曲雁

摘要：香港被國際社會稱為廉潔之都，廉潔的氛圍為香港高校的發(fā)展提供了良好的條件。本文分析了香港社會與香港高校廉政建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，就加強(qiáng)內(nèi)地高校廉政監(jiān)督工作提出了建議。

關(guān)鍵詞：香港高校廉政建設(shè)啟示

香港高等教育發(fā)展已經(jīng)歷了一百多年的歷史，從1911年成立香港大學(xué)到現(xiàn)在的8所公立大學(xué)，從無到有，不斷發(fā)展和崛起。據(jù)英國《泰晤士報高等教育副刊》與IDP教育集團(tuán)全球首發(fā)2011—2012年世界大學(xué)排名，香港四所高校躋身全球高校200強(qiáng)。[1][2]香港高等教育的發(fā)展已成為內(nèi)地、臺灣等地教育界所關(guān)注的熱點(diǎn)。香港高校的國際化辦學(xué)、政府的大力支持、教授專家治學(xué)的管理架構(gòu)成為其成功發(fā)展的重要因素。要保證這些辦學(xué)措施發(fā)揮作用，使高校健康、穩(wěn)定的發(fā)展，需要具備良好的社會環(huán)境和有效的校內(nèi)外監(jiān)督體制和工作機(jī)制。本文分析香港社會和高校廉政建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，期望對內(nèi)地高校廉政建設(shè)有所啟示。

香港社會廉政建設(shè)經(jīng)驗(yàn)概述

香港高校健康有序的發(fā)展根植于所處的社會環(huán)境。從“透明國際”連續(xù)多年發(fā)布的“清廉指數(shù)”看，國家的清廉指數(shù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越是發(fā)達(dá)的國家，其政府的清廉指數(shù)程度越高，否則反之。香港廉潔的社會氛圍為高校的發(fā)展創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境，為香港高校的成功提供了土壤。

1.設(shè)置獨(dú)立與專業(yè)的廉政機(jī)構(gòu)

香港地區(qū)治理腐敗的成功經(jīng)驗(yàn)之一，就是廉政公署（ICAC）的成功運(yùn)作。廉政公署下設(shè)執(zhí)行處、防止貪污處和社區(qū)關(guān)系處三個部門，分別承擔(dān)查處、預(yù)防和教育的任務(wù)。執(zhí)行處負(fù)責(zé)接受市民舉報貪污并開展調(diào)查；防止貪污處負(fù)責(zé)檢查各政府部門及公共機(jī)構(gòu)的工作常規(guī)及程序，預(yù)防腐敗現(xiàn)象發(fā)生；社區(qū)關(guān)系處負(fù)責(zé)宣傳法制教育，爭取市民積極支持反貪工作。香港“執(zhí)法、教育、預(yù)防”三管齊下的反貪策略有效地打擊了腐敗行為，為香港形成崇尚廉潔氛圍打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。[3]廉政公署是直接對香港最高行政長官負(fù)責(zé)的完全獨(dú)立的反貪和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不屬于香港政府體系；人事、財政獨(dú)立，不受政府部門制約；法律賦予廉政公署獨(dú)立的搜查、扣押、跟蹤、審訊等調(diào)查權(quán)，這使廉政公署從體制和運(yùn)行機(jī)制上切斷了受其他部門制約的可能，有效地避免了來自官場的權(quán)利、經(jīng)濟(jì)、人事干擾，在體制上保證了監(jiān)督的實(shí)效性。廉政公署有一支專業(yè)反貪隊(duì)伍，包括會計師、核算師、工程師以及電腦網(wǎng)絡(luò)、法律、刑偵等門類的專家，保證了工作的專業(yè)性。

