一、現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障政策的基本內(nèi)容

（一）城鎮(zhèn)保障房的種類(lèi)

目前我國(guó)的城鎮(zhèn)保障房有兩類(lèi)：租賃型保障房和購(gòu)置型保障房。前者包括廉租住房和公共租賃住房；后者包括經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房和各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)改造住房。

廉租住房。由公共財(cái)政出資建設(shè)，以低廉的租金面向城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭配租。

公共租賃住房。由公共財(cái)政投資或企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)投資建設(shè)，面向城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無(wú)房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員出租。租金略低于市場(chǎng)租金。

棚戶(hù)區(qū)改造安置住房。城市和國(guó)有工礦（含煤礦）、林區(qū)棚戶(hù)區(qū)改造由政府適當(dāng)補(bǔ)助，企業(yè)和個(gè)人也出部分資金進(jìn)行建設(shè)。墾區(qū)危房改造由政府適當(dāng)補(bǔ)助，個(gè)人出資建設(shè)。

經(jīng)濟(jì)適用住房。由政府提供政策支持，主要由企業(yè)投資建設(shè)（60平米以下），面向有一定支付能力的城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭配售。滿(mǎn)5年可以轉(zhuǎn)讓。

限價(jià)商品住房。這項(xiàng)政策在房?jī)r(jià)較高的城市實(shí)行，面向中低收入無(wú)房或住房困難家庭供應(yīng)（90平方米以下）。

（二）保障性住房建設(shè)的支持政策

一是財(cái)政投入。住房保障資金納入各級(jí)財(cái)政年度預(yù)算安排。二是確保用地落實(shí)。在土地供應(yīng)計(jì)劃中優(yōu)先安排，依法以行政劃撥方式供應(yīng)。三是實(shí)行稅費(fèi)減免。四是引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大和規(guī)范金融支持。

（三）住房保障范圍

保障性住房的幾種類(lèi)型，對(duì)應(yīng)了不同收入、不同類(lèi)型的住房困難群體。對(duì)住房保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)的確定，堅(jiān)持以滿(mǎn)足基本住房需求為原則，保障范圍主要包括低收入、中等偏下收入的無(wú)住房和住房困難家庭，以及棚戶(hù)區(qū)（危舊房）居民。

二、現(xiàn)行住房保障政策體系中的問(wèn)題

（一）未能堅(jiān)持“滿(mǎn)足基本住房需求”這個(gè)原則，未能集中資源，滿(mǎn)足最困難群體的“基本需求”

現(xiàn)行政策體系設(shè)置了多種保障性住房類(lèi)型，似乎公允地對(duì)應(yīng)了不同收入群體，實(shí)際上更多的是迎合形形色色的所謂“夾心層”的訴求，導(dǎo)致保障資源使用分散，喪失了對(duì)“保障基本需求”原則的堅(jiān)持，迷失了保障制度的核心目標(biāo)。實(shí)際上，一旦放松“?；尽边@個(gè)原則，“夾心層”就會(huì)層出不窮。

（二）從保障制度的理論邏輯上講，設(shè)置“購(gòu)置型保障房”根本講不通

設(shè)立住房保障制度的目的，是對(duì)最困難的、自身無(wú)法按照市場(chǎng)價(jià)格解決“基本住房需求”的社會(huì)成員進(jìn)行救助（“基本住房需求”應(yīng)有一個(gè)法定標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)全社會(huì)的可承受能力和承受意愿，定得低些或高些）。但是一旦能夠按照市場(chǎng)價(jià)格解決自己“法定基本住房（標(biāo)準(zhǔn)）需要”的，就不應(yīng)再成為保障對(duì)象。而那些在“衣食住行均無(wú)憂(yōu)”之后、產(chǎn)生了購(gòu)置資產(chǎn)（無(wú)論是股票還是住房）欲望的社會(huì)成員，就更沒(méi)有理由被列為保障對(duì)象了。如果將“衣食住行均無(wú)憂(yōu)”的社會(huì)成員也納入保障范圍，則是將“保障”泛化為“普惠的社會(huì)福利”了。幫助社會(huì)成員擁有資產(chǎn)，不是任何國(guó)家保障制度的保障內(nèi)容。

