鐵道部原副總工程師兼運(yùn)輸局局長(zhǎng)張曙光的案發(fā)讓“裸官”現(xiàn)象再次引起關(guān)注。事實(shí)上，中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部近年來對(duì)“裸官”監(jiān)管出臺(tái)了多份文件，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，只有推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)公開才有望從根本上防范“裸官”蛻變

官員們對(duì)“裸官”的認(rèn)同度有多高?2012年2月20日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所、社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社聯(lián)合發(fā)布2012年《法治藍(lán)皮書》。書中有一份最為引人關(guān)注的《“裸官”監(jiān)管調(diào)研報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》)。該報(bào)告指出，中國(guó)的公職人員認(rèn)可配偶和子女可擁有外國(guó)國(guó)籍的比例分別是38.9％和46.7％，并且高級(jí)別公職人員對(duì)“裸官”更寬容。

一石激起千層浪，《報(bào)告》的出臺(tái)驗(yàn)證了公眾對(duì)于“裸官”的頗多想象，同時(shí)也讓這份官方權(quán)威報(bào)告成為輿論的焦點(diǎn)。

事實(shí)上，《報(bào)告》不僅報(bào)告官員對(duì)裸官的認(rèn)同度，還梳理了“裸官”監(jiān)管的一系列問題，并提出解決良策?！秷?bào)告》的出臺(tái)，讓沉寂許久的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開制度再次進(jìn)入公眾視野，令人對(duì)即將召開的全國(guó)“兩會(huì)”投入更多期待。官員對(duì)“裸官”更寬容?

與公眾的關(guān)注一致，對(duì)官員的調(diào)研數(shù)據(jù)正是《報(bào)告》中最為核心的部分?！秷?bào)告》稱，從2010年6月到2011年5月，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法治國(guó)情調(diào)研組分別在23個(gè)省市，面向公職人員和公眾，開展了“公職人員廉潔從政法律機(jī)制”問卷調(diào)查。其中向公職人員發(fā)放1617份問卷，被調(diào)查公職人員來自各級(jí)行政單位的30多個(gè)部門，而接受問卷調(diào)查的公職人員的行政級(jí)別從部級(jí)到科級(jí)不等。

數(shù)據(jù)顯示，有38.9％的公職人員認(rèn)為配偶可以擁有外國(guó)國(guó)籍，比例高于公眾，46.7％的公職人員認(rèn)為公職人員子女可以擁有外國(guó)國(guó)籍，比例也多于公眾。接受調(diào)查的省部級(jí)、司局級(jí)和縣處級(jí)的公職人員超過半數(shù)對(duì)此表示認(rèn)可?！秷?bào)告》提醒，在一定程度上顯示出高級(jí)別公職人員對(duì)“裸官”更寬容。

對(duì)于這一結(jié)論，多年從事反腐敗研究的北京航空航天大學(xué)廉潔教育與研究中心主任任建明認(rèn)為，立場(chǎng)決定態(tài)度，哪位官員對(duì)“裸官”寬容度高，說明他有成為“裸官”的可能。

國(guó)家行政學(xué)院教授、中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)汪玉凱亦持同樣的觀點(diǎn)，汪玉凱認(rèn)為這種邏輯和趨勢(shì)是成立的，但覺得概率調(diào)查的準(zhǔn)確性值得商榷。

擔(dān)任安徽蕪湖政協(xié)常委的周蓬安是“裸官”一詞的提出者。他告訴《中國(guó)新聞周刊》，高級(jí)別官員的群體中，不少家庭成員已經(jīng)擁有或即將擁有外國(guó)國(guó)籍或者外國(guó)永久居留權(quán)，因此對(duì)裸官“寬容度”高不足為奇。

《報(bào)告》的另一組數(shù)據(jù)顯示，公眾文化程度越高越反對(duì)“裸官”現(xiàn)象。同時(shí)，數(shù)據(jù)還表明，公職人員的子女與配偶在擁有外國(guó)國(guó)籍等問題上，公眾對(duì)子女問題更寬容一些。

北京理工大學(xué)教授、反腐問題專家胡星斗告訴《中國(guó)新聞周刊》，該數(shù)據(jù)有一定的代表性，普通民眾對(duì)于“裸官”感觸不深，而學(xué)歷高者若在權(quán)力部門工作，對(duì)此感受會(huì)更直接。公眾對(duì)于子女擁有外國(guó)國(guó)籍的寬容更多地體現(xiàn)在對(duì)子女教育的理解上，這與配偶擁有外國(guó)國(guó)籍有著本質(zhì)區(qū)別。