2.爭取民眾支持的反腐理念

社會公眾的支持是香港廉政公署反貪成功的秘訣，廉政公署將市民對反腐支持的理念，貫穿到實(shí)際工作中。社會關(guān)系處作為與市民聯(lián)系的橋梁，將廉潔信息向市民傳播，許多組織，如工商企業(yè)、高校等與廉政公署合作，通過講座、會議、展覽等活動形式，對市民進(jìn)行正確的價值觀教育，培養(yǎng)其誠信、廉潔意識和職業(yè)道德，讓公眾通過教育感受腐敗對社會的危害，使大眾配合反貪工作。從1974年ICAC成立前后的不同社會環(huán)境和懲治腐敗的效果來看，廉政公署的工作真正維護(hù)了公眾的根本利益，這些工作為廉政法制教育宣傳打下了很好的基礎(chǔ)，也推動了廉政法制教育取得實(shí)效性成果。[4]

3.培養(yǎng)良好行為習(xí)慣和道德誠信為主的廉政法制教育

香港法制教育是傳統(tǒng)的“廉政教育”制度的升華，其基礎(chǔ)離不開社會健全的法制。自1974年ICAC成立以來，《廉政公署條例》《防止賄賂條例》及《選舉（舞弊及非法行為）條例》三部條例作為法定依據(jù)，為反腐提供了法律保障。香港廉政教育的對象是社會中每一個自然人及組織。只有面向社會每一個群體和組織進(jìn)行廉政法制教育，營造一個廉潔、健康的社會環(huán)境，貪污腐敗行為才能減少。大學(xué)作為社會組織，既是廉政法制教育的傳播者，也是受教育者。同時，ICAC主張全民廉潔教育，兒童教育是重點(diǎn)，通過移風(fēng)易俗培育肅貪倡廉的好習(xí)慣。對兒童及青少年是好習(xí)慣的培養(yǎng)，對成年人是去除壞習(xí)慣。良好的行為習(xí)慣是道德誠信的基礎(chǔ)，道德誠信文化使廉政法制教育成效顯著，有力地促進(jìn)了社會整體廉潔環(huán)境的形成。[5]

4.嚴(yán)格執(zhí)法的反腐措施

香港對貪污腐敗“零容忍”并不是體現(xiàn)在某個領(lǐng)域或個案的嚴(yán)懲上，而是做到了逢貪必究。一旦貪腐被受理，再小的案件也必須走完全部訴訟程序，罪名一旦成立，就要追究法律責(zé)任。這些處罰在一定程度上提高了腐敗的成本。在香港，貪污犯罪的主體既可以是政府部門公職人員，又可以是大學(xué)的教師或行政人員，也可以是私營機(jī)關(guān)的雇員。香港的法律規(guī)定，沒有“起點(diǎn)刑”“貪污一元錢也是貪污”，只要被查實(shí)，同樣受到懲處，廉政公署查辦的貪污金額最小的只有5港幣。[6]

5.多方位參與的監(jiān)督機(jī)制

除專門機(jī)構(gòu)外，民眾、媒體和輿論監(jiān)督在香港均發(fā)揮重要作用。香港政府高度開放，每件事都非常透明，各司、署、局每年要向立法會和特首做財務(wù)和總體工作報告，市民可以旁聽，行使知情權(quán)和表達(dá)權(quán)。輿論監(jiān)督是香港監(jiān)督的主要形式之一。[7]香港的媒體非常發(fā)達(dá)，每天數(shù)百份報紙可以對香港社會進(jìn)行全方位的掃描，這些公開的監(jiān)督很大程度上抑制了腐敗行為的產(chǎn)生。香港高校也是在這樣的氛圍下，接受民眾的監(jiān)督。

香港高校廉政建設(shè)經(jīng)驗(yàn)概述

香港高校在短時間內(nèi)，取得了令人矚目的成就，得益于香港廉政的社會環(huán)境，以及依法治校、公開的辦事程序及合理配置的治理架構(gòu)。

1.相互制衡的組織架構(gòu)

