毛麗冰

在經(jīng)過48個小時幾乎不間斷的密集磋商，比原定的閉幕時間延期一天半后，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第十七次締約方會議暨《京都議定書》第七次締約方大會于德班當(dāng)?shù)貢r間2011年12月11日清晨終于落下了帷幕。通過14天馬拉松式的談判，大會通過決議，建立德班增強行動平臺特設(shè)工作組，決定實施《京都議定書》第二承諾期并啟動綠色氣候基金。這標(biāo)志著，德班氣候大會幾經(jīng)轉(zhuǎn)折后交出了一份積極的答卷。但，這還遠遠不夠。

京都到德班一條坎坷傷心路

氣候變化一直是人類面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，各國必須共同應(yīng)對。自1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》誕生以來，各國圍繞應(yīng)對氣候變化進行了一系列談判，這些談判表面上是為了應(yīng)對氣候變暖，實質(zhì)上還是各國經(jīng)濟利益和發(fā)展空間的角逐。

從1992年啟動氣候談判以來，氣候談判就呈現(xiàn)出發(fā)達國家和發(fā)展中國家兩大陣營對立的格局。但與此同時，全球溫室氣體排放格局卻發(fā)生了相當(dāng)大的變化——從排放趨勢看，發(fā)達國家逐漸從多排放量到目前和未來排放量總體呈下降的趨勢；發(fā)展中國家則相反，從排放量少過渡到當(dāng)前和未來增加的趨勢。這種格局的變化，在很大程度上導(dǎo)致了發(fā)達國家和發(fā)展中國家在誰先減排、減多少、怎樣減，以及如何提供資金、提供氣候友好型技術(shù)支持發(fā)展中國家減緩等問題上，展開了激烈爭論。

2011年的聯(lián)合國氣候變化面臨一個最大的問題還是《京都議定書》第二承諾期究竟能不能達成，這是《京都議定書》本身能不能存亡的問題。另一個問題是，發(fā)達國家在多大程度上能對發(fā)展中國家給予資金和技術(shù)支持，根據(jù)2009年聯(lián)合國氣候變化大會通過的在哥本哈根協(xié)議，發(fā)達國家應(yīng)該在2011年到2012年期間，為發(fā)展中國家提供300億美元的對策氣候協(xié)定，事后至2020年，每年提供1000億美元。

從京都到德班，14年，歷經(jīng)多少坎坷路，都圍繞《京都議定書》展開。但是，每次艱難談判之后形成每一個決議，都是每一個小的進步，盡管都不能讓與會者滿意，但至少是各方愿意接受的結(jié)果，這也在更大程度上推動下一次會議的召開，并將各國聚攏為共同面臨的氣候問題進行探討。

會前各方均預(yù)測德班難達實質(zhì)協(xié)議

2011年入春以來，世界經(jīng)濟仍未從2008年底的國際金融危機緩過氣來，又遭受到經(jīng)濟衰退的二次探底的沖擊。美國總統(tǒng)大選在即但失業(yè)率居高不下、經(jīng)濟增長乏力；歐盟財政危機四伏、歐元面臨崩潰；日本深陷地震海嘯和福島核電災(zāi)難的打擊之中。再加上全世界各地此起彼伏的政治抗?fàn)庯L(fēng)潮，使世界許多國家的政府窮于應(yīng)對經(jīng)濟、金融和政治的挑戰(zhàn)。

于是，在德班氣候大會開始前，業(yè)內(nèi)就普遍持悲觀態(tài)度，不少專家認(rèn)為在歐債危機、北非動蕩等局勢下，氣候變化問題明顯地被擱置在次要地位，氣候變化會議已經(jīng)變得不再迫切，因此此次會議恐難達成實質(zhì)協(xié)議。

盡管，越來越多有科學(xué)依據(jù)支撐的數(shù)據(jù)都在證明溫室氣體排放在增加，大自然也不斷以各種方式作出回?fù)?，然而全球?zhí)行的情況卻越顯糟糕。即便各國遵守他們的承諾，聯(lián)合國估算到2020年排放量仍會超過將升溫控制在2°C以內(nèi)的110億噸上限。這幾乎超過了2005年所有轎車、客車和卡車排放量的兩倍。

但是，更多國家不愿把錢花在遙遠而不確定的威脅上，特別是他們的同伴們目前還面臨其他更多的壓力。專家難免會預(yù)測，所有這些錯誤的認(rèn)識和行為都在德班舉行的氣候大會上上演。德班最主要的爭論集中在京都議定書，這個已然失效的倡議上。如此多的負(fù)面效應(yīng)更讓人相信，這次德班大會將延續(xù)京都會議的傳承——會議艱難而無實質(zhì)性收獲。

