楊樺

【項目簡介】2010年省審計廳對全省10個縣（市、區(qū)）2009年度城市居民最低生活保障資金進行了審計。審計揭示了各地掌握政策不統(tǒng)一、制定的保障標準差距大、低保戶實際得到的保障待遇差距大、動態(tài)管理不到位、操作不夠規(guī)范等問題。省廳以《審計專報》形式向省委、省政府主要領導反映低保資金管理體制中存在的問題。省紀委向全省黨委、政府、紀委、監(jiān)察及各有關部門發(fā)出《關于L區(qū)滯留低保資金問題的通報》，省民政廳通過社會救助網(wǎng)向社會公布《關于進一步加強城市低保對象認定工作的通知》。該項目由于成果突出、程序規(guī)范，先后被評為2010年度全省優(yōu)秀審計項目和全國地方審計機關表彰審計項目。

我省城市居民最低生活保障制度起步于2002年，經(jīng)過各級政府及相關部門努力，各項制度比較健全，弱勢群眾的基本生活得到了保障。但是在民聲通道上，低保資金的發(fā)放，仍是群眾反映強烈的問題之一。接受審計任務時，審計組在思索，審什么？怎么審？

創(chuàng)新審計理念 科學確定目標重點

城市居民最低生活保障制度，是社會保障體系的重要組成部分。此項制度的制定和實施，是基于實現(xiàn)社會公平的考慮，既保障了全體公民的基本生存權益，也保證了全體公民共同分享經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的成果。追求“社會公平”的社會救助，在公平的前提下，一切矛盾才會迎刃而解。在這里，效益審計理念又一次為審人員打開了廣闊的視野，審計組決定從資金分配和保障水平兩個層面分析政策執(zhí)行的公平性，確定審計范圍和重點：

一是圍繞“公平”和“效益”科學確定審計對象。以往對專項資金進行審計時，大多按資金量來抽取審計對象，根據(jù)審前調(diào)查情況反映，各地低保資金籌集主要來源上級財政轉移支付，省級主管部門擁有資金分配權，分配因素主要是保障人數(shù)。為剖析資金分配中存在的問題，審計組決定選取保障人口占城鎮(zhèn)總人口比例相對較多的3個縣、占比相對少的3個縣、資金量較大的4個縣，共計10個縣作為審計對象，以保證審計結果具有充分的說服力。

二是圍繞“公平”和“效益”科學確定審計重點。低保制度自運行以來，政府在保障水平方面一直有明確的鋼性指標，如省政府在民生工程任務中制定了每個年度城市居民最低生活保障人均月補差額，同時為了保證地方政府履行職責到位，還規(guī)定了縣級財政應配套的資金。各級政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況也制定了本地區(qū)城市居民最低生活保障標準。這些指標實際操作中是否得以真正實現(xiàn)？不同地區(qū)的低保對象享受的保障程度如何？這一層次體現(xiàn)的公平，直接關系到每一個保障對象的切身利益。

精心組織 科學運用審計方法

目標明確了，接下來就要尋找實現(xiàn)目標的最佳路徑。按照以往的審計模式，專項資金審計，大多以資金走向為主線，以資金安全為重點。這次低保資金審計，審計組決定跳出傳統(tǒng)賬冊報表的圈子，采用內(nèi)部數(shù)據(jù)與外部數(shù)據(jù)結合，會計資料與業(yè)務資料結合，計算機審計技術與傳統(tǒng)審計手段結合的方法，反映的問題不僅有總體的、全面的數(shù)據(jù)描述，更有從體制、機制和管理層面的原因分析。

一是引入外部數(shù)據(jù)，全面對比保障水平。如果說我們僅僅停留在對一個地區(qū)的保障待遇進行計算，被審計單位在回復意見中肯定會以籌資水平有限、保障對象多等原因進行心安理得的解釋，觸及不到問題的深層次原因。審計組開展審計時，并不急于從會計資料中取得證據(jù)，而是通過統(tǒng)計部門、互聯(lián)網(wǎng)等各種渠道取得有關這個地區(qū)的城鎮(zhèn)人口總數(shù)、人均可支配收入、當?shù)亟?jīng)濟特色等相關資料，通過對比，挖掘各地保障水平差距大的真實原因。比如A縣由于保障人數(shù)多、資金籌集相對少，其保障水平未達到省政府提出的要求。該縣素以鋁合金加工、銷售為特色產(chǎn)業(yè)，號稱有8萬人在全國各地從事鋁塑型材加工銷售，掌控全國60%至70%的市場份額。按常理推斷當?shù)鼐用駪鄬Ω辉?。那么這些吃低保的人群到底都是些什么狀況？經(jīng)過核實，該縣將全縣所有農(nóng)村五保戶納入低保范圍，僅這類人群就占低保對象總數(shù)13%，五保戶本應享受的五保金卻被全部用作敬老院建設。審計指出問題后，該縣對所有低保對象進行了重新申報審核，提高了保障水平，五保戶的生活也得到了切實保障。