香港8所公立大學(xué)，都有獨(dú)立的大學(xué)法例，大學(xué)法例是經(jīng)香港特別行政區(qū)行政長官會同行政會議同意及通過，再經(jīng)立法會通過相關(guān)法例。法例規(guī)定，香港高校普遍設(shè)立校董會、教務(wù)委員會、管理層和學(xué)院各種院務(wù)委員會。實(shí)踐證明，這些機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)運(yùn)行，相互間起到了制衡作用。香港高校行政管理的特點(diǎn)是每所高校都普遍實(shí)行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。校董會是學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)行使大學(xué)權(quán)力，執(zhí)行大學(xué)責(zé)任，處置大學(xué)資產(chǎn)。董事會成員從非公職人員或非大學(xué)雇員中選出，由具備豐富工商經(jīng)驗(yàn)的社會人士擔(dān)任校董會主席、副主席等職。

教務(wù)委員會是學(xué)校的最高教務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)與教學(xué)和學(xué)術(shù)有關(guān)的政策制定，董事會不干涉。教務(wù)委員會的成員大部分是學(xué)術(shù)人員、教師、各學(xué)科的帶頭人，他們熟悉、了解學(xué)科的發(fā)展，行政人員占很少一部分，委員會制定政策后，行政部門負(fù)責(zé)實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了專家治學(xué)，減少了行政權(quán)力的干預(yù)。[8]以校長為主的管理層，在制定政策時，須通過各種委員會的討論、論證，廣泛征求意見，制度形成后，由財務(wù)、教務(wù)等內(nèi)設(shè)的行政機(jī)構(gòu)人員執(zhí)行。這些機(jī)構(gòu)的設(shè)立模式，發(fā)揮了機(jī)構(gòu)間的制衡作用，從組織架構(gòu)上減少了行政權(quán)力的干預(yù)途徑，實(shí)現(xiàn)了高校自治、學(xué)術(shù)自由。

2.政府對高校的宏觀調(diào)控

香港高校按照大學(xué)條例開展各項(xiàng)學(xué)術(shù)工作，香港政府沒有干預(yù)大學(xué)內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力，政府的宏觀調(diào)控通過法律的方式來實(shí)現(xiàn)。如大學(xué)監(jiān)督由香港特首擔(dān)任，學(xué)校的財務(wù)要公開，財務(wù)預(yù)算和決算要向指定人員報告。政府的調(diào)控方式，一方面對高校的行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力起到很好的制約作用，另一方面，法律對政府的權(quán)力加以制約，降低了政府官員的腐敗機(jī)會。[9]

3.社會機(jī)構(gòu)對高校的制衡

香港高校的經(jīng)費(fèi)每年大約50%左右來自香港政府的撥款，香港政府委托大學(xué)教育資助委員會（以下簡稱“教資會”）這一中間機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對高校的撥款。教資會作為香港政府和高校的“中間人”對香港高校的發(fā)展及其撥款進(jìn)行研究。教資會成員是由國際學(xué)術(shù)界知名人士和香港社會各界有成就的人組成。這樣，教資會在研究學(xué)校工作時才能以“內(nèi)行人”的角色開展工作。香港教資會的功能體現(xiàn)在：向政府提供意見，并監(jiān)督大學(xué)經(jīng)費(fèi)的使用；代表大學(xué)保護(hù)大學(xué)的自主權(quán)。政府盡管通過教資會對大學(xué)進(jìn)行撥款，但教資會的撥款計劃由政府決定。[10]

4.獨(dú)立運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)構(gòu)