中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華在會前也指出，美歐面臨的危機使這些國家難以在近期的國際談判和國內(nèi)減排問題上有大的作為，對發(fā)展中國家的資金和技術(shù)援助承諾也難以兌現(xiàn)，因此，京都議定書第二承諾期岌岌可危。

抗議、假草案德班談判過程曲折

果然一語成讖，德班氣候大會進入第三天，在討論綠色氣候及基金的設(shè)計問題時，美國就出來“攪局”，會議開局不利。

當(dāng)《公約》締約方討論綠色氣候基金過渡委員會提交的基金設(shè)計草案時，美國代表提出，要對案文做深度修改，導(dǎo)致會議無法達成基本共識。隨后一些國家又提出各自的問題，會場混亂，主持會議的本屆大會主席、南非國際關(guān)系與合作部部長馬沙巴內(nèi)宣布暫停會議，先進行更多私下磋商。

美國這次“攪局”實際上是它近年來對綠色氣候基金消極態(tài)度的反映。德班氣候大會開幕以來，它雖然不明說反對綠色氣候基金，但試圖通過在次要問題上挑起爭議來拖延、破壞整個議程。

“第一周的談判很艱苦，談判的核心內(nèi)容《京都議定書》基本沒有進展，而加拿大即將退出的消息激怒了很多談判代表”，山水自然保護中心森林與氣候項目主任楊方義在其會議日記里寫著，高級別會議的開始，德班會議中心多了幾分緊張的氣氛。

在德班氣候會議接近尾聲的12月7日（原定12月9日結(jié)束），《京都議定書》第二承諾期依然沒有著落。不僅與會者開始焦慮，就連抗議者也從指定區(qū)域走出，全方位發(fā)出聲音。6名加拿大青年潛入主會場，并在該國環(huán)境部長彼得·肯特發(fā)表演講時起身抗議。他們展示印在T恤上的標(biāo)語：“別管加拿大”。這是彼得·肯特在高級別會議上的首次發(fā)言。此前，他已表明態(tài)度，稱《議定書》第一承諾期到期后，加拿大將不再續(xù)簽第二承諾期，并表示隨后還可能宣布退出《議定書》。

另一位進入會場抗議的青年詹姆斯·赫特，他認(rèn)為，加拿大政府阻礙應(yīng)對氣候變化全球進程的做法，正把整個國家尤其是他們這一代人拖入危險境地。各國要達成協(xié)議，就應(yīng)該把加拿大這一阻礙者拋到一邊。被要求靠邊站的還有美國。大會進行中，從聯(lián)名致信美國國務(wù)卿希拉里到懸掛惡搞總統(tǒng)奧巴馬的照片，環(huán)保組織從沒放棄對美國出招。

在屢次抗議無果后，環(huán)保組織也開始向場內(nèi)滲透。綠色和平組織等機構(gòu)聯(lián)合在官方場地舉行了一場新聞發(fā)布會，發(fā)布了一份措辭強硬的申明。申明指出，如果美國不想拯救人類和整個生態(tài)系統(tǒng)，就應(yīng)該騰出地方，讓那些愿意伸出援手的人前進。國際工會聯(lián)合會秘書長莎蘭·伯羅強調(diào)，“他們要么成為全球社會的一員，要么靠邊站”。

12月10日，德班氣候大會進入“加時賽”階段，這時卻發(fā)生了更戲劇性的一幕。各方代表正在為謀求最后的積極成果而磋商，這時卻有人以東道主南非名義向各代表團散發(fā)一份偽造的“決議草案”，干擾了最后議程。這份偽造文本與真正的草案文本相差甚遠，有多處違背了發(fā)展中國家的利益，但散發(fā)者卻聲稱它已被由巴西、印度、南非和中國組成的“基礎(chǔ)四國”等幾個重要談判方所接受。當(dāng)各方代表看出這份文本的造假之處并通知南非時，已經(jīng)過了半天時間。“假草案”事件導(dǎo)致原定的最后會議議程被再次推遲。10日下午，一些代表團已經(jīng)準(zhǔn)備回國，氣候大會的會場德班國際會議中心里，人少了很多。