二是跨行業(yè)數(shù)據(jù)分析，綜合對比保障對象實際情況。城市低保條例明確以戶為保障對象，以家庭收入來確定保障待遇。但是在某些特定的歷史背景下，一些地方政府將部分特殊人群不問家庭生活狀況，憑其特定身份列入低保保障范圍，如下崗職工、失地農(nóng)民、參戰(zhàn)人員、五保戶等這些本來應由政府另行出資保障的人群，都納入了低保范圍。雖然這些做法在當時對維護社會穩(wěn)定起了積級作用，但隨著時間的推移，開始逐步暴露出一些矛盾，影響了政策執(zhí)行的公平性。審計組從社保局、就業(yè)局、從組織部門，取得相關人員基本信息，通過與低保對象信息表進行鏈接，找出審計重點，有的放矢進行延伸審計。反映了部分人員在享受了其他社會保障待遇的同時也在吃低保，當?shù)孛裾块T沒有按規(guī)定計算家庭收入，有的地方甚至出現(xiàn)居委會用為其干部發(fā)放低保，個別經(jīng)辦人員任意更改保障對象身份證號碼，使得一人享有2份低保金等違規(guī)現(xiàn)象。對這些情況的分析，計算機審計方法發(fā)揮了不可或缺的作用。

層層遞進 全方位反映問題

資金籌集、資金分配、保障水平制定、審批確認、資金發(fā)放、動態(tài)管理，這些都低保資金管理的基本環(huán)節(jié)，只要有一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，最終影響的都是被保障對象的個體利益。審計緊緊圍繞“公平”和“效益”兩大主題，從各個環(huán)節(jié)入手，全方位揭示和反映目前低保資金管理存在的一些普遍性、傾向性的問題。

一是在資金籌集、分配環(huán)節(jié)上，反映了省級主管部門存在資金分配因素單一、測算依據(jù)長期不變；在市縣級層面，存在地方財政配套不足，虛報低保人數(shù)等問題，造成各地低保資金籌集苦樂不均，影響了使用效果。

二是在保障水平制定環(huán)節(jié)上，揭示了各地制定的低保標準差距大，低保對象實際享受的低保救助差距大，低保覆蓋率差距大，貫徹省政府目標要求不到位等問題，重點反映保障對象在不同地區(qū)享受不同待遇，影響了政策執(zhí)行的公平性。

三是在審批確認、動態(tài)管理環(huán)節(jié)上，突出反映了低保認定不規(guī)范、動態(tài)管理不到位，低保對象進入保障范圍后，基本沒有動態(tài)管理的記錄，一些生活情況好轉的家庭仍長期享受低保救助等現(xiàn)象。

四是在資金撥付和發(fā)放環(huán)節(jié)上，反映了資金撥付層次多，鏈條長，資金發(fā)放方式不科學，影響及時性和安全性，并重點查處了個別地方存存在擠占挪用低保專項資金等問題。

值得一提的是，審計組在對一些基本情況進行審計時，并沒有僅僅停留在數(shù)字的表面，而是深入挖掘其深層次的原因，起到非常好的效果。

在對L區(qū)保障水平進行測算時，發(fā)現(xiàn)該區(qū)有些低保對象每個月只有十幾元低保金，平均水平遠遠未達到標準，另一方面卻是大量資金滯留。起初被審計單位并不以為意，但審計組并沒有滿足于只取得基本情況，而是決定以此為案例，深入分析保障水平不到位的深層次原因。我們隨即調(diào)取了所有低保對象基本情況的電子檔案，采用全面分析+重點延伸的方法，分別從年齡、健康程度、身份背景等各個層次進行比例分析，從中選取一些重點戶再延伸調(diào)查。證據(jù)充分后，嚴肅指出該區(qū)由于思想意識淡薄導致保障對象基本權益未得到切實保障，并及時與省級主管部門交換了意見。

主管部門高度重視審計組的意見，立即向省專項治理辦公室進行了報告。省政府糾風辦、省民政廳、省財政廳組成聯(lián)合督查組對該區(qū)進行了重點督查，并將督查情況向省紀委尚勇書記作了匯報，尚勇書記批示：“民生問題大如天，不重視甚至對省里的民生政策打折扣，執(zhí)行不到位，這種官僚主義作風不能容忍”。

