摘要：經(jīng)濟惡化擴大了福利需求，削減計劃減少福利供給，福利缺口成為英國騷亂的經(jīng)濟根源。騷亂暴露出福利制度開支規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)不合理、效率較低等弊端。英國必須推動福利制度改革，切實為窮困居民的基本生活提供保障。

關(guān)鍵詞：英國 騷亂 福利制度

2011年8月托特漢姆引發(fā)了一場騷亂，并從倫敦蔓延到布里斯托、伯明翰和利物浦，給英國的經(jīng)濟復(fù)蘇帶來重創(chuàng)。福利削減是這次騷亂的導(dǎo)火索，我們需要從制度層面審視英國福利的弊端并加以改進，以避免出現(xiàn)較大社會動蕩。

一、福利缺口：英國騷亂的重要原因

（一）經(jīng)濟惡化擴大了福利需求

首先，貧富差距拉大。目前英國的機會、收入、財富分配更不公平。2010年最富有的1000人的財富增加了30%，達到3335億英鎊，加劇了不平等；金融危機又進一步加劇惡化，一部分年輕人陷入貧困，“已從這個衰退國家的懸崖邊掉下去了”①。發(fā)生騷亂的托特漢姆屬于倫敦哈靈蓋行政區(qū)，貧困程度在33個行政區(qū)中排名第4，在全英排名第13，55%的居民屬于最貧困的人群。② 他們的生活十分困難，需要得到社會的幫助。

其次，就業(yè)機會減少。英國受2008年國際金融危機和歐元區(qū)債務(wù)危機的沖擊很明顯。2011年二季度GDP增長率為0.2%，制造業(yè)生產(chǎn)環(huán)比下降0.3%，礦業(yè)生產(chǎn)下降6.6%，電力和煤氣等公用事業(yè)部門生產(chǎn)下降3.2%，只有服務(wù)業(yè)在王室婚禮的幫助下境況稍好，環(huán)比增長了0.5%。受經(jīng)濟衰退的影響，英國2011年二季度失業(yè)249.4萬人，在托特漢姆地區(qū)，54個人爭搶一個就業(yè)崗位③。就業(yè)機會減少，再加上很多人本來就很貧困，更增大了對社會福利支出的依賴。

（二）削減計劃減少了福利供給

卡梅倫代表的保守黨堅持自由保守主義理念，希望個人自力更生，為國家減負。聯(lián)合政府上臺后，迅速出臺了大幅削減公共開支的緊急預(yù)算案。今后4年每年削減政府開支320億英鎊，其中，社會福利支出每年將削減110億英鎊，公共部門職員工資凍結(jié)兩年，兒童福利補貼凍結(jié)3年，降低住房補貼，減少教育投入，退休年齡提高到66歲④。這令長期一直“慷慨”的社會福利出現(xiàn)斷裂，沖擊著社會眾多階層的經(jīng)濟和心理底線，引發(fā)了強烈的不滿。2010年底就曾爆發(fā)了大規(guī)模的大學(xué)生抗議漲學(xué)費的示威游行；2011年3月發(fā)生了50萬人反緊縮政策的游行，幾乎涵蓋了公務(wù)員、教師、工會組織等社會階層，有些示威者還占領(lǐng)高級商店。

二、英國福利制度的弊端

（一）福利開支規(guī)模龐大

1948年英國建立了全民“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜轿?、多層次的社會保障體系。英國6200萬人口中，140萬人在過去10年里一直靠救濟金為生。然而，高福利的背后是巨大的財政赤字。截至2011年3月的上一財年，英國財政赤字高達1454億英鎊，創(chuàng)下二戰(zhàn)以來的最高紀錄，相當于國內(nèi)生產(chǎn)總值的11%，遠超歐盟規(guī)定的3%上限⑤ 。福利開支的規(guī)模已經(jīng)超出了政府所能承受的能力范圍。

（二）福利開支的結(jié)構(gòu)不合理

英國社會福利制度具有項目完整性和普遍性的特點，政府提供了生老病死、教育、醫(yī)療、失業(yè)貧困等廣泛的社會保障服務(wù)，超越了保障基本民生的底線需要，提供更高層面的福利待遇。換句話說，有些不需要幫助的家庭得到了大量幫助。福利項目太多，受益范圍太寬，支出結(jié)構(gòu)很不合理，很多錢沒有花到應(yīng)該花的地方。

（三）福利開支的效率較低

目前英國福利制度的效率較低。由于疊加效應(yīng)，失業(yè)保險和收入補貼經(jīng)常比正常的工作收入還高，形成了“失業(yè)陷阱”，他們依賴救濟而缺乏重新獲得工作的動力、信心和技能，也會形成社會排斥⑥。由于管理不嚴，福利詐騙現(xiàn)象嚴重。據(jù)調(diào)查，英國有四分之一的人存在騙取救濟金的行為，政府每年損失達40億英鎊，足夠修建100個醫(yī)院⑦。那些靠“養(yǎng)兒求生”的人常常是“生而不育”，直接影響青少年的成長與發(fā)展，一代很可能也走上“養(yǎng)兒求生”的老路，形成貧困的惡性循環(huán)?？梢?，這種福利具有很大的消極性，不但造成了沉重的國家財政負擔，還對勞動就業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展和社會風氣等產(chǎn)生了不利的影響。