在此次調(diào)查中，民主黨派人士反對(duì)“裸官”的態(tài)度更鮮明，其中有42.3％的民主黨派人士認(rèn)為司局級(jí)公職人員配偶不得擁有外國(guó)國(guó)籍或外國(guó)永久居留權(quán)。同時(shí)，數(shù)據(jù)還表明，民主黨派人士對(duì)于公職人員子女擁有外國(guó)國(guó)籍問題上以限制占多數(shù)。

在任建明眼中，這一數(shù)據(jù)恰恰是“互相監(jiān)督、肝膽相照”方針的體現(xiàn)，民主黨派作為參政議政的重要力量，其態(tài)度反映了對(duì)這一問題的重視程度。

腐敗“高危人群”

所謂“裸官”，即“裸體官員”，一般是指，配偶和子女非因工作需要均在國(guó)(境)外定居或加入外國(guó)國(guó)籍，或取得國(guó)(境)外永久居留權(quán)的公職人員。從上個(gè)世紀(jì)中期開始，一些官員開始逃至海外，其中不乏“裸官”，但還未形成這一概念。

2008年7月3日，周蓬安寫了一篇《還有多少貪官在“裸體做官”》的文章。文章介紹陜西省政協(xié)原副主席龐家鈺因犯受賄罪和玩忽職守罪被判有期徒刑12年的事實(shí)，在周蓬安看來，龐家鈺是典型的“裸體做官”，因?yàn)槠浼胰嗽缭谄涫掳l(fā)前六年就已移民海外。

很快，“裸官”成為網(wǎng)絡(luò)新詞匯并被公眾關(guān)注。

“顯然，‘裸官’并非一定是貪官，但作為高危人群，他們極有可能變?yōu)樨澒佟薄Ｖ芘畎舱f，“裸官”配偶、子女移居境外后，需要龐大的日常開支，官員因此需要吃“夜草”；“裸官”遠(yuǎn)離配偶，更易包養(yǎng)情人，巨額支出便靠貪腐支撐；“裸官”將貪腐的資金轉(zhuǎn)移至境外，降低了被查處時(shí)傾家蕩產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。

周蓬安甚至總結(jié)出裸官出逃的“三步走”策略：將家人轉(zhuǎn)移國(guó)外，再籽國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移出境；一旦有風(fēng)吹草動(dòng)，就溜之大吉。

對(duì)于“裸官”的危害，多位專家向《中國(guó)新聞周刊》表示，這是對(duì)政治忠誠(chéng)度最大的挑戰(zhàn)。任建明說，政治忠誠(chéng)度背后主要是由于腐敗以及其他背叛國(guó)家或人民的風(fēng)險(xiǎn)問題?！肮珯?quán)力腐敗的危害眾所周知，在現(xiàn)行的全球國(guó)家系統(tǒng)框架下，一國(guó)法律通常只能管轄或有效管轄本國(guó)公民。這正是對(duì)公職人員做出國(guó)籍限制的一個(gè)主要原因。”

《報(bào)告》中亦稱，公職人員將配偶子女乃至存款轉(zhuǎn)移至境外，孤身在國(guó)內(nèi)任職就表現(xiàn)出對(duì)國(guó)家前途的不信任。他們選擇將配偶和子女移居海外，防范國(guó)家將來可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

該《報(bào)告》還提到，當(dāng)其配偶和子女宣誓效忠他國(guó)的時(shí)候，要求公職人員效忠本國(guó)本身就是一個(gè)兩難選擇。其次，一些要害部門的公職人員，其配偶和子女擁有外國(guó)國(guó)籍或者外國(guó)永久居留權(quán)將影響中國(guó)的政治和政府決策。

任建明在研究中發(fā)現(xiàn)，“裸官”不僅在一定程度上表現(xiàn)為政治忠誠(chéng)度下降，而且由于腐敗之后有出逃的便利性，即增大了受到懲處的困難性甚至根本不可能受到懲處，因此，與其他官員相比其腐敗動(dòng)機(jī)將顯著增大。另一方面，“裸官”在成為“裸官”的過程中，需要大量的資金支撐，這也必然會(huì)助長(zhǎng)他們的腐敗動(dòng)機(jī)。

著名反腐問題專家、中央黨校教授林喆也曾指出，“裸官”的可怕就在于一旦是貪官就很有可能席卷資金逃跑，造成國(guó)家財(cái)產(chǎn)、國(guó)家利益的損傷，并且沒有顧忌。

