易憲容

可以說，盡管當前國內(nèi)房地產(chǎn)市場有所騷動，有些城市房價開始反彈，但總的來看，在明年新一屆的政府上任之前，國內(nèi)房地產(chǎn)市場政策基本上會保持穩(wěn)定，房地產(chǎn)政策變化的概率不高。因此，觀察國內(nèi)住房市場走向，主要不是看短期內(nèi)會發(fā)生什么，而是要看新一任政府上任后國內(nèi)房地產(chǎn)政策會如何變化，而這些變化也就決定未來幾年中國房地產(chǎn)市場發(fā)展方向與前景。

近期，國務院副總理李克強發(fā)表的講話，都向市場傳遞了其清晰的執(zhí)政思路，預計城鎮(zhèn)化、保障房建設等可能成為他在經(jīng)濟方面的施政重點。9月19日，李克強在出席省部級領導干部推進城鎮(zhèn)化建設研討班學員座談會上強調，城鎮(zhèn)化是最大的內(nèi)需潛力所在，是經(jīng)濟結構調整的重要依靠。他同時表示，積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化是事關長遠的大戰(zhàn)略，要放在現(xiàn)代化大趨勢中來思考。而城鎮(zhèn)化與未來中國住房市場發(fā)展密切相關。

城鎮(zhèn)化的關鍵

如果說，十八大后新一任政府把經(jīng)濟工作的重心放在中國城鎮(zhèn)化進程上，本文認為這個思路是正確的，也是與現(xiàn)代文明進程相合拍的。因為，從幾百年來現(xiàn)代人類文明的進程來看，城鎮(zhèn)化不僅促進了現(xiàn)代人類社會的文明，推出了現(xiàn)代國家經(jīng)濟的繁榮與發(fā)展，更為重要的是改變了人類社會的生活方式，改變了人類社會的思維方式，并由此把人類社會文明帶向了一個又一個高度。因此，應該把“城鎮(zhèn)化”推進一步，把“城鎮(zhèn)化”改變“城市化”。因為這里“鎮(zhèn)”字與傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”的“鎮(zhèn)”聯(lián)系在一起，僅僅是讓廣大農(nóng)民走出一小步而不是一大步，即沒有讓農(nóng)民從農(nóng)村真正走入城市，而只進入城市邊緣。只有“城市化”才能把傳統(tǒng)的農(nóng)村與城市二元經(jīng)濟結構得以調整及融合，才能讓農(nóng)民真正進入城市。

“城市化”的內(nèi)涵是什么？城市化為何能夠成為經(jīng)濟增長之動力？城市化又是通過什么樣的方式來現(xiàn)實的？其實，“城市化”并非是一個抽象的概念，從最為經(jīng)典的研究來看，城市化主要指農(nóng)村居民向城市生活方式的轉化過程，反映為城市人口增加、城市建成區(qū)的擴展、社會以及生活方式的城市環(huán)境形成。它不僅是對人類社會產(chǎn)生最大影響的社會化過程，也是當代社會的現(xiàn)代化和經(jīng)濟增長的直接指標。

從這個定義可以看到，城市化的第一件事情就是讓農(nóng)村居民轉換為城市居民，并在這種轉換的過程中實現(xiàn)個體城市社會化的轉化。如果沒有讓農(nóng)民真正的成為城市居民，并真正容入城市的社會生活，那么這種城市化并不是真正的城市化。比如，盡管大量農(nóng)民進入城市務工，但他們在城市沒有根基，沒有所必需的住房、沒有城市身份、沒有平等就業(yè)與教育的機會等，只能從事最低收入的工作等。目前中國城鎮(zhèn)化率看上超過了50%，但按戶籍人口僅約35%。正如不少研究者指出，當前中國的城市化只是“偽城市化”，農(nóng)民進城也只是“過客”，而沒有成為真正的城市居民。因此，未來中國城市化的第一愿景就得真正地全面放開戶籍制度，讓每一個農(nóng)民及城市居民都有自由遷徒的權利。如果我們城市僅是戶籍來設定各種居民進入城市的界線，那么中國要實現(xiàn)真正的城市化是不可能的。

當大量的農(nóng)民向城市流動、大量中小城市的居民向大城市或一線城市流動時，他們面對的第一個大問題就是有一個遮風避雨的安居之地?？梢哉f，居住條件的解決既是城市居民得以進入城市的生活基點或農(nóng)民融入城市的根本。因此，城市化過程就是農(nóng)民進入城市其潛在住房需求釋放過程。那么進入城市的居民基本居住條件如何來解決？這種住房潛在需求如何才能釋放出來。當前市場流行著“住房雙軌制”觀念，認為“市場歸市場，保障歸保障”，即中低收入居民的住房由政府保障性住房來解決，而住房市場的價格政府不要干預過多。筆者認為，這樣的觀點將嚴重阻礙未來中國城市化的進程。

在未來中國城市化進程中，中國的住房市場發(fā)展不可學習香港與新加坡的模式，這種模式強調政府生產(chǎn)過高比例的保障性住房來解決中低收居民住房的問題。但是香港這樣富裕城市，而就中國政府財政能力而言是不可能的。原因在于借鑒德國等大國住房發(fā)展模式，絕對把住房看作是一種生活消費品，不允許居民把住房成為賺錢之工具。如果用嚴厲的法律制度把住房界定為一種嚴格意義的居民生活消費品，而不是賺錢的工具，那么絕大多數(shù)居民的住房問題就能夠通過市場的方式來解決，而政府所要生產(chǎn)的保障性住房也是十分有限的。

