“小產(chǎn)權(quán)房”的未來(lái)走向。取決于集體土地用地的制度改革方向和步伐

在《土地管理法》修改和《農(nóng)村集體土地征收條例》醞釀出臺(tái)之際，2月，國(guó)土資源部(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)土部”)對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”再亮黃牌，具有明顯的警示意味。

2月21日，在國(guó)土部舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)土部執(zhí)法監(jiān)察局巡視員王宗亞被問(wèn)及“小產(chǎn)權(quán)房”的問(wèn)題時(shí)強(qiáng)調(diào)，“小產(chǎn)權(quán)房”不受現(xiàn)行土地制度保護(hù)，不得確權(quán)發(fā)證。王宗亞還進(jìn)一步表示，2012年國(guó)土部將聯(lián)合相關(guān)部門(mén)在“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題相對(duì)突出的城市開(kāi)展試點(diǎn)清理，并以此為基礎(chǔ)，為啟動(dòng)全面清理“小產(chǎn)權(quán)房”工作做好政策和制度的儲(chǔ)備。

事關(guān)集體土地產(chǎn)權(quán)利益的“小產(chǎn)權(quán)房”，由于修法在即，可能成為集體用地權(quán)利認(rèn)定的一塊試金石。也因此，“小產(chǎn)權(quán)房”在敏感時(shí)刻再次被推上了風(fēng)口浪尖?！扒謇怼绷藘赡?/p>

2月21日王宗亞的表態(tài)，已經(jīng)是一個(gè)月內(nèi)，國(guó)土部第二次提及針對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的清理行動(dòng)。在2月16日召開(kāi)的全國(guó)推進(jìn)構(gòu)建國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制座談會(huì)上，國(guó)土部國(guó)家土地執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)李建勤也曾做過(guò)類似表述?？墒牵鲜龉賳T并未透露試點(diǎn)城市和處理現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房的方式。

近年來(lái)，國(guó)土部一直將“小產(chǎn)權(quán)房”清理列為工作重點(diǎn)。2010年年初，國(guó)土部聯(lián)合住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等14個(gè)部委成立了“小產(chǎn)權(quán)房”整治處理領(lǐng)導(dǎo)小組，旨在摸清全國(guó)范圍內(nèi)“小產(chǎn)權(quán)房”的實(shí)情，制定清理工作方案。

2010年3月全國(guó)“兩會(huì)”期間，國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史在列席全國(guó)人大寧夏代表團(tuán)審議會(huì)議期間表示，多部委聯(lián)合進(jìn)行的“小產(chǎn)權(quán)房”摸底調(diào)查工作，在一年左右的時(shí)間內(nèi)可出結(jié)果。

然而，這一本應(yīng)按計(jì)劃完成的調(diào)查報(bào)告卻遲遲未公布。據(jù)一位中部省份的國(guó)土部門(mén)人士透露，這是因?yàn)閮赡陙?lái)，摸底調(diào)查的工作推行不力。國(guó)土部甚至還未完成對(duì)全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房存量的統(tǒng)計(jì)。

在國(guó)土部2011年的調(diào)研計(jì)劃中，開(kāi)展小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題專題調(diào)研還被列為“司局層面調(diào)研計(jì)劃”之一。該調(diào)研計(jì)劃顯示，國(guó)土部原計(jì)劃在2011年的第二、三季度，分重點(diǎn)、分區(qū)域、分類型選擇若干城市進(jìn)行調(diào)研，摸清重點(diǎn)城市小產(chǎn)權(quán)房分布、規(guī)模、銷(xiāo)售、人住群體、利益分配等情況，為研究出臺(tái)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題處理措施意見(jiàn)提供支撐。

有報(bào)道稱，國(guó)土部本希望通過(guò)選擇部分城市，先行展開(kāi)“小產(chǎn)權(quán)房”清理試點(diǎn)，并對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的關(guān)鍵數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。然而，試點(diǎn)城市的選擇工作遭遇了地方的阻力。江浙地區(qū)某重點(diǎn)城市就拒絕成為國(guó)土部的試點(diǎn)城市。

“地方政府和國(guó)土部的利益需求是不同的，”國(guó)土資源部土地勘察測(cè)繪院副總工程師鄒曉云接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，“地方因經(jīng)濟(jì)利益訴求而對(duì)‘小產(chǎn)權(quán)房’模棱兩可，國(guó)土部則要對(duì)農(nóng)地的總量控制負(fù)責(zé)?！编u曉云說(shuō)。

接受《中國(guó)新聞周刊》采訪的地方國(guó)土部門(mén)人士透露，從多次“清理小產(chǎn)權(quán)房”的效果來(lái)看，最新一輪“小產(chǎn)權(quán)房”清理在地方的壓力下，也可能無(wú)法推進(jìn)。

上述人士還透露，國(guó)土部盡管對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”再度強(qiáng)硬表態(tài)，但其仍暫時(shí)“找不出辦法”。

