師建華

什么是“特別保障措施”

“特別保障措施”（以下簡稱“特保措施”）是“特定產(chǎn)品過渡性保障機(jī)制”和“特殊保障措施”的簡稱。

“特保措施”是世貿(mào)組織成員利用特定產(chǎn)品過渡性保障機(jī)制（Transitional Productspecific Safeguard Mechanism）針對來自特定成員的進(jìn)口產(chǎn)品采取的措施，即在WTO體制下，在特定的過渡期內(nèi)，進(jìn)口國政府為防止來源于特定成員國的進(jìn)口產(chǎn)品對本國相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成損害而實(shí)施的限制性保障措施。

“特保措施”的來源

最早的特保措施適用于日本。1953年日本申請加入關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）時，一些GATT締約國擔(dān)心日本的紡織品進(jìn)口可能對本國相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成損害，決定在日本加入GATT之后其它成員國可以對日本適用特別保障條款，即GATT締約國在發(fā)現(xiàn)原產(chǎn)于日本的紡織品進(jìn)口數(shù)量增加從而對本國構(gòu)成市場擾亂時，可以單方面針對日本的紡織品采取保障措施，以抵消或減少對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的沖擊。此后，在波蘭、匈牙利、羅馬尼亞等東歐國家加入GATT時，也適用特別保障措施條款。

針對中國的“特保措施”

針對中國的特保措施實(shí)際上是“發(fā)達(dá)國家把中國當(dāng)作非市場經(jīng)濟(jì)國家對待的產(chǎn)物”。1995年WTO成立后，中國開始漫長的加入談判。以美國為代表的一些西方國家對中國要價太高，“一致要求中國接受特別保障措施條款”。經(jīng)過多次反復(fù)，我國政府權(quán)衡利弊，采取務(wù)實(shí)和靈活的態(tài)度，最終于1999年與美國達(dá)成包含了特保措施條款的關(guān)于中國“入世”的雙邊協(xié)議，2001年我國“入世”時被確定為《中華人民共和國加入議定書》的正式條款。在某種程度上，特保措施是美國貿(mào)易利益的直接體現(xiàn)，是中美雙方利益均衡和政治妥協(xié)的結(jié)果。

（一）內(nèi)容

針對中國的特保措施主要包含在《中華人民共和國加入議定書》（以下簡稱《議定書》）第16條和《中國加入工作組報告書》中?！蹲h定書》第16條規(guī)定,在中國加入WTO 之日起的 12年內(nèi)，如果原產(chǎn)于中國的產(chǎn)品在進(jìn)口至任何WTO成員領(lǐng)土?xí)r，其增長的數(shù)量或所依據(jù)的條件對生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)者造成或威脅造成市場擾亂（確定程度較低，造成擾亂即可，不必產(chǎn)生真正的損害），該WTO成員可請求與中國進(jìn)行磋商，包括該成員是否應(yīng)根據(jù)《保障措施協(xié)定》采取措施。

如果磋商未能使中國與有關(guān)WTO成員在收到磋商請求后60天內(nèi)達(dá)成協(xié)議，該WTO成員有權(quán)在防止或補(bǔ)救此種市場擾亂所必需的限度內(nèi)，對此類產(chǎn)品撤銷減讓或限制進(jìn)口。根據(jù)《報告書》第242段規(guī)定，在2008年12月31日前，WTO成員可以對來自中國的紡織品采取特別保障措施；第245段到250段中則規(guī)定實(shí)施特別保障措施的基本程序。

（二）性質(zhì)

特保措施違反了WTO非歧視原則，是中國“在處于弱勢地位，是在緊迫、意志受限的情況下做出的承諾”， 是中國入世時被迫接受的不公平條款，是WTO成員針對中國產(chǎn)品實(shí)施的歧視性措施；也是中國在談判中為換取讓步、平衡貿(mào)易利益沖突所做戰(zhàn)略選擇與戰(zhàn)術(shù)妥協(xié)的結(jié)果。

“特?！钡膶?shí)施期限為2001年12月11日至2013年12月11日。含蓄地表明它是背離WTO原有保障措施規(guī)則異化出來的另類，和我國正處于向完全市場經(jīng)濟(jì)過渡的時期相聯(lián)系。作為妥協(xié)和讓步的產(chǎn)物，它只有12年的生命力。