然而，人們對(duì)于“裸官”現(xiàn)象的危害性認(rèn)識(shí)并不足?！秷?bào)告》調(diào)研表明，盡管大多數(shù)人認(rèn)為應(yīng)該對(duì)“裸官”加強(qiáng)管理，但仍然近三分之一受訪者認(rèn)為公職人員配偶及子女可以擁有外國(guó)國(guó)籍并無不妥。

汪玉凱對(duì)于“裸官”的危害也頗為憂慮：“他們心理恐慌，對(duì)中國(guó)的前景信心不足。這就需要我們改善現(xiàn)有的環(huán)境，讓人們首先感受到一個(gè)安全的環(huán)境，對(duì)于未來有預(yù)期。如果這個(gè)環(huán)境不改善，這種情況還會(huì)進(jìn)一步惡化?！?/p>

“裸官”的防與治

在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院這份長(zhǎng)達(dá)一萬七千余字的《報(bào)告》中，不僅梳理了“裸官”監(jiān)管的現(xiàn)行規(guī)定，指出了目前監(jiān)管中存在的問題，并結(jié)合問卷調(diào)查的結(jié)果，分析了公職人員和公眾中不同的群體對(duì)于“裸官”監(jiān)管的認(rèn)識(shí)和態(tài)度，而且還明確指出“裸官”關(guān)系到公職人員對(duì)國(guó)家的忠誠(chéng)度，是廉政建設(shè)的重要方面，必須加強(qiáng)立法，提升意識(shí)，落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)管措施。

其實(shí)，治理“裸官”在政策制定的層面上從未停止過。2009年9月，中共十七屆中央紀(jì)委四次全會(huì)公報(bào)要求，“加強(qiáng)對(duì)配偶子女均已移居國(guó)(境)外的公職人員管理”。2010年7月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于對(duì)配偶子女均已移居國(guó)(境)外的國(guó)家工作人員加強(qiáng)管理的暫行規(guī)定》。在這個(gè)規(guī)定中，雖然未使用民間的“裸官”一詞，但首次對(duì)“裸官”給出了官方的界定：國(guó)家工作人員的配偶、子女均已移居國(guó)(境)外的；沒有子女，配偶已移居國(guó)(境)外的；沒有配偶，子女均已移居國(guó)(境)外的。

在外界看來，這一規(guī)定的出臺(tái)至少表明“裸官”群體已引起高層關(guān)注。時(shí)隔半年之后，監(jiān)察部部長(zhǎng)馬駅向媒體表示，針對(duì)“裸官”的管理，將對(duì)他們?cè)谝蚬蛞蛩匠鰢?guó)以及在和配偶子女所居住地的聯(lián)系方面，實(shí)行一些特殊的管理措施。

盡管相關(guān)部門為此發(fā)布了一系列文件，規(guī)定了“裸官”管理的適用對(duì)象、申報(bào)內(nèi)容，管理機(jī)構(gòu)和不實(shí)申報(bào)的處罰措施等，但其治“裸”效果似乎不盡如人意。從溫州鹿城區(qū)前區(qū)委書記楊湘洪到原鐵道部副總工程師張曙光，“裸官”的報(bào)道仍頻頻見諸報(bào)端。

任建明在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)認(rèn)為，十多年來，針對(duì)“裸官”的政策越來越嚴(yán)格，官員財(cái)產(chǎn)的申報(bào)范圍逐步擴(kuò)大。但這些制度缺乏關(guān)鍵的要素，對(duì)于官員沒有進(jìn)行有效的審查和監(jiān)督。

《報(bào)告》中亦指出，對(duì)于“裸官”的監(jiān)管相關(guān)規(guī)定多為黨的文件，缺乏法律的操作性，政策中規(guī)定了“裸官”的管理對(duì)象，但范圍不統(tǒng)一，難以執(zhí)行；大多監(jiān)管屬于內(nèi)部式，缺乏監(jiān)督，對(duì)于“裸官”申報(bào)財(cái)產(chǎn)等方面缺乏實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，對(duì)于“裸官”違規(guī)行為處罰不明。

由此可見，“裸官”監(jiān)管有諸多政策性缺陷，而在這種情況下，官員自身對(duì)于“裸官”的態(tài)度便顯得尤為重要?！奥愎佟币恢币詠矶际敲舾性掝}，自從媒體報(bào)道調(diào)研數(shù)據(jù)后，調(diào)研組似乎也受到某種壓力，一位調(diào)研組的負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)新聞周刊》“實(shí)在不便透露更多?！庇秘?cái)產(chǎn)公開遏制“裸官”