三、英國福利制度的改進

（一）穩(wěn)定福利開支的規(guī)模

凱恩斯認為，當“看不見的手”失靈時，政府應(yīng)實施擴張的財政政策，即減少稅收、擴大政府支出，保證居民的基本消費，并刺激投資，以阻止經(jīng)濟進一步衰退。但英國出現(xiàn)了巨大的財政赤字，有實行緊縮福利支出的必要性。到底是保證窮人生活、促進經(jīng)濟發(fā)展，還是化解政府債務(wù)危機，是一個兩難選擇。財政緊縮的大方向并沒有錯，但實施的時機和力度有待商榷。英國財政赤字不是一天形成的，也不可能短時間內(nèi)一下子解決。在貧富差距較大和經(jīng)濟衰退的背景下，大幅度削減福利支出不合適，“節(jié)流”失度會影響社會穩(wěn)定。正如《金融時報》首席評論員馬丁·沃爾夫指出，英國的財政緊縮政策是一個冒險的舉動，騷亂事件則證實了這次冒險的代價。盡管福利供給渠道的多元化、私營化和社區(qū)化是未來發(fā)展趨勢⑧，但在經(jīng)濟危機時期，需要強化政府的責任，目前必須保證較大規(guī)模的福利支出。

（二）改善福利開支的結(jié)構(gòu)

政府應(yīng)在福利支出總量不變或適度減少的情況下，實現(xiàn)由“普遍性原則”向“選擇性原則”的轉(zhuǎn)變。一是根據(jù)經(jīng)濟狀況和實際收入狀況，調(diào)整福利支出的結(jié)構(gòu)，縮小受益人群的范圍，以便集中財力確保最需要幫助的窮人的基本生活。那些高收入公職人員的工資和獎金可以凍結(jié)或降低，但貧困人口、即使是“問題青年”，其基本生活也是必須要保障的。降低他們的福利待遇，不給“廉租房”，將會導(dǎo)致更多的人無家可歸，他們將走投無路，可能引起更大的騷亂。二是要增加學(xué)校、圖書館、文體活動中心等方面的支出，以增強貧困居民的工作技能，并豐富他們的精神生活，積極應(yīng)對經(jīng)濟困難帶來的挑戰(zhàn)。三是在全球金融危機的背景下，還要加強公共投資為他們創(chuàng)造更多的短期性、臨時性的就業(yè)機會，以促進他們順利就業(yè)。

（三）提高福利開支的效率

只有變“消極福利”為“積極福利”，提高福利制度的效率，才能做到持續(xù)發(fā)展。作為“第三條道路”，吉登斯提出了“社會投資國家”，即社會福利被“工作福利”所代替，即通過工作來享受社會福利，通過國家投資來提高失業(yè)者的受教育、受培訓(xùn)水平，提高技能并擺脫依賴，不能限于扶貧濟困的消極作用，而應(yīng)成為一種積極投資，兼顧社會公平與經(jīng)濟效率⑨。 1998年實施的“青年新政”計劃體現(xiàn)了這種探索。凡是18—24歲、領(lǐng)取失業(yè)金6個月者必須參加，否則失去享受失業(yè)福利資格。第一階段4個月，在工作人員幫助下找工作或參加技能培訓(xùn)。若無法就業(yè)，進入選擇階段，一種選擇是6個月的補貼性就業(yè)，雇主每周得到60英鎊的工資補貼和750英鎊的培訓(xùn)費補助；二是參加政府規(guī)定的一年全日制教育或培訓(xùn)；三是最長6個月的志愿工作；四是參加政府提供的環(huán)保工作。如果無法實現(xiàn)就業(yè)或退出各項選擇，進入13周的后續(xù)階段，可申領(lǐng)失業(yè)津貼，但仍需在就業(yè)中心的協(xié)助下努力尋找工作⑩。將享受福利與工作相聯(lián)系的改革，能大大提升福利支出的效率，方向無疑是正確的，但要增強福利制度的靈活性或彈性，即在特殊時期適當放寬享受各項福利的條件限制。在經(jīng)濟危機和就業(yè)形勢十分嚴峻的時期，作為申領(lǐng)福利的條件，可以適當延長找到工作的時間，以保障有就業(yè)意愿和行為而沒找到工作的居民的基本生活。

參考文獻：

①③郭林. 英國動用軍警平息騷亂[N]．光明日報，2011－8－11

②張璐晶. 誰激怒了英國青年[J]．中國經(jīng)濟周刊，2011（32）

④王如君．英國出臺30年來最嚴厲預(yù)算[N]．人民日報，2010－6－24

⑤張越男．英國經(jīng)濟：怎一個緊縮了得？[N]．國際商報，2011－8－24

⑥王三秀. 英國促進貧困人群可持續(xù)就業(yè)政策及其借鑒[J]．中國行政管理，2011（2）

⑦龐永紅. 英國福利制度的倫理考量及啟示[J]. 道德與文明，2010（3）

⑧豐華琴. 公共治理模式與福利國家發(fā)展：國際經(jīng)驗與啟示[J]．改革，2010（6）

⑨Giddens，A．The Third Way：the Renewal of Social Democracy[M]．Cambridge：Polity Press，1998

⑩胡昌宇．兼顧效率與公平：英國新工黨政府經(jīng)濟與社會改革的有益嘗試[J]．世界經(jīng)濟與政治論壇，2006（4）

〔本文系中國青年政治學(xué)院2011年專項課題“就業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展研究”（項目編號：1890504）階段性成果〕

（黃敬寶，1977年生，中國青年政治學(xué)院經(jīng)濟系副教授。研究方向：勞動經(jīng)濟和社會保障）