（三）“公共租賃住房”的設(shè)立和大規(guī)模建設(shè)，將妨礙租賃市場(chǎng)的發(fā)展

廉租住房建設(shè)的目標(biāo)，是向低收入的、無(wú)力按照市場(chǎng)價(jià)格實(shí)現(xiàn)“基本住房需要”的居民家庭配租，避免其流離失所。那么，為什么還要設(shè)立“租金略低于市場(chǎng)租金”的公共租賃住房？二者本質(zhì)上沒(méi)有任何區(qū)別。因此，設(shè)立“公共租賃住房”并大規(guī)模建設(shè)的唯一后果，是擠出租賃市場(chǎng)上“按市場(chǎng)價(jià)格出租”的私人住房供給。

（四）現(xiàn)行住房保障政策體系是一個(gè)長(zhǎng)短期目標(biāo)、長(zhǎng)短期措施混雜的集合

現(xiàn)行政策體系中，有的政策實(shí)際上是為解一時(shí)“燃眉之急”而出臺(tái)的，如限價(jià)商品住房，在平抑房?jī)r(jià)上漲的同時(shí)，安撫民眾“對(duì)商品房?jī)r(jià)格過(guò)高的抱怨”；有的則是當(dāng)初“收入分配貨幣化、改革單位福利分房制度、推進(jìn)住宅商品化”時(shí)代，具有明顯過(guò)渡性質(zhì)的安排，如經(jīng)濟(jì)適用房?，F(xiàn)在將這些臨時(shí)性、過(guò)渡性措施統(tǒng)統(tǒng)長(zhǎng)期化、固化在“城鎮(zhèn)保障政策體系”中。它們的存在，對(duì)保障事業(yè)的可持續(xù)、對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響，恐怕并沒(méi)有深入地研究。

坦白地說(shuō)，目前的住房保障政策體系，有將基本保障泛化為“普遍社會(huì)福利”的強(qiáng)烈傾向；對(duì)不同階層不同利益訴求的迎合（“夾心層”會(huì)層出不窮），將影響保障制度的有效性和公正性；作為長(zhǎng)期制度性安排，有可能為未來(lái)埋下隱患，長(zhǎng)期執(zhí)行無(wú)法保證可持續(xù)性；難以保證房地產(chǎn)市場(chǎng)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，不利于增進(jìn)社會(huì)和諧。

三、對(duì)住房保障制度的一些基本認(rèn)識(shí)

（一）住宅是典型的私人物品

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)定義，只有在消費(fèi)上具有“非排他性”、“非競(jìng)爭(zhēng)性”的物品才是公共物品。而住房因其異常鮮明的“排他性”和“競(jìng)爭(zhēng)性”，是典型的私人物品。有些人用所謂“基本生活必需品”作為理由，強(qiáng)調(diào)住房應(yīng)是政府提供的（準(zhǔn)）公共物品，毫無(wú)道理。住宅，就像糧食這種“維持生命必需品”一樣，只有當(dāng)政府出于保障救濟(jì)、儲(chǔ)備等目的，動(dòng)用公共資源購(gòu)買(mǎi)并將之集中起來(lái)后，這部分糧食、住宅才成為公共物品。

所謂“基本生活必需品”的說(shuō)法，根本意圖在于推動(dòng)政府否定住房市場(chǎng)化的方向，試圖模糊“保障”與“普遍福利”之間的區(qū)別，返回由國(guó)家提供“福利住房”的時(shí)代，或停留在1998年前的由國(guó)家提供“準(zhǔn)福利住房”的時(shí)代。

住房是典型的私人物品，意味著（除了納入保障的部分外）市場(chǎng)能夠更有效率地組織住宅的生產(chǎn)和分配；滿(mǎn)足社會(huì)成員伴隨收入增加、支付能力增強(qiáng)而日益增長(zhǎng)的居住需求。

