沒搞,工資還得照發(fā)?,F(xiàn)在又要花錢招標(biāo)請(qǐng)技術(shù)人員來(lái)給農(nóng)民服務(wù),負(fù)擔(dān)當(dāng)然加重了。

        因?yàn)椤捌哒景怂庇邢喈?dāng)一部分是農(nóng)業(yè)部門的,所以對(duì)咸安改革,農(nóng)業(yè)部的態(tài)度是鮮明的,認(rèn)為“七站八所”不能砍。湖北省京山縣孫橋水利站有7名職工,改革后有3名被留聘為水利公益服務(wù)人員,牽頭人是原水利站站長(zhǎng)史可祥。他在水利站工作20多年,對(duì)全鎮(zhèn)水利可謂了如指掌。京山縣水利系統(tǒng)“以錢養(yǎng)事”改革的結(jié)果,史可祥用三句話來(lái)形容:“人心改亂,優(yōu)秀人才改走,資產(chǎn)改光。”

        2008年,賀雪峰和他的學(xué)生在鄂西建始縣的三里鄉(xiāng)調(diào)查,三里鄉(xiāng)原來(lái)是湖北省的百?gòu)?qiáng)油菜鄉(xiāng)鎮(zhèn),現(xiàn)在全鄉(xiāng)卻不再播種油菜。其中原因之一是農(nóng)技推廣體系的解體,使得本來(lái)可以在農(nóng)村推廣的諸多節(jié)省勞力的農(nóng)業(yè)技術(shù)沒有辦法推廣,而在大量農(nóng)村勞動(dòng)力向外轉(zhuǎn)移、農(nóng)民勞動(dòng)力市場(chǎng)價(jià)格很高的情況下,比較花費(fèi)勞動(dòng)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)急需節(jié)省勞動(dòng)力的技術(shù)推廣。但目前農(nóng)技推廣體系基本解體,且無(wú)論如何政府也不會(huì)去購(gòu)買這些新出現(xiàn)的節(jié)省勞動(dòng)力技術(shù)的推廣。

        宋亞平不同意賀雪峰的分析判斷,他認(rèn)為農(nóng)民不種油菜并不是因?yàn)閭鹘y(tǒng)農(nóng)技推廣體系解體,而是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)的比較效益太低,連種糧植棉都不賺錢,何況是油菜!“按老賀的說法,現(xiàn)在全國(guó)很多地方并沒有搞‘以錢養(yǎng)事’的改革,那里的農(nóng)村大片良田照樣拋荒不種,你怎么解釋?”

        部分三農(nóng)學(xué)者對(duì)“以錢養(yǎng)事”改革的批評(píng)還包括:撤了“七站八所”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府固然可以向社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買對(duì)農(nóng)民的服務(wù),但他們的購(gòu)買意愿是否強(qiáng)烈?因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府往往以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主要目標(biāo),對(duì)為農(nóng)民提供服務(wù)不是太熱心;“以錢養(yǎng)事”本身缺少基本的市場(chǎng)條件,如市場(chǎng)主體多元化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化等,因此改革設(shè)計(jì)中的“農(nóng)民認(rèn)可、考核兌現(xiàn)”,就必然無(wú)法落實(shí);“七站八所”人員曾是縣鄉(xiāng)干部主要的后備力量,現(xiàn)在即使他們被聘為農(nóng)技公益服務(wù)人員,也永久失去了上升通道,因此沒有足夠人才愿意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作,等等。

        “不管他們現(xiàn)在怎么說‘以錢養(yǎng)事’,也包括我自己的一些想法,無(wú)論對(duì)與錯(cuò),都得要經(jīng)過歷史來(lái)檢驗(yàn)。我當(dāng)年在咸安搞‘五保合一’的時(shí)候,說好說壞的都有,很多干部群眾不理解甚至強(qiáng)烈反對(duì),12年之后,全國(guó)不都在廣泛推行這項(xiàng)改革么!”宋亞平堅(jiān)定地說。

        基層改革難在哪里?

        2012年2月,三農(nóng)學(xué)者李昌平在一篇《由“一號(hào)文件”想到“咸安政改”》的文章里寫到:“2012年的‘一號(hào)文件’說:強(qiáng)化基層公益性農(nóng)技推廣服務(wù)。充分發(fā)揮各級(jí)農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)的作用,著力增強(qiáng)基層農(nóng)技推廣服務(wù)能力……我邊讀文件邊思考著:2012年,咸安會(huì)不會(huì)‘深化改革’、把宋亞平同志改過去的東西再改過來(lái)呢?‘咸安改革’中被逼辭職‘下?!娜藭?huì)不會(huì)都‘上岸’來(lái),咸安農(nóng)業(yè)服務(wù)體系會(huì)不會(huì)由現(xiàn)在‘以錢養(yǎng)事’的狀態(tài)回到從前的‘以錢養(yǎng)人、以人做事’的狀態(tài)呢?經(jīng)驗(yàn)告訴我,可能性極大!因?yàn)橛绣X了。”

        李昌平接著寫道:“在分稅制和分灶吃飯的體制下,改革對(duì)于基層政府的第一責(zé)任人來(lái)說,往往就是‘甩包袱’……其實(shí),這樣的改革未必符合鄧小平‘三個(gè)有利于’的標(biāo)準(zhǔn),甚至可能是違背‘三個(gè)有利于’標(biāo)準(zhǔn)的?!彼詈蟀l(fā)問:“改革搞了30年,法制已經(jīng)比較健全了,改革是不是應(yīng)該納入法制化的軌道了?”

