近日剛結束的中央經(jīng)濟工作會議明確提出，要研究制定收入分配改革方案，努力扭轉收入差距擴大趨勢。

近年來，隨著收入差距逐漸擴大，社會保障制度的再分配職能越來越受到人們關注。與此同時，對其詬病和指責也屢屢見諸報端。那么，2012年，我們該如何揭開人們對社會保障的困惑？

現(xiàn)行的社會保障是否擴大了收入差距

目前我國社會保障制度到底有著怎樣的收入分配效應？

合乎社會價值取向的社會保障應該更有利于窮人，具備收入轉移向低收入人群傾斜的“正向調節(jié)”作用。而國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，可支配收入水平越高的家庭從社會保障得到的好處越大，并且富裕家庭的收入改善速度要遠快于貧困家庭。

中國社科院城鎮(zhèn)居民住戶調查的微觀數(shù)據(jù)顯示，社保使城鎮(zhèn)居民初次分配收入基尼系數(shù)改善率在20%以上，不管工作還是退休人群其收入分配都變得更加均等。

并且，社會保障的再分配效應更多體現(xiàn)在退休人口上。即使按照國家統(tǒng)計局的宏觀數(shù)據(jù)，2002年到2008年間，社保也降低了城鎮(zhèn)居民家庭初次分配收入的基尼系數(shù)，當然改善程度不高，平均改善率為0. 07%。然而，社會保障的再分配作用還不足以抵消逐年加劇的初次收入不平等程度，這也致使有人誤認為社會保障加劇了貧富分化。

哪些人群從社保中獲益最多

從我國社會保障的再分配效應看，有明顯的內部結構特征，這是較為重要而又常被忽略的方面。

比如，社保的受益具有一定年齡偏向性。根據(jù)中國社科院城鎮(zhèn)居民住戶調查數(shù)據(jù)，中老年人都獲得了純受益，即從社保體系中得到的收入大于其所支付的社保費用；16～39歲的年輕人從社保得到的轉移性收入要小于所支付的社保費用。

由于社會保險中主要部分的養(yǎng)老保險具有年輕時繳費，老年時受益的特點，出現(xiàn)上述年齡偏向性無可厚非。不容忽視的問題是，收入較低的年輕人并沒有得到較多的收入轉移，他們支付的社保費用大于從社保體系中得到的轉移支付，也就是說同樣是低收入者，中老年人得到了正向的收入轉移，而年輕人沒有得到。

除年齡偏向性特征外，部門差異也存在于社會保障中。在我國，行政事業(yè)單位和企業(yè)實行不同的養(yǎng)老金計發(fā)辦法。而養(yǎng)老保險在社會保障中起著主要的收入調節(jié)作用。根據(jù)中國社科院調查數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，如果沒有養(yǎng)老保險，社會保障對收入差距的改善程度大致在1. 12%。

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，雖然1999～2008年以來行政企事業(yè)單位的養(yǎng)老金領取額都有所提高，但行政事業(yè)單位還是高于企業(yè)，是企業(yè)的1. 45～1. 83倍。不過，近年來，部門差異已呈縮小趨勢。

另外，用于社會保障的財政支出有著一定結構差異。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，1999～2008年財政用于社會保障支出占財政總支出的比重在8. 6%～12. 2%之間，其中，財政用于行政事業(yè)單位離退休養(yǎng)老金的支出比重最大，基本維持在3%以上；用于就業(yè)補助、城市居民最低生活保障及自然災害救助等方面的支出一直沒有超過1%，而近年來該比重正明顯增加并以較大速度增長。

從這種支出結構可以看出，社會保險覆蓋對象、退休人員是財政社會保障轉移支付的主要受益者，而低收入者、就業(yè)困難人群等其他社會成員的受益則有待提高。

如果考慮農村地區(qū)的話，則社保對收入差距的調節(jié)又會打折扣。尤其在城市化和老齡化的大背景之下，社會保障的改革之路顯得任重而道遠。

國民年金是一個值得嘗試的選擇

從制度建設角度看，政府在加強社會保障制度縮小收入差距的再分配作用方面還是有作為的空間：如近期可調整財政社會保障支出結構，加強財政對就業(yè)困難者以及低收入者的補助力度，建立城鄉(xiāng)最低生活保障領取金額與物價指數(shù)聯(lián)動的自動調節(jié)機制是一項有效的措施。中長期則可通過對養(yǎng)老、醫(yī)療等主要保障制度的完善發(fā)揮積極作用。

要改變中國社會保障逆向分配收入的現(xiàn)狀，一項重要的政策措施就是推動城市企業(yè)職工和機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險的制度銜接，建立覆蓋城鎮(zhèn)各類勞動者的統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險制度。

不過，考慮到城鄉(xiāng)收入差距，要想充分發(fā)揮社會保障制度的收入調節(jié)作用，建立促進城鄉(xiāng)勞動力流動的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保險制度或許是一種更為有效的途徑。其中，建立可以覆蓋全體社會成員的普惠制養(yǎng)老保險制度，即國民年金是一個值得嘗試的選擇。

具體制度設計可采用非繳費型的，也可采用繳費型的。非繳費型國民年金是指養(yǎng)老金的領取不以是否繳納保險費為條件，而是以公民資格為領取條件，無論居住在城鄉(xiāng)，無論退休前從事什么職業(yè)，只要是中國公民，達到規(guī)定的年齡后就可領取養(yǎng)老金。通過加大財政投入力度，使養(yǎng)老保險能覆蓋全體社會成員，包括農民、個體戶等，使社會所有的人在年老后都能夠享有相同的基本的保障待遇。

如果建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的財政融資的國民年金制度，將改觀農村地區(qū)社會保障水平，有助于降低城鄉(xiāng)的老年貧困人口，縮小城鄉(xiāng)內部以及城鄉(xiāng)間的收入差距。而且，這也會彌補政府在農村社會保障建設上長期以來的缺位。

從國際經(jīng)驗來看，隨著工業(yè)化城市化的推進，許多國家都建立非繳費型或繳費型的普惠制養(yǎng)老和醫(yī)療保健制度，這些制度的引入使社會福利政策覆蓋到正規(guī)部門之外的經(jīng)濟活動人口，在預防和消除貧困，遏制城鄉(xiāng)收入差距擴大上發(fā)揮了作用。

日本在上個世紀60年代初就引入了普惠制的養(yǎng)老保險制度，稱為國民年金，覆蓋到20歲以上60歲以下的所有居民，資金來源在制度創(chuàng)建的第一年即1960年全部由財政負擔，從1961年開始實施參保者繳費的制度，但其中1/ 3規(guī)定由國家財政負擔，列入國家預算，這一比例從2009年開始提升到1/ 2。

在國內，曾經(jīng)備受關注的“神木模式”就是具備普惠性質的醫(yī)療保險制度。雖然對該模式尚存在爭議，但加大財政投入力度，建立普惠制社會保障制度的啟示性意義仍然有價值。

更進一步，考慮到城市化、老齡化、全球化等宏觀背景，雖然加大政府財政投入尤為必要，但社會保障制度的建設不能超越經(jīng)濟發(fā)展水平的承受能力。

也就是說，在設計好再分配相關制度安排時，也應該注重在初次分配上尋求縮小收入差距。在具體政策上可考慮通過調整財政支出結構、出臺支持性政策等措施，發(fā)展能吸納農村剩余勞動力的產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進農村經(jīng)濟發(fā)展和農民收入提高，讓初次分配中勞動收入的提高成為縮小城鄉(xiāng)差距的第一途徑。

（作者系復旦大學公共經(jīng)濟研究中心副主任）