會議取得五大成果

直至11日清晨，經(jīng)過48個小時幾乎不間斷的密集磋商，德班會議終于落下帷幕。

與會代表一致同意，《京都議定書》的第二承諾期將從2013年1月1日開始，避免了《京都議定書》第一承諾期結(jié)束后出現(xiàn)空當(dāng)，38個發(fā)達國家將繼續(xù)作出有法律約束力的減排承諾，具體減排指標(biāo)將在2012年5月1日前提出并被審議。關(guān)于第二承諾期的期限將由2012年在卡塔爾舉行的氣候大會上作出決定。大會還決定啟動綠色氣候基金，要求盡快建立董事會，完成相關(guān)的法律和運行原則。這一基金規(guī)定，從2013年到2020年，發(fā)達國家每年要向發(fā)展中國家提供1000億美元，用于幫助發(fā)展中國家適應(yīng)和減緩氣候變化。

德班增強行動平臺特設(shè)工作組將主要負(fù)責(zé)制定一個適用于所有《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方的法律工具或者法律成果，這項工作將于2012年上半年開始，不晚于2015年結(jié)束。各締約方要在工作組工作的基礎(chǔ)上，從2020年開始根據(jù)該法律工具或者法律成果探討如何減排，降低溫室氣體排放。

美國《華爾街日報》則指出，德班會議的最大成果，就是延長了被其稱為 “神圣法律框架”的《京都議定書》。英國《衛(wèi)報》預(yù)測，氣候框架協(xié)定的維持，意味著“保證每年至少10%的環(huán)境技術(shù)投資增長”，這將有力推動一些國家的產(chǎn)業(yè)升級和科技進步。

已連續(xù)24小時談判的中國代表團團長解振華總結(jié)了大會取得的五大成果，一是堅持了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》和“巴厘路線圖”授權(quán)，堅持了雙軌談判機制，堅持了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則；二是就發(fā)展中國家最為關(guān)心的《京都議定書》第二承諾期問題作出了安排；三是在資金問題上取得了重要進展，啟動了綠色氣候基金；四是在坎昆協(xié)議基礎(chǔ)上進一步明確和細(xì)化了適應(yīng)、技術(shù)、能力建設(shè)和透明度的機制安排；五是深入討論了2020年后進一步加強公約實施的安排，并明確了相關(guān)進程，向國際社會發(fā)出積極信號。

決議不夠強大 措辭存在漏洞

每次氣候大會都不盡如人意，總存在這樣那樣的遺憾。一些小型島國或因氣候變暖面臨滅頂之災(zāi)。它們認(rèn)為，會議決議仍不足夠強大，可勉強接受。而氣候談判非洲國家集團主席姆帕努評價說，“我們對會議結(jié)果不是完全滿意，它缺乏平衡。不過，我們相信它開始朝著正確方向前進?！绷硗猓《拳h(huán)境部長納塔拉詹說,印方迫于不公正壓力妥協(xié)，只能不情愿地贊同決議。

有專家也指出,盡管會議批準(zhǔn)一攬子決議，但部分內(nèi)容不夠具體，而且措辭留有巨大漏洞，可能讓某些國家得以逃避應(yīng)承擔(dān)的減排責(zé)任。例如，就《議定書》第二承諾期期限，決議沒有明確說明是5年或8年；對于綠色氣候基金，資金來源和管理機制仍是空白；就坎昆大會擱置的自愿減排努力，這次會議同樣沒有進展；沒有確定將要制定的法律工具或法律成果的確切性質(zhì)；沒有提及懲罰措施。

世界自然基金會能源和氣候部門主管史密斯指出，“與會者沒有達成真正協(xié)議。他們?nèi)趸?以便所有人都能入伙?！辈糠汁h(huán)保人士指出，一攬子決議沒能解決他們認(rèn)定的最緊急議題，在減排方面沒能采取更加迅速、更加深入的行動。他們預(yù)測，如果今后幾年內(nèi)無法扭轉(zhuǎn)減排局面,全球可能陷入災(zāi)難境地。

解振華也表示，德班會議未能全部完成“巴厘路線圖”的談判，落實坎昆協(xié)議和德班會議成果仍需時日。各方在有關(guān)2020年后加強公約實施的安排上還需要做更多工作。解振華說，中國代表團為會議取得積極成果作出了最大限度的努力，發(fā)揮了建設(shè)性作用。他重申，中國政府將本著對本國人民和世界人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，堅定不移地實施積極應(yīng)對氣候變化的政治措施，采取強有力的國內(nèi)行動，推動綠色低碳發(fā)展，積極參與氣候變化國際談判進程，為應(yīng)對全球氣候變化作出積極貢獻。