（三）特征

特保的特征包括以下幾方面：

1、適用對象的選擇性和歧視性。

如果說保障措施是WTO自由貿(mào)易原則的例外制度，特保措施則是保障措施的例外，具有嚴(yán)重的歧視性。保障措施是條約法“情勢變更原則”的體現(xiàn),適用于所有WTO成員，意在平衡貿(mào)易利益，“是保證各國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)安全和實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化的‘安全閥 ”,具有合法性和非歧視性；

特保措施僅針對來源于中國的產(chǎn)品，對什么產(chǎn)品適用和何時適用完全取決于進(jìn)口國，具有強(qiáng)烈的選擇性和針對性。

2、適用條件的模糊性和隨意性。

根據(jù)《議定書》第16條規(guī)定，實(shí)施特保措施的條件是來源于中國的產(chǎn)品數(shù)量增加（包括絕對增加和相對增加）給進(jìn)口國造成或威脅造成市場擾亂或造成重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移。只要一項(xiàng)產(chǎn)品的進(jìn)口快速增長，無論是絕對增長還是相對增長，從而構(gòu)成對生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害威脅的一個重要原因，即可認(rèn)定為市場擾亂。

但是，《議定書》對實(shí)質(zhì)損害和實(shí)質(zhì)損害威脅并無明確的定義和說明；對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害威脅的標(biāo)準(zhǔn)也遠(yuǎn)低于實(shí)施保障措施條件的“嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅”的標(biāo)準(zhǔn)；同時，只要實(shí)質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害威脅是“重要原因”而不需要是“主要原因”即可認(rèn)定，這實(shí)際上也放寬了適用特保措施的條件，因?yàn)檫M(jìn)口國只要證明來源于中國的產(chǎn)品進(jìn)口大量增加，就可以提起特別保障措施調(diào)查，有很大的隨意性。

3、適用報復(fù)措施救濟(jì)的有限性。

《議定書》規(guī)定了中國針對實(shí)施特保措施的WTO成員暫停實(shí)施GATT項(xiàng)下實(shí)質(zhì)相當(dāng)?shù)臏p讓或義務(wù)的兩種情形：一是因中國產(chǎn)品進(jìn)口的相對增長而采取的特保措施持續(xù)有效的期限超過2年；二是特保措施是由于進(jìn)口的絕對增長而采取的，且持續(xù)有效的期限超過3年。而《保障措施協(xié)定》對于因進(jìn)口相對增長采取的保障措施，被訴WTO成員有權(quán)在保障措施生效后的任何時間采取報復(fù)措施?？梢姡乇４胧l款實(shí)質(zhì)上限制了中國采取報復(fù)措施的權(quán)利。

（四）特保措施的適用程序

根據(jù)《議定書》規(guī)定，適用特保措施應(yīng)當(dāng)遵循下列程序：

1、調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容包括對來自中國的進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量、市場份額及其對進(jìn)口國同類產(chǎn)品的價格和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響以及市場擾亂與中國的進(jìn)口產(chǎn)品增長是否存在因果關(guān)系等。

2、公告和通知。進(jìn)口成員國應(yīng)及時公告有關(guān)信息，包括調(diào)查的啟動、調(diào)查的結(jié)果、擬采取的措施、采取措施的決定及采取措施的期限等。同時，對中國適用特別保障措施的WTO成員采取的任何措施和中國采取任何報復(fù)行動都應(yīng)該立即通知保障措施委員會。

3、磋商。

（1）磋商的啟動。啟動磋商源于原產(chǎn)于中國的產(chǎn)品進(jìn)口的數(shù)量或所依據(jù)的條件對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成或威脅造成市場擾亂，則受此影響的WTO成員可請求與中國進(jìn)行磋商。

（2）磋商達(dá)成一致。如在雙邊磋商過程中，雙方同意原產(chǎn)于中國的進(jìn)口產(chǎn)品是造成市場擾亂的原因并有必要采取行動，則中國應(yīng)主動節(jié)制出口以防止或補(bǔ)救此種市場擾亂。

（3）磋商未達(dá)成一致。如雙方未能在收到磋商請求后60天內(nèi)達(dá)成協(xié)議，則有關(guān)WTO成員有權(quán)在防止或補(bǔ)救此種市場擾亂所必需的限度內(nèi)，對此類產(chǎn)品撤銷減讓或限制進(jìn)口。

