10月24日，民政部部長李立國在十一屆全國人大常委會第二十九次會議上表示，全國人大已將《社會救助法》列入立法工作計劃。

“目前，有關(guān)部門正進一步研究有關(guān)社會救助的立法問題。同時，根據(jù)社會救助工作實際需要和成熟程度，適時制定、修改社會救助法規(guī)和規(guī)章，加快健全社會救助法制體系。”李立國在上述會議上作《國務(wù)院關(guān)于社會救助工作情況的報告》（下稱“《報告》”）時稱。而全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會同樣在本次會議報告中建議加快社會救助法、慈善事業(yè)法等法律的立法進度。

隨著該法被列十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃和2012年立法工作計劃預(yù)備項目，歷時八年的《社會救助法》立法工作將正式破題，從而打破四年前國務(wù)院法制辦公開該法征求意見稿后一度沉寂的局面。“我們希望該法盡快完善后早日出臺?！敝腥A社會救助基金會秘書長時正新和正承擔(dān)著民政部關(guān)于社會救助體系構(gòu)建的相關(guān)項目研究的清華大學(xué)NGO研究所博士后李勇，均向《中國新聞周刊》表達如是期待。

久違的一部法

“關(guān)于社會救助，以前不也納入過全國人大常委會立法規(guī)劃嘛?！比珖舜蟪Ｎ瘯瘑T、中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院教授鄭功成在接受《中國新聞周刊》電話采訪時，以這樣一句話委婉表達《社會救助法》立法工作多年來未有實質(zhì)性推進的意見。

社會救助領(lǐng)域立法工作嘗試已久。早在上世紀90年代的第八屆全國人大常委會和此后的第十屆全國人大常委會，均曾將時稱《中華人民共和國社會救濟法》的立法工作納入五年立法規(guī)劃。此后經(jīng)各界討論達成共識，將其更名為《社會救助法》，并于2005年開始起草。

三年后的2008年，中國政府網(wǎng)全文公布該法征求意見稿，此后幾近沉寂，直至2010年3月的十一屆全國人大三次會議上，全國人大代表、中國人民大學(xué)法學(xué)院院長王利明等96名代表提出議案，建議制定社會救助法，該法重新引發(fā)各界高度關(guān)注。

至于上述征求意見稿緣何未被提交全國人大并及時進入立法環(huán)節(jié)，李勇表示，根據(jù)他個人了解的情況，是由于其“并未解決社會救助領(lǐng)域公平與效率的問題”，換言之，就是沒有劃清政府職能的界限，以至于政府仍舊是包攬一切的角色，而社會組織等第三方力量不能有效介入，市場機制無法發(fā)揮良好作用。另外，“相應(yīng)地，社會監(jiān)督機制也未被引入”。

據(jù)《中國新聞周刊》了解，正是由于當(dāng)時的草案存在較多爭議，國務(wù)院法制辦未將其提交全國人大常委會。雖然業(yè)內(nèi)多數(shù)人認為出臺該法的時機已經(jīng)成熟，但是由于2010年《社會保險法》出臺后，有觀點擔(dān)心社會保險與社會救助兩者之間或有重疊或者矛盾之處，建議在前者實施過程中予以研究，理清兩者關(guān)系之后再推出后者。同時，也有人擔(dān)心連續(xù)出臺民生大法之后的財政承受力問題。最終對于該法的立法進程采取了漸緩的慎重態(tài)度。

據(jù)悉，目前國務(wù)院法制辦和民政部正在對草案作進一步論證完善。而本次會議上，全國人大內(nèi)司委在對《報告》的審議意見中提出，將建議國務(wù)院有關(guān)部門認真研究代表提出的“將刑事被害人救助制度納入社會救助法立法內(nèi)容的建議”，繼續(xù)督促有關(guān)部門加快立法進程，并為審議社會救助法草案做好準備工作?！敖ㄗh國務(wù)院有關(guān)部門抓緊工作，盡快報國務(wù)院提請全國人大常委會審議。”

至此，這部久違的關(guān)涉民生的大法之立法工作終于步入快車道。

支持社會組織參與

10月25日，在分組審議《報告》時，與會委員們將意見集中于“充分發(fā)揮好民間慈善機構(gòu)的作用”上。朱永新委員認為，盡管目前中國社會組織登記管理體制改革已經(jīng)取得一些進步，但民間慈善機構(gòu)申請注冊仍面臨程序復(fù)雜、難度大等問題，由此建議國家進一步規(guī)范、暢通民間力量參與社會救助的途徑。

來自廣西的全國人大代表潘雪紅也提出，目前社會救助工作趨向社會化，政府、民間應(yīng)當(dāng)合理分工，特別是一些能夠交由社會組織辦的，就應(yīng)放手交給社會組織去辦，政府可以通過購買服務(wù)等方式加以支持。