（二）住房保障是一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)、穩(wěn)定、制度性的社會(huì)事業(yè)

在一個(gè)“內(nèi)部穩(wěn)定、有活力、持續(xù)增長(zhǎng)”的經(jīng)濟(jì)體中，住房保障是一項(xiàng)必不可少的、制度性的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)福利事業(yè)。要保證其長(zhǎng)遠(yuǎn)而可持續(xù)，顯然需要堅(jiān)持以下幾點(diǎn)：

——住房保障的本質(zhì)含義是居所救助，不能泛化為普遍的社會(huì)福利。

——救助的對(duì)象應(yīng)限于社會(huì)上那些無(wú)力按照市場(chǎng)價(jià)格租賃“法定最低標(biāo)準(zhǔn)住房”（維持基本生活所必需的居住空間）的家庭。

——救助的方式，視困難程度的不同，以免費(fèi)和低于市場(chǎng)租金的方式，向困難家庭提供維持基本生活的公共廉租房；或直接提供貨幣補(bǔ)貼，幫助其在市場(chǎng)上租賃維持基本生活住房。后者更有效率。

——救助的水平應(yīng)只是維持基本生活的需要，不能在社會(huì)成員中產(chǎn)生“鼓勵(lì)做懶人”的激勵(lì)。

——由于低收入者的“階層流動(dòng)性”①，作為公共物品、用于救助的住房，只能出租，不能出售（許多國(guó)家均曾出售公房，通常是為了尋求擺脫維持大量公共住房的財(cái)務(wù)困境，以確保住房保障制度的可持續(xù)性。不可在進(jìn)行住房保障制度設(shè)計(jì)時(shí)循以為例）。

由于以下原因：（1）住房保障是社會(huì)的長(zhǎng)期責(zé)任，是一項(xiàng)必不可少的、長(zhǎng)遠(yuǎn)（可持續(xù)）的、制度性的社會(huì)福利事業(yè)；（2）在邏輯上，保障對(duì)象不可能同時(shí)成為商品房市場(chǎng)上的需求者，除非他是一個(gè)“竊取保障資源”的投機(jī)者；（3）保障房供給的增加，不會(huì)改變商品房市場(chǎng)的供求關(guān)系②。不宜將保障性住房建設(shè)作為調(diào)控商品房市場(chǎng)價(jià)格的短期政策使用。

（三）“住房保障”本質(zhì)上是一項(xiàng)“集體行善”的社會(huì)義舉

住房保障是全社會(huì)對(duì)部分無(wú)力參與競(jìng)爭(zhēng)者（老弱病殘障）和競(jìng)爭(zhēng)中的失敗者（因失業(yè)、破產(chǎn)等陷于低收入狀態(tài)）提供的居所救助，本質(zhì)上是一種由社會(huì)成員出資、政府代為操作的社會(huì)義舉。必須確保住房保障（救助）制度的公正性。

第一，保障資源的規(guī)模，最終由出資人長(zhǎng)期的承受能力和承受意愿決定。

住房保障的保障范圍與保障水平的確定，既要考慮需要，又要考慮可能。而且“需要與可能”都須從長(zhǎng)計(jì)議，保證可持續(xù)性。歸根結(jié)底，保障資源的規(guī)模、保障資源占GDP的比例，最終由出資人長(zhǎng)期的承受能力和承受意愿決定。

近年來(lái)，為了彌補(bǔ)過(guò)去多年的住房保障欠賬，政府決定大規(guī)模增加保障房建設(shè)投入，是可以理解的。但還是要量力而行。保障房建設(shè)的缺口在短期固然可以通過(guò)銀行資金得到緩和，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，銀行的錢(qián)總還是要?dú)w還。