4、臨時保障措施。根據(jù)《議定書》規(guī)定，在遲延會造成難以補(bǔ)救的損害的緊急情況下，受影響的WTO成員可根據(jù)一項(xiàng)有關(guān)進(jìn)口產(chǎn)品已經(jīng)造成或威脅造成市場擾亂的初步認(rèn)定，采取臨時保障措施，并立即向保障措施委員會發(fā)出通知，同時提出雙邊磋商請求。臨時措施不得超過200天。臨時措施的期限計(jì)入將來采取保障措施的期限。

5、報復(fù)。WTO成員只能在防止和補(bǔ)救市場擾亂所必需的時限內(nèi)采取措施。如果基于進(jìn)口的相對增長采取的特保措施期限超過2年，或基于進(jìn)口的絕對增長采取的特保措施期限超過3年，中國有權(quán)采取報復(fù)措施。

（五）與一般保障措施的區(qū)別

特別保障措施與一般保障措施有幾下幾方面區(qū)別：

1、原則依據(jù)不同

《保障措施協(xié)定》規(guī)定，保障措施應(yīng)針對正在進(jìn)口的產(chǎn)品實(shí)施，而不考慮其來源。而《議定書》第16條規(guī)定，某一 WTO成員可只對中國的進(jìn)口產(chǎn)品提起特保調(diào)查。顯然，這一原則與《保障措施協(xié)定》所遵循的非歧視性原則不同。

2、實(shí)施條件不同

《議定書》第16條規(guī)定，WTO成員只需在我國產(chǎn)品對其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成“市場擾亂”（遭受實(shí)質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害威脅）的情況下,即可針對中國進(jìn)口產(chǎn)品提起特別保障調(diào)查。

3、實(shí)施期限不同。與一般保障措施明確的實(shí)施期限規(guī)定不同，《議定書》沒有明確規(guī)定特保措施的實(shí)施期限，唯一可作參考的是“WTO成員只能在防止和補(bǔ)救市場擾亂所必需的時限內(nèi)根據(jù)本條采取措施”這一彈性條款。

4、實(shí)施后果不同。在進(jìn)口相對增長的情況下：一般保障措施中，受影響成員方可及時針對實(shí)施措施的WTO成員中止實(shí)施GATT項(xiàng)下實(shí)質(zhì)相當(dāng)?shù)臏p讓或義務(wù)；而在特保措施中，只有在措施實(shí)施滿2年以后，中國才有權(quán)針對實(shí)施措施WTO成員中止實(shí)施GATT項(xiàng)下實(shí)質(zhì)相當(dāng)?shù)臏p讓或義務(wù)。

（六）特保措施存在的問題

特保措施的實(shí)施主要存在以下問題：

1、采取特保措施的標(biāo)準(zhǔn)降低。

（1）將“嚴(yán)重?fù)p害”改為“實(shí)質(zhì)損害”?！侗Ｕ洗胧﹨f(xié)定》規(guī)定：嚴(yán)重?fù)p害應(yīng)理解為指對一國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的狀況的重大全面減損。但特保措施中“市場擾亂”則被定義為造成 “實(shí)質(zhì)損害”。所謂“實(shí)質(zhì)損害”，是指對進(jìn)口方同類產(chǎn)品的銷售產(chǎn)生了重大影響，損害了進(jìn)口方同類產(chǎn)品生產(chǎn)者 的利益及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由定義可知，“嚴(yán)重?fù)p害”比“實(shí)質(zhì)損害”標(biāo)準(zhǔn)受損程度更大。而《議定書》明確援用了反傾銷中的標(biāo)準(zhǔn)——“實(shí)質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害威脅”。

（2）降低了損害確定的標(biāo)準(zhǔn)。特保條款要求“受影響方應(yīng)考慮客觀因素，包括進(jìn)口量、進(jìn)口產(chǎn)品對同類產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品價格的影響以及此類產(chǎn)品對生產(chǎn)…的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響?！辈捎玫氖欠磧A銷的標(biāo)準(zhǔn)。有悖于保障措施設(shè)立的一般原則，因?yàn)楸Ｕ洗胧┦轻槍劫Q(mào)易下的產(chǎn)品進(jìn)口而采取的救濟(jì)措施，因此保障措施的實(shí)施條件比較嚴(yán)格且實(shí)行非歧視性；反傾銷措施是因市場不公平競爭而對傾銷行為采取的貿(mào)易救濟(jì)措施。而特保措施實(shí)質(zhì)上是一種被更名的“反傾銷”措施，只不過是針對公平貿(mào)易進(jìn)行的。

