李本明

國有企業(yè)的改革決定了國有企業(yè)的發(fā)展方向，對于國有企業(yè)審計具有重要的影響。要發(fā)揮好審計作為經濟社會“免疫系統(tǒng)”功能作用，更需要關注國有企業(yè)改革中存在的問題及今后改革的方向。本文通過對國有企業(yè)改革的研究，對今后一段時間國有企業(yè)審計的重點和內容做一些探討。

一、當前國有企業(yè)改革中存在的主要問題

國有企業(yè)改革一直是過去十多年來經濟改革的重點。近年來，按照中央確立的“有進有退”、“有所為有所不為”，對國有經濟布局進行戰(zhàn)略性調整的方針，國有企業(yè)改革取得了一定的成效：國有經濟的比重逐漸下降，中小型國有企業(yè)改制基本完成，對國有企業(yè)的管理實現(xiàn)了從過去的多頭管理到現(xiàn)在的由國資委一個機構專門管理，國有企業(yè)效益有所好轉。但是，與市場競爭相聯(lián)系的一些深層次問題，如產權制度、治理結構、監(jiān)管體制等，在很大程度上沒有取得實質性進展。特別是國有企業(yè)在競爭領域所占比重較大，壟斷企業(yè)改革滯后，形成了所謂“國進民退”現(xiàn)象，在一定程度上對市場經濟秩序和產權制度改革形成了較大損害，也遭受了社會各界人士的強烈批評。

（一）國有經濟布局仍不合理，集中與分散并存。一方面，國有資本不斷向重要行業(yè)和關鍵領域集中，壟斷優(yōu)勢進一步加強；另一方面，國有企業(yè)又四面出擊，在許多與國民經濟命脈和國家經濟安全沒有直接關系的行業(yè)搶占地盤。如，2009年120多家中央企業(yè)中，有80多家涉足商業(yè)性房地產開發(fā)領域；有大約三分之二的企業(yè)、40%的國有資產分布在一般生產加工行業(yè)和商貿服務等行業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，在國民經濟95個大類中，國有經濟涉及94個行業(yè)。其中，在396個國民經濟行業(yè)類中，國有經濟涉足380個行業(yè)，行業(yè)分布面達96%。

（二）經營目標不清晰，社會責任履行不到位與經營效益不高并存。一方面，一些壟斷型和寡頭型國有企業(yè)利用自身優(yōu)勢獲取高額利潤，忽視社會責任的履行。如收入分配不公，利用壟斷優(yōu)勢投資關聯(lián)企業(yè)、侵占主業(yè)利益等問題在一些國有企業(yè)里長期存在。少數(shù)企業(yè)甚至不執(zhí)行國家宏觀經濟政策，與國有企業(yè)的公共性目標相悖；另一方面，大多數(shù)國有企業(yè)效益不高。2009年，除規(guī)模最大的三家盈利企業(yè)（中國移動、中國石油、中國石化，共實現(xiàn)利潤3 585億元，為全部中央企業(yè)貢獻了44%的利潤）以外，其余126家中央企業(yè)的資產回報率和收入利潤率只有2.5%和5.8%，均大大低于全國其他企業(yè)水平。

（三）管理體制不完善，公平競爭的市場環(huán)境沒有形成。一是市場主體建設不到位。目前，國資委實行管人與管事相結合的制度，常常超越出資人權限，視國有企業(yè)為其公權力行使的范圍，既不利于國有企業(yè)獨立法人地位和權力的確立，也忽視了民營企業(yè)獨立法人地位和權力；二是市場準入限制大量存在，比如電信行業(yè)只放開了增值服務，基本運營和網絡全部壟斷，電力行業(yè)的輸電、配電與售電仍然高度壟斷；三是要素價格改革不到位，資源配置遭遇行政控制。如上網電價改革不到位，煤電矛盾長期得不到疏導，致使大量外資和民營企業(yè)從發(fā)電廠退出。

二、下一步的改革方向與審計重點

國有企業(yè)的上述問題，主要還是由于對國有企業(yè)定位不清，管理體制不完善，內部治理結構不健全所造成。國有企業(yè)的本質屬性是公共性，是為彌補市場失靈而存在的。在一定的發(fā)展時期，保證國有經濟的控制作用對于經濟改革和整個國民經濟發(fā)展都具有重要的作用。但隨著改革的深入進行，確立國有企業(yè)的公共屬性，建立公平競爭的市場環(huán)境是確保社會主義市場經濟健康發(fā)展的重要條件。因此，下一步的國有企業(yè)改革，首先需要明確國有企業(yè)的定位和屬性，繼續(xù)按照“有進有退”、“有所為有所不為”的方針，分類改革，收縮戰(zhàn)線。一方面，對公益性的國有企業(yè)及一些自然壟斷性和資源類國有企業(yè)，確立公共服務性質，不以盈利為目的，通過收支平衡保證其公共服務最大化，通過建立公開透明的價格機制，保證資源的有效利用；另一方面，對大量競爭性企業(yè)（競爭性業(yè)務），通過改制上市和資產剝離等方式，逐步從市場上退出。