        “湖北之所以搞‘以錢養(yǎng)事’,其中一個(gè)理由就是取消農(nóng)業(yè)稅后不再向農(nóng)民收取稅費(fèi),縣鄉(xiāng)收入減少,而不得不進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革,以降低縣鄉(xiāng)財(cái)政壓力?!辟R雪峰說,“‘以錢養(yǎng)事’改革是因?yàn)榭h鄉(xiāng)財(cái)政收入不足而被倒逼出來(lái)的辦法。既然現(xiàn)在國(guó)家有錢了,就不再需要這個(gè)有問題的制度了。因?yàn)椤藻X養(yǎng)事’改革,湖北省20多萬(wàn)‘七站八所’干部受到了委屈,對(duì)他們不公正。湖北省4000多萬(wàn)農(nóng)民因?yàn)闆]有獲得基本公共服務(wù),利益受到極大損失。為了湖北省4000多萬(wàn)農(nóng)民的利益,湖北省理應(yīng)改革過去的錯(cuò)誤決策?!?/p>

        目前中國(guó)農(nóng)村處于史無(wú)前例的巨大變遷中。2002年的農(nóng)村稅費(fèi)改革,就像一根“導(dǎo)火線”,把平時(shí)隱藏在財(cái)政困難背后的體制性深層次矛盾都“引爆”了出來(lái)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源沒了,一些職能收走了,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以合法存在的條件已經(jīng)改變了。而今農(nóng)村稅費(fèi)改革實(shí)施10年了,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往何處去?農(nóng)村社會(huì)服務(wù)怎么進(jìn)行?黨和政府對(duì)農(nóng)村工作的傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)方式方法要不要?jiǎng)?chuàng)新?上面一直沒有表態(tài),任憑基層自己去闖去試,這給下面帶來(lái)很大困惑,也出現(xiàn)很多問題。

        “在一個(gè)地方公認(rèn)為成功的改革模式,不能簡(jiǎn)單地移植到另一個(gè)地方。”宋亞平說,“就像我在咸安搞改革時(shí),我曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)這些改革都是為咸安量身定做的。你來(lái)參觀學(xué)習(xí)可以,但在移植推廣時(shí),出現(xiàn)什么問題,跟我沒關(guān)系。咸安那里的‘以錢養(yǎng)事’至今運(yùn)行得很好,你不能以全省、全國(guó)某個(gè)地方在移植推廣中出了點(diǎn)問題就隨便斷言這項(xiàng)改革不行。中國(guó)歷代改革,沒有一個(gè)不遭到反對(duì)的。我并不害怕反對(duì)聲音,但你一定要有道理。湖北20多萬(wàn)干部‘翻燒餅’,能翻嗎?這是什么后果,學(xué)者們想過嗎?有錢了,‘以錢養(yǎng)事’的制度不就更容易鞏固了,對(duì)農(nóng)民的服務(wù)不就更好辦了嗎?我原來(lái)花100元為農(nóng)民買服務(wù),現(xiàn)在可以拿1000元買,大家都受益都高興,干嘛非要恢復(fù)‘七站八所’呀?”

        中國(guó)的改革,特別是基層改革,往往都是被困難形勢(shì)逼迫出來(lái)的。因此,凡是由下而上的改革,都必然是五花八門的改革,既沒有辦法符合教科書上所強(qiáng)調(diào)的法制要求,也容易因后來(lái)的文件“一刀切”而改變。這讓像宋亞平這樣的基層改革者們頗為苦惱。

        華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問題研究中心教授項(xiàng)繼權(quán),是咸安與湖北“以錢養(yǎng)事”改革創(chuàng)新的堅(jiān)決支持者。他說:“得不到上面支持,基層改革就很難搞。今年中央‘一號(hào)文件’,強(qiáng)調(diào)推廣和加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)、公益服務(wù),有些人就借此名義,想恢復(fù)‘七站八所’。就憑‘七站八所’那幾個(gè)人,怎么承擔(dān)那么多農(nóng)村公共服務(wù)、公益服務(wù)?不是國(guó)家有錢了,一切就沒問題了,根本問題是如何處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。國(guó)家應(yīng)該把有些權(quán)力放給社會(huì),現(xiàn)在因?yàn)槭菞l條管理,往往是部門利益上升到國(guó)家決策,反過來(lái)影響基層改革。”

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