“社會上待救助的對象個性化需求非常多樣，而政府分配資源的能力有限，這種情況下，政府做不到的事情，民間組織反倒很容易實現(xiàn)?！泵裾繉＜易稍兾瘑T會委員、中國人民大學(xué)社會學(xué)系教授洪大用在接受《中國新聞周刊》采訪時如此評述。

身在基金會的時正新認為，“很多問題亟須通過法律規(guī)范，現(xiàn)行各種法律法規(guī)層次太低，效力不夠，而專門針對社會組織參與社會救助的法律法規(guī)尤其缺乏”，這一問題導(dǎo)致的結(jié)果就是許多組織在面對社會救助工作時“可做可不做，做了之后不清楚什么樣的情況是違規(guī)，而違規(guī)者也無法明確責(zé)任誰來承擔(dān)責(zé)任”。

據(jù)《中國新聞周刊》統(tǒng)計，社會救助方面的法規(guī)和政策比較重要的有1999年的《城市居民最低生活保障條例》、2003年的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》、2006年新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、2007年的《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》等，均為法規(guī)或規(guī)章。

由此他建議，《社會救助法》的立法應(yīng)重點解決四個方面問題：首先，要理清政府救助職責(zé)與社會組織救助職責(zé)之間的界限，以解決現(xiàn)實中在實際救助過程中政府或缺位、或過度干預(yù)問題；其次，要針對社會救助增加強制性條款，比如應(yīng)要求國企承擔(dān)起相關(guān)職責(zé)，居民社區(qū)應(yīng)明確救助對象和救助范圍等；另外，要做到救助信息對稱，政府應(yīng)提供準確的救助對象信息并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，否則，社會組織在獲悉相關(guān)救助對象信息時，無法有效核實，而地方政府往往不愿擔(dān)責(zé)，以至于出現(xiàn)救助不及時或者虛假救助等現(xiàn)象；最后，政府應(yīng)針對社會組織加大支持和鼓勵政策，包括人才引進等，而非現(xiàn)實中“限制性政策過多而無鼓勵”。

對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)保險學(xué)院副院長孫潔對《中國新聞周刊》說，社會組織進入社會救助領(lǐng)域的前提是取消過多“門檻”限制，同時通過立法，從程序上進一步完善政府對其引導(dǎo)、服務(wù)和協(xié)調(diào)等職能。

至于中國久已存在的社會組織登記難等問題，近日，李立國在國務(wù)院新聞辦舉行的例行新聞發(fā)布會上表示，在部分社會組織中，開展了直接登記工作。到現(xiàn)在為止，經(jīng)過一年多的直接登記試點，民政部已直接登記40多個全國性的社會組織。

畸形“救助”待規(guī)整

李立國在《報告》中直言不諱地指出最近幾年發(fā)生于各地低保發(fā)放環(huán)節(jié)的“人情?！薄瓣P(guān)系?！钡然紊鐣Ｕ犀F(xiàn)象。

他認為，其中的原因在于，在核批社會救助對象時，由于《商業(yè)銀行法》等法律有限制條件，民政部門無法及時查詢救助申請家庭財產(chǎn)等經(jīng)濟狀況信息，造成一些地區(qū)出現(xiàn)社會救助對象認定不準確等問題。

“建立救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對機制，對工作人員的專業(yè)水平提出了更高要求?！崩盍赋?，目前主要依靠縣及縣以下基層民政工作人員具體執(zhí)行社會救助政策，“當(dāng)前基層普遍存在工作力量薄弱、工作經(jīng)費短缺、工作條件落后、專業(yè)化和信息化程度不高等問題”。

由此，他強調(diào)，社會救助將被納入國家和地方經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，低保等還將納入地方科學(xué)發(fā)展考評體系和政府績效考核。此外還要建立跨部門、多層次、信息共享的救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對機制，并實行社會救助經(jīng)辦人員和村（居）干部近親屬享受救助備案制度。

除了“人情?！焙汀瓣P(guān)系保”，孫潔還從另外一個角度向《中國新聞周刊》指出當(dāng)前社會救助領(lǐng)域存在的“救助真空與救助重疊”這樣一組矛盾，由于法律缺失和監(jiān)督缺位，在實際社會救助過程中，往往有一部分應(yīng)該被救助的卻沒有獲得相應(yīng)保障，而另一部分人獲得救助過多，“既拿低保，又住保障房，還享受醫(yī)療等各種保障”。

鑒于此，孫潔建議在立法環(huán)節(jié)應(yīng)考慮技術(shù)層面的支持，比如銀行等金融系統(tǒng)的配合。同時，還應(yīng)解決多部門分頭管理的亂局。對于后者，李勇也認為中國應(yīng)通過此次立法建立起科學(xué)的救助系統(tǒng)，回避部門救助的條塊分割問題，轉(zhuǎn)而吸取發(fā)達國家針對類別由多部門協(xié)調(diào)合作予以救助的經(jīng)驗，這樣，就可有效避免上述各類畸形救助問題。