韓曉松

【摘要】黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），拉開了新一輪土地制度改革序幕，本文選取文登市作為山東威海市縣域經(jīng)濟代表，對其開辦農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)(以下簡稱“兩權(quán)”)抵押的情況進行分析，認為目前“兩權(quán)”抵押貸款面臨規(guī)模經(jīng)濟效率低下、缺少法律保障等主要障礙，并提出相關(guān)政策建議。

【關(guān)鍵詞】縣域金融兩權(quán)抵押貸款探析

一、“兩權(quán)”抵押貸款開展情況

隨著十三屆三中全會通過《決定》，農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作即將展開，“兩權(quán)”流轉(zhuǎn)市場也將隨之建立和完善，大批的土地承包者將通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式依法取得“兩權(quán)”，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，這既給縣域金融提供了新的服務(wù)對象，又給縣域金融如何開辦“兩權(quán)”抵押貸款帶來了新的課題。

文登市共有金融機構(gòu)10家，其中涉農(nóng)金融機構(gòu)4家，據(jù)調(diào)查，全市只有農(nóng)村信用社開辦了幾筆土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)所有機構(gòu)均未開辦。截至2011年上半年末，農(nóng)村信用社共辦理土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款1920萬元，抵押率為50-60%，貸款用途主要用于支持冷風庫蘋果收購。金融機構(gòu)開辦“兩權(quán)”抵押貸款難問題比較突出。

二、縣域開辦“兩權(quán)”抵押貸款面臨的主要障礙

（一）規(guī)模經(jīng)濟效率低下、土地資源整合力度不夠

目前文登仍存在規(guī)模經(jīng)濟效率低下、土地資源整合力度不夠、仍以家庭承包責任制種植的現(xiàn)狀。農(nóng)戶融資模式單一，農(nóng)戶小額貸款是主要的融資方式，在此條件下，很難實現(xiàn)農(nóng)戶種養(yǎng)業(yè)的高收益性和種養(yǎng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟。

（二）缺少法律保障，貸款風險掌控難

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款本身與現(xiàn)行法律存在沖突。《擔保法》規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”?！锻恋爻邪ā芬?guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押只限于通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的荒山、荒灘等農(nóng)村土地，經(jīng)發(fā)包方同意，并依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或林權(quán)證書的，才可以設(shè)立抵押，并沒有明確通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押?！蔽覈段餀?quán)法》則明確規(guī)定，除買賣、公開協(xié)商等方式承包的“四荒地”等農(nóng)村土地可以抵押外，其他方式承包的農(nóng)村土地是不允許抵押的。農(nóng)民的私有住房因房屋是建在宅基地上，房產(chǎn)和地產(chǎn)是密不可分的，農(nóng)民的住宅是不能用作抵押的。農(nóng)民住宅轉(zhuǎn)讓受限制、一戶農(nóng)民只能有一個宅基地，其住宅只能向無房的本社（質(zhì)）村民轉(zhuǎn)讓。這樣金融機構(gòu)開辦“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)缺乏法律保障，貸款風險過高。

（三）辦理確權(quán)手續(xù)難，缺少有效證明

在涉農(nóng)貸款中，農(nóng)戶宅基地、承包土地、自住房屋因絕大多數(shù)無產(chǎn)權(quán)不能辦理抵押登記，必須先取得由房地產(chǎn)登記機關(guān)頒發(fā)的房屋權(quán)屬證書，提交抵押登記申請書、借款及抵押合同，集體土地使用證等，共有房屋還須提交《房屋共有權(quán)證》才能辦理，這也給“兩權(quán)”抵押貸款帶來不便。

（四）缺乏必要的價值評估，抵押物處置變現(xiàn)難

一是土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬不明晰，易引起土地紛爭。二是土地評估機構(gòu)缺乏，土地價值難界定。導(dǎo)致農(nóng)村房產(chǎn)價值評估困難、費用高、時間長，難以實現(xiàn)抵押貸款。三是流轉(zhuǎn)市場不健全，抵押土地難變現(xiàn)。雙方權(quán)益難以得到法律保護，一旦貸款逾期，貸款抵押物處置困難。

（五）保險保障機制不完善，市場風險難把握

農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力弱，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)尚未全面展開，如遇到較大的自然災(zāi)害或市場因素影響，將給開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)帶來不可預(yù)知的風險。

（六）缺少上級部門指導(dǎo)，業(yè)務(wù)推廣難

由于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)尚處在嘗試階段，目前僅在全國有限的幾個省份進行試點，且以地方性文件的形式獲準開展，金融機構(gòu)上級行并未出臺具體的業(yè)務(wù)細則，縣域金融機構(gòu)在執(zhí)行中會遇到很多操作性、技術(shù)性難題。

三、政策建議

面對人口城鎮(zhèn)化、經(jīng)營集約化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展趨勢，以土地這一基本生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)的“兩權(quán)”抵押貸款將長期是農(nóng)村金融創(chuàng)新關(guān)注的熱點。要破解諸多不利因素的制約，更需各方的積極推動，以實現(xiàn)土地使用價值最大化，在金融更好地支持“三農(nóng)”發(fā)展和自身實現(xiàn)良好效益之間架起一座“金橋”。

（一）加快立法,明確“兩權(quán)”抵押范疇

建議有關(guān)部門把農(nóng)民土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)具體化、法制化，賦予農(nóng)民更加充分、完整且有保障的權(quán)益，確?，F(xiàn)有土地承包、使用關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，為縣域金融進入奠定法律保障。一是抓緊修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策，使農(nóng)民享有土地占有、使用、收益、處理四種權(quán)益，允許農(nóng)民將“兩權(quán)”作抵押進行融資;二是認真做好確權(quán)登記頒證工作以登記的方式公示，把這項權(quán)力真正落實到農(nóng)戶、落實到地塊，提高其公信力，以奠定農(nóng)地金融制度創(chuàng)新及農(nóng)地金融業(yè)務(wù)開展的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

（二）規(guī)范操作程序,切實防范風險

開展土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款是一種全新嘗試，因此，要出臺相關(guān)配套政策和措施，制訂有效的管理辦法和操作流程，明確貸款對象、利率、期限和額度，做好規(guī)避貸款風險的充分準備。

（三）做好價值評估工作，加快“兩權(quán)”流轉(zhuǎn)

首先應(yīng)依托土地局和土地管理所等職能部門盡快建立專門的評估機構(gòu)，建立完善縣域農(nóng)村土地價值評估市場建設(shè)。二是要優(yōu)化農(nóng)村土地經(jīng)營和使用權(quán)。

（四）加快風險補償和保險保障制度建設(shè)，提高金融介入的積極性

府財政部門建立專門的貸款損失保障或補償機制。在貸款發(fā)生違約、農(nóng)村信用社實現(xiàn)抵（質(zhì)）押權(quán)較困難時，實施抵（質(zhì)）押物收購或進行貸款風險補償，對金融機構(gòu)出現(xiàn)的處置虧損和不良貸款給予適當彌補;保險部門應(yīng)設(shè)計開發(fā)出有關(guān)“兩權(quán)”權(quán)抵押貸款的保險品種，以降低農(nóng)村信用社發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的風險。

參考文獻

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