正當昂山素季因重新出山當選緬甸人民院議員而再度掀起“昂山素季熱”之際，4月13日，英國首相卡梅倫對緬甸進行了為期一天的訪問。緬甸總統(tǒng)吳登盛當天上午在首都內(nèi)比都會見卡梅倫，中午卡梅倫出席了吳登盛為他在總統(tǒng)府準備的午宴。下午，卡梅倫飛往仰光會見民盟領(lǐng)導(dǎo)人昂山素季。卡梅倫在會見吳登盛后稱贊“緬甸政府正致力于改革”，并表示將采取措施鼓勵緬甸的改革。卡梅倫同昂山素季會面后表示，他更傾向于“暫停制裁而不是解除制裁”，以確保緬甸在改革的道路上繼續(xù)前行。

緬甸曾為英國殖民地，1948年宣布脫離英聯(lián)邦獨立，成立多黨民主議會制政府。1962年奈溫將軍發(fā)動政變，推翻吳努政府。1988年7月，因經(jīng)濟惡化，全國爆發(fā)游行示威，綱領(lǐng)黨主席奈溫和總統(tǒng)吳山友辭職。昂山素季即在此次民主運動中脫穎而出。9月，緬甸軍隊接管政權(quán)，成立軍政府。此后，以美國為首的西方國家對緬甸實行了長達20多年的政治、經(jīng)濟、安全和軍事等多種制裁。歐盟在1996年開始對緬甸實施制裁，最初的措施是針對軍政府高層的旅行禁令，此后逐步擴展到凍結(jié)資產(chǎn)、投資禁令以及貿(mào)易禁令、軍火禁售等。英國作為緬甸的前殖民宗主國，是對緬甸“人權(quán)紀錄”的最猛烈抨擊者，也是歐盟國家中對緬甸制裁措施的最堅定捍衛(wèi)者。因此此次英國首相對緬甸的訪問可謂是“歷史性的”，這是上世紀90年代末西方對緬甸軍政府實施制裁以來西方主要領(lǐng)導(dǎo)人首次訪緬，也是緬甸1948年獨立64年以來接待的第一位在任的英國首相，個中緣由耐人尋味。

西方調(diào)整對緬甸的政策

西方制裁緬甸的最大理由是緬甸軍政權(quán)違反民主，侵犯人權(quán)。故在人權(quán)領(lǐng)域，迫使緬甸軍政府釋放昂山素季是短期目標，確立人權(quán)高于主權(quán)的國際慣例是中期目標，在全世界建立美國式的民主制度是長期目標。美國前助理國務(wù)卿佐利克曾把緬甸稱為可能影響整個區(qū)域的癌癥。

但是制裁并不能解決問題，反而使問題復(fù)雜化。在此情況下，西方國家逐漸注意保持與緬甸軍政府的接觸和溝通，“和平演變”緬甸。2002年9月，一個由丹麥外交部官員率領(lǐng)的歐盟代表團抵達當時的緬甸首都仰光，對緬甸進行了為期三天的訪問。2005年，歐盟與緬甸在亞歐會議期間舉行了第一次外長級會談，建立起了外長級的接觸機制。2006年歐盟允許緬甸外長出席于當年9月份在芬蘭召開的亞歐領(lǐng)導(dǎo)人峰會，為緬甸高官海外(歐洲)旅游禁令打開了缺口。2008年5月，歐盟委員會宣布向緬甸提供200萬歐元(約合310萬美元)的緊急人道主義援助，以幫助受熱帶風(fēng)暴影響的緬甸災(zāi)民。同年12月歐盟委員會宣布向緬甸追加提供4050萬歐元的人道主義援助，用于幫助遭強熱帶風(fēng)暴襲擊的災(zāi)民以及緬甸國內(nèi)急需救助的其他民眾，其中的2200萬歐元將主要用于幫助伊洛瓦底三角洲地區(qū)的災(zāi)民，1850萬歐元用于幫助緬甸國內(nèi)急需救助的民眾以及逃往泰國的緬甸難民。2009年4月，歐盟再次延長了對緬制裁，包括禁止向緬甸政府官員發(fā)放簽證和凍結(jié)緬甸政府與企業(yè)的海外資產(chǎn)，等等。

之后，隨著美國調(diào)整對緬政策，歐盟也開始了與緬甸軍政府的“實質(zhì)性政治對話”。12月，歐盟駐緬甸大使李普曼在緬甸首都內(nèi)比都與緬甸領(lǐng)導(dǎo)人丹瑞舉行了會談，并在會后稱歐盟將對緬甸實行接觸政策，雙邊接觸會在三個方面進行，即總體人道主義評估、通過非政府組織提供援助和對目前政局的討論。2012年緬甸成功舉行的議會補選成為緬甸民主改革歷史性的一步。緬甸的民主改革得到了西方國家的逐步認可，美國和歐盟陸續(xù)表示考慮放松對緬甸制裁。2012年1月，英國外交大臣黑格訪緬時說，英國將在未來四年里通過非政府組織向緬甸提供2.89億美元的衛(wèi)生和教育項目援助。2012年2月，歐盟已取消了包括吳登盛在內(nèi)的87位緬甸政府官員的“簽證禁令”。歐盟外交和安全政策高級代表阿什頓計劃于2012年4月28日訪問緬甸，并將在仰光開設(shè)歐盟代表團使館?？穫惔舜纬鲈L緬甸，無疑是西方調(diào)整對緬甸政策的重要組成部分。