第二，保障資源使用必須公正，要確實(shí)用在最需要救助的貧困家庭和人群。

為了“住房保障制度”在財(cái)力上可持續(xù)，應(yīng)在量力而行的基礎(chǔ)上，自下而上（最困難的民眾應(yīng)獲得最多的民生支持）的確定保障范圍——保障涵蓋全社會(huì)10%抑或20%。

保障性資源，不能用來(lái)支持購(gòu)置住房資產(chǎn)。真正需要住房保障制度救助的家庭，不應(yīng)也不可能同時(shí)是商品房的需求者。試圖購(gòu)買(mǎi)資產(chǎn)的人一定是“衣食住行無(wú)憂(yōu)”的人，不應(yīng)再被列在救濟(jì)對(duì)象中。那些既尋求保障，又要購(gòu)買(mǎi)住房資產(chǎn)的人一定是投機(jī)者。用保障資金（善款）幫助一些人買(mǎi)資產(chǎn)，是對(duì)社會(huì)義舉的褻瀆，會(huì)嚴(yán)重傷害出資人的積極性。

第三，保障的水平，不應(yīng)以接受救助者的滿(mǎn)意為依據(jù)；而是要量入為出，并接受出資人代表的審計(jì)。

北京電視臺(tái)曾報(bào)道這樣一則新聞：北京市政府有關(guān)部門(mén)邀請(qǐng)“限價(jià)商品住房”的未來(lái)住戶(hù)參觀“北京市保障住房規(guī)劃建設(shè)展覽”，工作人員在現(xiàn)場(chǎng)統(tǒng)計(jì)這些未來(lái)住戶(hù)對(duì)“小區(qū)戶(hù)型及設(shè)施條件”的滿(mǎn)意程度，并記錄他們的意見(jiàn)。新聞畫(huà)面中一對(duì)老夫婦提出如下意見(jiàn)：“北京人講究‘有錢(qián)不住東南房’，我們需要北房……”。

在商品房市場(chǎng)上，決定購(gòu)買(mǎi)北房還是東南房、大戶(hù)型還是小戶(hù)型的，是購(gòu)房者的資金支付能力；在現(xiàn)實(shí)生活中，也還有大量居民居住東南房。而在“限價(jià)房”保障對(duì)象中竟提出如此強(qiáng)勢(shì)的“住北房”要求，這合乎邏輯嗎？

我們沒(méi)有理由責(zé)備這對(duì)老夫婦的態(tài)度，這種態(tài)度是“半福利、半商品混搭”保障制度的必然產(chǎn)物。問(wèn)題是這樣的保障制度能維持嗎？這樣的保障制度能換來(lái)社會(huì)和諧、長(zhǎng)治久安嗎？

從保障制度的邏輯上講，應(yīng)被征求意見(jiàn)的是出資人，應(yīng)由出資人代表審計(jì)保障房的設(shè)計(jì)水平是否達(dá)標(biāo)或超標(biāo)（法定標(biāo)準(zhǔn)），審計(jì)善款是否得到最有效的使用，是否分配到了法定目標(biāo)救助對(duì)象。

（四）住房保障制度的設(shè)計(jì)，應(yīng)參考“低?！钡脑O(shè)計(jì)思想和原則

住房保障制度是社會(huì)保障制度的一部分，住房保障制度的設(shè)計(jì)，應(yīng)參考和堅(jiān)持我國(guó)“低保”的設(shè)計(jì)思路，要堅(jiān)持“保基本”的原則，不能將之泛化為普遍、普惠的社會(huì)福利。我們支付不起。

注：

①階層流動(dòng)性是指，原來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)失敗者可能通過(guò)努力或際遇成為成功者，擺脫接受救助的境遇；與此同時(shí)，還會(huì)有新的失敗者和無(wú)力參與競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入貧困階層。

②北京大學(xué)平新喬教授利用31個(gè)省份1999—2009年的數(shù)據(jù)，研究了保障房建設(shè)對(duì)房?jī)r(jià)的影響。研究結(jié)果表明保障房建設(shè)并不能抑制房?jī)r(jià)上漲，甚至二者存在一定正相關(guān)關(guān)系。