香港高校之所以能做到規(guī)范、廉潔，發(fā)案率較低，高校獨(dú)立的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)揮了重要作用。香港高校的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是高校的審計部門，其職責(zé)為評估大學(xué)的財務(wù)、行政和大學(xué)內(nèi)部內(nèi)控制度的執(zhí)行效果和效率。以香港理工大學(xué)為例，大學(xué)設(shè)置了內(nèi)部稽核組（有的高校稱審計處），為保證內(nèi)部稽核組的獨(dú)立性，稽核組的工作對學(xué)校的審計委員會負(fù)責(zé)，審計委員會全部為校董會成員，不參與大學(xué)任何日常運(yùn)作。同時，審計委員會制定《審計憲章》明確內(nèi)部稽核組的工作職能，并明確其不隸屬其他部門，有權(quán)了解所在大學(xué)的各類工作記錄，并對資產(chǎn)進(jìn)行審計，獨(dú)立開展工作。內(nèi)部審計主要通過財務(wù)軟件、報表，檢查財務(wù)狀況和經(jīng)營成果。

5.服務(wù)和公開透明的辦事程序

香港高校在行政管理中堅(jiān)持“服務(wù)至上”，對學(xué)校各項(xiàng)工作實(shí)行“小管理，大服務(wù)”，高校行政管理人員強(qiáng)調(diào)任職資格，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍，每一個環(huán)節(jié)都非常清晰透明。如將高校中的財務(wù)管理、設(shè)備采購、科研管理中每項(xiàng)工作的程序公開透明，教師可以在網(wǎng)上隨時查詢。香港高校的行政管理隊(duì)伍，為高校的教授提供了專業(yè)的、精細(xì)化的服務(wù)，使教授全身心地投入科研、教學(xué)中。由于香港高校行政管理隊(duì)伍堅(jiān)持服務(wù)理念，極大地淡化了權(quán)力的作用，也淡化了人們對權(quán)力的崇拜和敬畏。香港政府規(guī)定，高校學(xué)術(shù)自由，在香港社會廉潔的氛圍和完善細(xì)致的服務(wù)體系下，香港高校的科研、教學(xué)及人才培養(yǎng)碩果累累，教授安心教書、育人，沒有對權(quán)力的向往。

香港經(jīng)驗(yàn)對內(nèi)地高校廉政建設(shè)的啟示

香港經(jīng)驗(yàn)表明，高等教育應(yīng)遵循自身的發(fā)展規(guī)律，通過完善高等教育體制和監(jiān)督模式，促進(jìn)高校廉政建設(shè)。香港社會和高校廉政建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，對內(nèi)地高校的廉政建設(shè)具有重要的借鑒意義。

1.提高監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置的獨(dú)立性

從香港的反貪歷程來看，正因?yàn)榱鸷透咝１O(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置的獨(dú)立性，經(jīng)費(fèi)使用、人員使用等不受其他部門的限制以及利益制約，才使監(jiān)督效力得以顯現(xiàn)。香港高校監(jiān)督部門直接由校董會領(lǐng)導(dǎo)，人員的聘用、酬金由校董會決定。因此，建議內(nèi)地高校紀(jì)委監(jiān)察、審計部門由上級紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)，包括人員的安排及相關(guān)的待遇，全部由上級紀(jì)檢機(jī)關(guān)統(tǒng)籌安排和管理，實(shí)現(xiàn)體制制約作用。

2.強(qiáng)調(diào)黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)管理與辦學(xué)分離

香港高校具體管治架構(gòu)方面，不同院校略有不同，但普遍設(shè)有校董會、校務(wù)委員會、教務(wù)委員會，以及對校內(nèi)行政的制衡措施。校董會不參與學(xué)校的教學(xué)、科研的管理。香港高校的教學(xué)、科研管理是在校長領(lǐng)導(dǎo)下，享有學(xué)術(shù)自由權(quán)。真正實(shí)現(xiàn)了管理和辦學(xué)有效結(jié)合，淡化了行政權(quán)力。鑒于此，內(nèi)地高校在黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制下，應(yīng)借鑒香港高校校董會的管理模式，內(nèi)地高校黨委的主要職責(zé)就是在黨的路線方針指引下，提名大學(xué)校長，維護(hù)大學(xué)權(quán)益，強(qiáng)調(diào)服務(wù)功能。而大學(xué)的人才培養(yǎng)和教學(xué)、科研管理全部由校長負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)管理和辦學(xué)的協(xié)調(diào)，淡化行政管理權(quán)力化，使高校享有充分的學(xué)術(shù)自由。