英國重返緬甸的夢想

國家外交戰(zhàn)略的實施在于實現(xiàn)國家利益。只要看清了英國的國家利益，就很容易理解英國首相卡梅倫訪問緬甸的外交戰(zhàn)略定位。

緬甸領(lǐng)土面積近70萬平方公里，是僅次于印度尼西亞的東南亞第二大國，也是東南亞地區(qū)內(nèi)陸面積最大的國家。東南亞是扼守太平洋與印度洋、亞洲與大洋洲的十字路口，緬甸位于東南亞中南半島的西北部，地處印度和中國兩個亞洲大國之間，地理位置重要，礦產(chǎn)、水力、油氣等資源非常豐富。這些特點使緬甸歷來受到大國關(guān)注。19世紀英國殖民緬甸，二戰(zhàn)期間日本入侵緬甸，冷戰(zhàn)期間和冷戰(zhàn)結(jié)束后，緬甸又始終是一些大國關(guān)注和干預(yù)的重點。

19世紀，英國通過三次英緬戰(zhàn)爭，在1885年底最終吞并整個緬甸，隨即將緬甸劃為英屬印度的一個省。1937年緬甸脫離英屬印度，直接受英國總督統(tǒng)治。1942年日軍占領(lǐng)緬甸。1945年緬甸在全國總起義后光復(fù)。但隨后英國重新控制緬甸。昂山素季的父親昂山，即是緬甸獨立運動的領(lǐng)袖，1947年7月遇刺身亡，昂山素季時年兩歲。1947年10月英國被迫公布緬獨立法案。1948年1月緬甸脫離英聯(lián)邦宣布獨立建立緬甸聯(lián)邦。緬甸曾給宗主國英國帶來巨大的經(jīng)濟利益，英國對緬甸也曾產(chǎn)生過巨大影響。在目前金融危機的情況下，緬甸這個人口眾多、資源豐富的潛在市場，使英國燃起重返緬甸的希望。

據(jù)緬方公布的數(shù)據(jù)，緬甸陸地和近海已探明的石油儲量達31億桶，天然氣儲量達1.442萬億立方米。但由于經(jīng)濟技術(shù)落后以及西方的經(jīng)濟封鎖和制裁，緬甸豐富的資源并未得到大規(guī)模的開發(fā)利用。

歐盟對緬甸的制裁，包括禁止向緬甸軍政府高層發(fā)放簽證、凍結(jié)500名個人和900個機構(gòu)的資產(chǎn)、禁止對緬甸投資和進行貿(mào)易、禁止對緬甸出售武器等。這些制裁措施直接導(dǎo)致了西方國家在緬甸投資額的下降，使占有優(yōu)勢的美英商業(yè)失去了進入緬甸市場的機會。由于西方的制裁，緬甸轉(zhuǎn)而與其周邊的國家發(fā)展友好關(guān)系，彌補了西方制裁所帶來的消極影響：一是積極參與東盟及中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)等區(qū)域性組織的經(jīng)濟活動，以尋求經(jīng)濟支持；二是重點發(fā)展緬中、緬泰、緬印的邊境貿(mào)易；三是拓展新的外貿(mào)空間，如發(fā)展同日本、韓國以及拉美國家的貿(mào)易關(guān)系，參與孟加拉國、印度、緬甸、斯里蘭卡、泰國、不丹和尼泊爾七國自由貿(mào)易協(xié)定。據(jù)統(tǒng)計，2007～2008年度，緬甸進出口貿(mào)易總額達88.6億美元，主要出口國家和地區(qū)依次為泰國、印度、中國大陸、中國香港和新加坡，主要進口國家依次為:中國、新加坡、泰國和日本。

從外資來源地看，進入緬甸的主要有泰國、新加坡、馬來西亞、中國、印度、韓國，甚至還有距離遙遠的俄羅斯。據(jù)緬甸公布的數(shù)據(jù)，截至2008年11月30日，共有30個國家和地區(qū)在緬甸投資422個項目，協(xié)議總金額達157.11億美元。與2008年上半年相比，新增外資9.7億美元，其中俄羅斯、毛里求斯首次分別在緬投資兩個項目，新加坡、中國、越南分別新增一個投資項目。

西方國家在過去20年里因孤立緬甸，使得自己在該國的影響力幾近喪失，跟東方這些國家對緬甸的影響力巨大的現(xiàn)實形成鮮明對比。這促使英國不得不改變政策，以恢復(fù)其當年在緬甸的影響力。英國首相訪問緬甸，無疑是希望通過接觸提高其對緬甸的影響力。