此前，深圳、南京和北京等城市，都已經(jīng)在探索合理解決“小產(chǎn)權(quán)房”的路徑。對(duì)正在建設(shè)中的、已建成但尚未交易的、已經(jīng)交易但購(gòu)買(mǎi)人群符合保障房申購(gòu)條件的“小產(chǎn)權(quán)房”，有些城市申請(qǐng)納入保障房系統(tǒng)。這些做法也可能被國(guó)土資源部借鑒。

但由于小產(chǎn)權(quán)房的性質(zhì)認(rèn)定和處理方式涉及農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利、地方政府與村鎮(zhèn)兩級(jí)基層組織和政府的利益分割，以至處理方向目前只停留在討論階段?，F(xiàn)存的“小產(chǎn)權(quán)房”和其住戶究竟將面臨何種命運(yùn)，目前無(wú)法確定。

小產(chǎn)權(quán)，大產(chǎn)權(quán)

按照現(xiàn)行《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，“小產(chǎn)權(quán)房”所在的土地為農(nóng)村集體所有，允許農(nóng)戶自用，不允許上市流通。然而在現(xiàn)實(shí)中，這一限制由于農(nóng)民自發(fā)尋求土地的利用價(jià)值而屢被突破。

地方政府中，北京市是最早向中央政府申請(qǐng)?jiān)谵r(nóng)村集體土地上建設(shè)保障房的。這一做法，被外界看作是北京重新贖買(mǎi)保障性安居工程建設(shè)供地的嘗試。2011年，國(guó)土部與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部也在北京市的堅(jiān)持下，批準(zhǔn)用地緊張的一線城市北京、上海，率先成為允許地方試點(diǎn)集體土地建設(shè)租賃房的兩座試點(diǎn)城市。

2009年6月，深圳市通過(guò)《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》，通過(guò)將全部農(nóng)村集體土地一次性轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的方式，一舉“跳過(guò)”了轄區(qū)內(nèi)近2億平方米的“小產(chǎn)權(quán)房”的合法性難題。2012年1月，南京郊區(qū)的“小產(chǎn)權(quán)房”項(xiàng)目七彩星城，在開(kāi)發(fā)商向國(guó)土部門(mén)“補(bǔ)交”土地出讓金之后，取得了國(guó)有土地使用證，成功“轉(zhuǎn)正”。

現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，集體土地用于建設(shè)時(shí)，不管是否屬于公共利益需要，尤其涉及經(jīng)營(yíng)性用地需要進(jìn)行出讓時(shí)，只有被先征為國(guó)家所有這一條“通道”。

2012年，國(guó)務(wù)院法制辦已經(jīng)就《土地管理法》修改成立了聯(lián)合工作組。2月，國(guó)土部原專職國(guó)家土地副總督察甘藏春已調(diào)任國(guó)務(wù)院法制辦副主任，分管有關(guān)農(nóng)村集體土地征收的法文起草。這一次，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革與建設(shè)、集體土地征收征用與補(bǔ)償制度改革、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)等都將成為法律修訂的重點(diǎn)。

同樣在2月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議也將制定出臺(tái)《農(nóng)村集體土地征收條例》列為今年的重點(diǎn)工作之一。而“小產(chǎn)權(quán)房”的未來(lái)走向，將取決于集體土地使用制度改革方向和步伐。

2011年全國(guó)“兩會(huì)”期間，民進(jìn)中央曾聯(lián)名建議修改《土地管理法》，刪除該法中集體土地所有者既不具有購(gòu)買(mǎi)國(guó)有土地，也不具有出賣(mài)自己所有的集體土地的權(quán)利“與憲法規(guī)定相抵觸”的內(nèi)容。

在不少關(guān)注土地制度改革的學(xué)者看來(lái)，農(nóng)民對(duì)于在集體土地或宅基地上修建的房屋擁有合法的所有權(quán)和使用權(quán)，因此作為該村的一員，農(nóng)民本應(yīng)主動(dòng)地參與經(jīng)營(yíng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集體土地入市，并有權(quán)享有法的經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而獲得收益。

“土地所有權(quán)應(yīng)該是平等的，那相應(yīng)的所開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)也應(yīng)該是平等的?！倍嗄暄芯客恋亟?jīng)濟(jì)與土地價(jià)格的中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理系主任朱道林向《中國(guó)新聞周刊》表示。

中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究所副所長(zhǎng)周天勇也認(rèn)為，在人口集中的大村子、小集鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)、城市郊區(qū)，允許建設(shè)多層的所謂的小產(chǎn)權(quán)房，有利于建成一個(gè)重要的補(bǔ)充性的土地供應(yīng)市場(chǎng)，對(duì)目前的大產(chǎn)權(quán)房的房?jī)r(jià)上漲形成抑制。

“合理解決小產(chǎn)權(quán)房的合法化問(wèn)題，還需要從法律制度的根本上考慮。涉及集體土地制度改革的問(wèn)題，不是《土地管理法》修訂所能夠解決的問(wèn)題。”朱道林對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)。