省紀委隨后向全省黨委、政府、紀委、監(jiān)察及各有關部門發(fā)出《關于L區(qū)滯留低保資金問題的通報》“對負有領導責任的L區(qū)委常委、常務副區(qū)長進行誡勉談話，對負有重要領導責任的區(qū)委常委、副區(qū)長行政警告處分；對負有主要領導責任的區(qū)民政局局長和負有直接責任的區(qū)民政局副局長行政記大過處分?！笔〖o委的通報不僅對低保資金管理提出了嚴格的要求，而且對所有民生資金提出了規(guī)范性要求。

審計反映的專項資金使用情況引起高層高度關注，反映如此迅速，整治力度如此之大，在民生專項資金審計中尚屬首例。

各部門聯(lián)手抓整改 全面提升審計成果

審計結束后，省廳向省政府提交了匯總報告，審計專報以《城市低保政策把握不一致，保障水平差距大有失公平》為題，將審計反映的突出問題向省委、省政府主要領導作了匯報，并提出了建設性意見。

省領導批示 “所提審計建議很好，請結合民生工作專項重點整治，進一步規(guī)范低保金發(fā)放，進一步重視低保制度”。

省級主管部門制定并下發(fā)了一系列規(guī)范性制度：針對完善低保工作制度，下發(fā)了《關于進一步加強城市低保對象認定工作的通知》，并通過《江南都市報》、《信息日報》和江西省社會救助網(wǎng)向全社會公布；針對規(guī)范資金管理和發(fā)放，下發(fā)了《進一步規(guī)范城鄉(xiāng)低保工作的通知》；針對低保對象確定不夠準確問題，全省建立了城市低保聽證制度；針對全省有的地方補助水平差距較大問題，下達了指導性最低保障標準，以保證我省低保管理更加科學合理、公開透明。中國審計報對此次城市低保審計整改情況刊發(fā)了專題信息。

上述規(guī)定下發(fā)后，省、市、縣三級聯(lián)動，結合當前正在開展的專項治理工作，對低保對象認定中存在的問題進行了認真整改。全省共取消不符合條件的城鄉(xiāng)低保對象5.6萬戶14萬余人,新增符合條件的低保對象4.7萬戶11.3萬人。

幾點啟示

此次審計即沒有大案要案的驚心動魄，也沒有取證艱難的彌漫硝煙，一切都在方案預定的范圍內(nèi)平穩(wěn)進行，每一步走得踏實而周密，最終可圈可點的成果卻很多?；仡櫿麄€過程無不歷歷在目，對今后搞好審計工作，提高審計質(zhì)量，打造精品審計項目有幾點啟示：

啟示一：審計立項至關重要。政府工作的中心，群眾關注的熱點，永遠是民生審計需要跟進的重點。2010年我省民生領域三個突出問題專項治理工作之一就是城鄉(xiāng)低保金發(fā)放。省廳決定對城市低保資金進行審計，正是審計圍繞政府中心工作的體現(xiàn)。

啟示二：審計思路至關重要。有句話經(jīng)典的老話永遠值得我們深思“資源有限，創(chuàng)意無限”。2002年以來省廳先后3次對低保資金進行了專項審計，每一次都有不小的收獲。2010年的審計完全跳出了以往的圈子，重點突出了“公平”和“效益”，跟上了形勢要求，滿足了政府管理的需要。

啟示三：審計方案至關重要。此次審計共投入審計人員9名，分成3個小組，現(xiàn)場實施時間不到20天，發(fā)現(xiàn)的問題類型卻很全面，即有宏觀的制度、政策制定情況，又有具體執(zhí)行、操作的情況，即有面的數(shù)據(jù)，又有點的個例。審計方案起了非常重要的指示作用。

啟示四：審計方法的運用至關重要。合理確定審計方法，直接關系到審計結果的質(zhì)量和成效。低保資金從省、市級主管部門到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居委會經(jīng)辦部門，最終落實到每一個保障對象，涉及的部門環(huán)節(jié)多，資金鏈條長。想從中找出普遍性、規(guī)律性的問題，單憑個體案例不行，必須要有全面的數(shù)據(jù)概括，做到這一點，只能依靠計算機審計方法。

啟示五：審計報告的提煉至關重要。審計報告是審計的最終產(chǎn)品，是全體審計人員思想和工作的結晶。撰寫匯總報告時必須要有宏觀意識，按照審方案目標歸納問題。同時針對問題提建議，反對建議與問題脫節(jié)，或堆集一些空話、套話。

啟示六：審計成果的提升至關重要。這個項目的亮點在于審計成果運用得很好，審計發(fā)現(xiàn)的問題有處理、有通報、有全省性的建章立制，整改的社會影響面也較大。審計部門做到了與主管部門的及時溝通協(xié)作，多部門形成了合力。

（作者單位：江西省審計廳）