3.完善高校專業(yè)化管理，推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)

香港地區(qū)的大學(xué)條例清晰地界定了政府與高校的關(guān)系，以及政府對大學(xué)資助、資源配置及監(jiān)督的管理方式，突出高校自治地位。借鑒香港地區(qū)大學(xué)內(nèi)部管治架構(gòu)模式，進(jìn)一步完善高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，構(gòu)建決策權(quán)（黨委領(lǐng)導(dǎo)）、行政權(quán)（校長負(fù)責(zé)制）、學(xué)術(shù)權(quán)（學(xué)術(shù)委員會）相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)，完善大學(xué)治理模式，推行民主管理。可以考慮在條件成熟的高校，成立由校內(nèi)教師、學(xué)生、職工以及校友和社會相關(guān)專業(yè)人士組成的各種專業(yè)委員會，在黨委的管理下獨(dú)立開展工作，提高管理的專業(yè)化程度，強(qiáng)調(diào)專業(yè)化管理，弱化行政干預(yù)。圍繞高校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會和文化傳承創(chuàng)新四大功能，對各類事務(wù)進(jìn)行清晰、具體的界定，制定相應(yīng)的業(yè)務(wù)流程，并將高校的業(yè)務(wù)管理與行業(yè)職業(yè)化資格相結(jié)合，加快信息化管理的步伐，通過科技防腐，達(dá)到源頭治理的目標(biāo)。

4.強(qiáng)化法制教育，營造廉潔氛圍

目前，國內(nèi)開展的反腐倡廉教育很大程度上集中在價值觀和世界觀上，這些教育價值理念主要來源于政府查處的案件所給予的啟發(fā)。因?yàn)槭軅鹘y(tǒng)思想的影響，內(nèi)地在有些領(lǐng)域形成了不良風(fēng)氣。我們應(yīng)借鑒香港的教育理念，從人們的行為習(xí)慣入手，加大法治宣傳教育，讓人們了解當(dāng)辦事習(xí)慣或個人利益與法律沖突時，要遵從法律的規(guī)定，且應(yīng)當(dāng)讓大眾了解違反法律的后果，樹立公平誠信的價值觀，鄙視和自覺抵制腐敗行為。就目前情況，高校也應(yīng)利用媒體宣傳國家反腐倡廉的法律法規(guī)、國家政策、舉報方式、執(zhí)法程序、懲罰力度及效果，使廣大教師和高校管理人員了解其中的內(nèi)容，從而使教職員工提高廉潔意識和法制素質(zhì)。

5.加大校務(wù)公開力度，拓寬社會參與反腐的渠道

香港廉政建設(shè)成效顯著很重要的原因是他們的工作取得了民眾的支持和信任。只有來自群眾的監(jiān)督才是最有力的監(jiān)督。讓群眾監(jiān)督的前提就是讓大家了解政策制定的過程、執(zhí)行的效果，這樣大家才能夠有渠道監(jiān)督、有監(jiān)督效果。香港高校各種辦事程序，如采購招標(biāo)、職稱評定、基建招標(biāo)辦事程序都可以在網(wǎng)上查詢，因此大學(xué)不僅有廣大教職工進(jìn)行監(jiān)督，而且社會各界也可以通過不同方式開展監(jiān)督。建議內(nèi)地高校應(yīng)加大信息公開力度，暢通監(jiān)督渠道，使高校廣大教師對腐敗現(xiàn)象“零容忍”，真正利用公開程序等手段，發(fā)揮監(jiān)督作用，提高監(jiān)督工作效率。

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（作者單位：北京科技大學(xué)）

[責(zé)任編輯：于洋]