第二，要建立社會能夠有效監(jiān)督和制約國有企業(yè)的治理體系。通過建立企業(yè)經營信息公開制度，特別是壟斷企業(yè)的財務和薪酬公開制度，確保社會公眾及時、充分掌握企業(yè)經營信息，切實解決國有企業(yè)“內部人控制”和收入分配差距過大問題；通過建立公開、透明、規(guī)范的分紅制度與財政補貼制度，加強經營預算管理，強化國有資本的預算約束；通過建立經營績效問責制，將企業(yè)經營風險與企業(yè)經營者的個人利益風險相結合，解決經營者“負盈不負虧”的問題。

第三，要著力打破行政性壟斷，建立公平的市場競爭環(huán)境。進一步放開市場準入條件，對一些非公益性和非自然壟斷行業(yè)，放開市場準入，引入競爭機制；減少行政審批，對經營性業(yè)務讓市場在更多的范圍內發(fā)揮資源配置作用；建立健全全國統(tǒng)一、規(guī)范的市場規(guī)則制度，確保民間資本與國有資本的平等競爭。

基于國有企業(yè)改革的上述認識，國有企業(yè)審計要進一步轉變觀念，重新確立國有企業(yè)審計目標，調整審計內容和重點。

第一，要轉變審計觀念，進一步加深對國有企業(yè)、國有企業(yè)改革及國有企業(yè)審計的認識。國有企業(yè)的特殊性決定了其目標的多元性，從所有制性質來說是公有的，需要滿足國家公共服務需要，從法律層面和市場經濟的角度來說，又具有私的一面，要追求自身利益的最大化。但隨著市場經濟的逐步發(fā)展和改革的深入進行，國有企業(yè)應逐步回歸其本質屬性——公共性，并從競爭性領域退出。因此，對國有企業(yè)的審計也需要重新定位，要從市場經濟建設和發(fā)展出發(fā)，以服務于國有經濟戰(zhàn)略調整和國有企業(yè)履行公共責任為目標，確立國有企業(yè)審計的目標、內容及重點。

第二，重新確立國有企業(yè)審計的目標。國有企業(yè)的公共屬性和當前國有企業(yè)改革的任務決定了國有企業(yè)審計必須以公共責任的履行情況和戰(zhàn)略調整的效果為目標。一是要確立國有企業(yè)的公共性目標，從注重保值增值及經營利潤等經濟效益向注重公共服務效果、資源利用效率及社會責任履行情況轉變；二是要確立國有企業(yè)的治理目標，從注重企業(yè)內部控制制度的建設和執(zhí)行向注重企業(yè)內部、外部治理結構的完善轉變；三是要確立國有經濟整體戰(zhàn)略調整的階段目標，更加關注國有企業(yè)的壟斷改革和戰(zhàn)略性調整的效果。

第三，調整審計內容和重點。一是加強對國有企業(yè)履行社會責任情況的審計。要以公共服務最大化為目標，加強對國有企業(yè)社會責任履行和社會服務狀況的審計，促使國有企業(yè)不斷提高公共服務水平，增進社會福利；二是加強國有企業(yè)的成本監(jiān)督。要以提高投入產出效果和資源利用效率為目標，加強對企業(yè)成本、費用的監(jiān)督控制，促使企業(yè)節(jié)約成本，提高效率，同時為國家制定科學合理的公共產品價格提供依據(jù)；三是加強職工薪酬的檢查和監(jiān)督。要以推動公平分配為目標，加強國有企業(yè)特別是壟斷企業(yè)的薪酬檢查，促使解決國有企業(yè)“內部人控制”和收入分配差距過大問題；四是加強對國有企業(yè)改組改制的審計。要以國有經濟的戰(zhàn)略轉型為目標，加強對國有企業(yè)在戰(zhàn)略重組、轉移及退出過程的監(jiān)督、檢查，促使國有經濟布局更加合理，同時要加強國有企業(yè)在改制上市和資產剝離中的審計監(jiān)督，建立風險防范機制，防止國有資產流失。

（作者單位：審計署廣州特派辦）