不過，一些地方政府已對(duì)“裸官”下了一劑猛藥。2009到2010年間，深圳市出臺(tái)政策，提出“裸官”不得擔(dān)任黨政正職和重要部門的班子成員，并建立領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女出國(guó)(境)情況年度報(bào)告制度。2012年1月，中共廣東省委也提出，“裸官”原則上不擔(dān)任黨政正職和重要敏感崗位的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

此規(guī)定甫一出臺(tái)，即遭到質(zhì)疑。有人提出，官員家屬作為普通公民有權(quán)出國(guó)留學(xué)、定居，甚至擁有外國(guó)國(guó)籍。中國(guó)人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)毛壽龍告訴《中國(guó)新聞周刊》，要解決“裸官”問題，是要控制他的權(quán)力而非控制他的家庭，不能本末倒置?！啊恪弧恪偈莻€(gè)家庭選擇問題，但從制度上來講，要鼓勵(lì)家庭團(tuán)聚。如果按此規(guī)定，可能會(huì)造成一些官員假離婚。”

然而，更多的聲音是，作為公職人員掌握了公權(quán)力，他的自由就應(yīng)受到一定限制，也是為了保障其他公民的權(quán)利。

在全國(guó)人大代表、重慶律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)韓德云看來，級(jí)別越高，在知識(shí)構(gòu)成、視野等方面都有優(yōu)勢(shì)，更容易認(rèn)清自己的職位與配偶子女是否在國(guó)外沒有必然的聯(lián)系?！伴_放的社會(huì)不會(huì)限制官員的家屬的去向和選擇，廣東的做法恰恰說明我們對(duì)官員的監(jiān)督失去了控制，監(jiān)督體系失靈了?！?/p>

事實(shí)上，從1995年起，相關(guān)部門就著手構(gòu)建官員財(cái)產(chǎn)及個(gè)人重大事項(xiàng)的申報(bào)體系，以加強(qiáng)對(duì)官員的監(jiān)督。17年來，規(guī)定的申報(bào)內(nèi)容不斷增加。雖然申報(bào)制度不斷進(jìn)步，但個(gè)人申報(bào)仍流于形式，沒有法律依據(jù)和獨(dú)立的機(jī)構(gòu)調(diào)查核實(shí)。

“用行政手段控制官員很難，他該跑還是跑。這種個(gè)人申報(bào)對(duì)于組織掌握情況只是輔助作用，對(duì)官員最多也只是提醒作用。”毛壽龍分析說。

與此同時(shí)，對(duì)于違反規(guī)定的官員的處罰僅為批評(píng)教育、限期改正等措施，這就意味著官員的違規(guī)成本過低，起不到相應(yīng)的威懾作用。

另一個(gè)不容忽視的問題是，歷年發(fā)布的規(guī)定中的主要適用對(duì)象是副處級(jí)以上的公職人員。但是近年來，科級(jí)干部涉案金額屢創(chuàng)新高，甚至有些不屬于公職人員的居委會(huì)主任或村委會(huì)主任的貪污金額高達(dá)上千萬。胡星斗建議，在適用對(duì)象上，不要以級(jí)別劃分，而以其可支配的公共資源作為考量標(biāo)準(zhǔn)，使適用范圍更為科學(xué)。

社科院的《報(bào)告》提供了一條建議，即建立公職人員配偶子女移居境外的年度公開制度，公開的來源可以是公職人員的自我申報(bào)，也可以是相關(guān)部門的其他資料來源?，F(xiàn)行相關(guān)規(guī)定只要求領(lǐng)導(dǎo)干部向上級(jí)有關(guān)部門報(bào)告，不符合陽光政府的要求。

作為人大代表，韓德云已連續(xù)六年在全國(guó)“兩會(huì)”上提出議案，要求就公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開制度立法。監(jiān)察部部長(zhǎng)馬駅在去年“兩會(huì)”上也曾向媒體明確表示，將為官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和社會(huì)管理建立基礎(chǔ)的制度支撐，推出以身份證為基礎(chǔ)的公民信用信息管理。

韓德云告訴《中國(guó)新聞周刊》，在即將召開的全國(guó)兩會(huì)上，他還會(huì)再提這個(gè)議案。在他看來，制度治裸官，只有財(cái)產(chǎn)公開一途，“如果財(cái)產(chǎn)向社會(huì)公開，社會(huì)監(jiān)督體系建立起來了，那‘裸官’又有何妨呢?”