2、增加“貿(mào)易轉(zhuǎn)移”條款，使針對中國的保障措施條件進(jìn)一步降低。

《議定書》第16條規(guī)定重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移是援用特保措施的又一情形：中國采取了“防止或補(bǔ)救市場擾亂”的行動或其他WTO成員采取了保障措施（含臨時保障措施） 而使中國的產(chǎn)品進(jìn)入WTO成員的“重大”數(shù)量增加。據(jù)此，只要證明進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加是“重大”的且與上述行動具有因果關(guān)系，無須證明對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害就可采取特保措施，這無疑大大降低了第三方針對同類產(chǎn)品實(shí)施保障措施的門檻。

《工作組報告》規(guī)定了WTO成員確定重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移時應(yīng)適用客觀標(biāo)準(zhǔn)。需要審查以下因素：

（1）中國進(jìn)口產(chǎn)品市場份額的實(shí)際或迫近的增加；

（2）中國或該另一成員所采取行動的性質(zhì)或程度；

（3）有關(guān)產(chǎn)品在該WTO進(jìn)口成員市場中的供求關(guān)系；

（4）中國產(chǎn)品對先前依市場擾亂采取特保措施的成員和該進(jìn)口成員的出口程度。

（七）特保措施對我國的影響

無需否認(rèn)，特保措施條款為其它WTO成員濫用保障措施提供更大的可能性和便利條件，使我國企業(yè)面臨更大的挑戰(zhàn)。特保措施是對自由和公平貿(mào)易原則的扭曲，對我國影響重大，影響層面而言宏觀與微觀兩個方面。前者表現(xiàn)為對國家的宏觀貿(mào)易政策和貿(mào)易制度的影響，后者則表現(xiàn)為對我國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與企業(yè)運(yùn)營方面：

1、中國的報復(fù)能力被削弱，適用報復(fù)措施救濟(jì)受到限制。

2、臨時保障措施的實(shí)行過于主觀?！蹲h定書》規(guī)定在遲延會造成難以補(bǔ)救的損害的緊急情況下，進(jìn)口方可根據(jù)對產(chǎn)品造成市場擾亂的初步認(rèn)定，采取臨時措施。而不以進(jìn)口方提供明確的證據(jù)為前提，帶有較大的主觀性、任意性。

3、剝奪了我國享受發(fā)展中國家特殊待遇的機(jī)會。按《議定書》規(guī)定，WTO成員可以針對中國產(chǎn)品采取特保措施，而無論其出口產(chǎn)品是否在該成員國進(jìn)口產(chǎn)品中3%以上。實(shí)際上使中國不可享有作為發(fā)展中國家應(yīng)有的特殊待遇。

4、直接的消極影響

（1）沖擊甚至損害我國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。特保措施的實(shí)施目的在于保護(hù)進(jìn)口國的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，同時直接損害中國的出口產(chǎn)業(yè)， 使中國的相關(guān)產(chǎn)業(yè)的出口市場份額下降，進(jìn)而產(chǎn)量下滑， 形成連鎖反應(yīng)，危及產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（2）相關(guān)產(chǎn)品出口受阻，企業(yè)利潤減少。特保措施實(shí)施的直接后果就是中國的產(chǎn)品出口受到限制，企業(yè)的出口減少，利潤下降，企業(yè)要么放棄現(xiàn)有市場、開拓新市場，要么應(yīng)對特保措施。無論采取上述何種策略，都會增加中國出口企業(yè)的成本，導(dǎo)致利潤下降。

5、客觀作用

（1）促進(jìn)改革貿(mào)易體制、調(diào)整貿(mào)易政策。調(diào)整導(dǎo)致企業(yè)為獲取出口退稅，競相壓價出口、惡性競爭、求量不求質(zhì)、 出口效益低下的增加外匯儲備的政策導(dǎo)向；

（2）促使我國加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐。我國產(chǎn)業(yè)升級的需求和短期利益的矛盾，在一定程度上削弱了改革開放的動力。WTO規(guī)則客觀上提供了推動改革開放的外力；

（3）促使企業(yè)加快技術(shù)進(jìn)步。我國出口產(chǎn)品長期依靠成本優(yōu)勢，附加值低、競爭力差，價格戰(zhàn)成為企業(yè)慣用的出口競爭策略。特保措施的存在會不斷警示我們，要通過提高出口產(chǎn)品技術(shù)含量和附加值，來提高出口效益。