如果要讓農(nóng)民真正融入城市及把住房看作居民生活消費品，那么國內(nèi)住房市場居民的住房潛大需求是非常大的。比如當前城市化率超過50%，但按戶籍人口計算僅約35%，即有近2億農(nóng)民工沒有真正的成為城市居民。在高房價下，85%以上城市居民都沒有能力進入市場，那么這些農(nóng)民工更是沒有能力進入住房市場。還有，未來二、三十年，每年將有1，000多萬人口轉移到城市，這又將有3億人口進入城市。再加上中小居民城市進入大城市，城市居民的住房需求具有一個無限量，再加相應城市基礎市設施建設投資。這就是城市化對經(jīng)濟增長的巨大動力。但是，這些居民的住房需求僅是一個潛在需求，如果沒有好的住房政策，把住房的宗旨界定為居住，把住房市場界定為消費市場，那么這種巨大的潛大的住房消費需求是無法釋放出來。

正如《十二五規(guī)劃綱要》提出的，在十二五期間，將有超過5，000萬農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)成為城市人口，這將有效釋放巨大內(nèi)需潛力，因此，未來中國城市化將成為經(jīng)濟轉型及增長的關鍵，但是我們必須注意，這些內(nèi)需還僅是潛在的，而這種潛在住房內(nèi)需要釋放出來，就得未來中國城市化要有清楚界定，要對當前中國住房市場政策進入重大的調整。如果住房市場不能夠轉型為一個消費為主導的市場，如果住房市場賺錢功能不去除，那么這種住房消費需求是無法釋放出來的。

因此，要保證未來中國城市化的愿景得以實現(xiàn)，或把居民潛在住房需求轉為為實現(xiàn)的需求，就得對當前所有的住房法律制度、住房政策進行重大改革。這種改革首先就得清除那些嚴重阻礙絕大多數(shù)居民住房的潛在需求轉化的制度障礙，比如不把住房的性質界定清楚，允許把居民生活必需品作為賺錢的工具的政策；比如不用有效的經(jīng)濟杠桿來遏制住房投機炒作而偏要采取政府行政干預的辦法等，這些住房政策與制度都得清理與重大改革。在此基礎上，住房市場立法，比如制定《住宅法》，嚴格界定所生產(chǎn)的住房第一要務就是保證生產(chǎn)安全舒適及絕大多數(shù)居民有支付能力購買的住房，界定住房的基本宗旨。其它法律制度都圍繞著這個宗旨來制定。而這些法律制度制定再也不能走由某種部門制定的老路，而是要以公共決策的方式。因為，近幾年許多房地產(chǎn)政策都成了少數(shù)人少數(shù)集團謀利的工具。在公共決策的基礎上，才能制定出真正為中國絕大多數(shù)民眾謀利的住房政策，否則中國巨大的居民住房潛在需求是無法現(xiàn)實的。對此， 2010年出臺的關于住房調控的國十條有了一個清楚思路，也有相關政策，但是到目前許多政策還沒有執(zhí)行與落實。本文相信，新一任的政府上任之后，要把住房市場的潛在需求釋放出來思路會更明確，整個國內(nèi)住房市場調整也會從新政府上任后開始。即如何真正把中國住房市場轉變?yōu)橐粋€消費為主導的市場而不是賺錢的工具。如果這個住房市場發(fā)展的宗旨界定清楚了，那么未來中國房地產(chǎn)市場發(fā)展方向也就明確了。

重點發(fā)展保障房建設

關于國內(nèi)保障性住房的建造問題，同樣把它作為中國住房市場得以發(fā)展的重點。這個方向是正確的，但仍然有許多問題需要討論。在早幾年，由于政府大造保障性住房的理論與政策準備的倉促，國內(nèi)保障性住房建設啟動后所面臨的困惑與問題不少。無論是最近溫總理強調的保障性住房及時入市還是李克強副總理所強調分配公平原則，都透露相應的信息。

首先，從世界的經(jīng)驗來看，現(xiàn)代保障性住房有狹義與廣義之分，如果不能把保障性住房的含義清楚界定，并用制度把這種含義來固化，那么要建立起公平公正的保障性住房體系就無從談起。而保障性住房廣義性，就是政府要通過不同方式讓每一個民眾都有基本的居住條件。比如把住房市場規(guī)定為一個消費市場，而不是賺錢炒作的工具。政府還得有消費性住房購買的稅收優(yōu)惠、信貸優(yōu)惠、利率補貼等。至于收入特別低或無收入者，政府則要提供給他們的基本居住條件。這就是保障性住房的廣義方面。

至于保障住房的狹義方面，就是指對社會上最低收入者或無收入者，如何通過政府建立廉租房等方式來保證他們的住房問題。在歐美國家狹義的保障性住房所占的比重不會超過10%。因為，狹義保障性住房占的比重過高，或是政府沒有過大的財政能力做到這點，或是犧牲居民的基本住房福利條件。如果一個國家人口過多、政府財政力量有限等希望在短期內(nèi)來解決居民的基本條件是根本不可能的。這就是為何狹義的保障性住房范圍不可過大的原因所在。

當前中國的住房保障體系，既不是廣義的界定，也不是狹義上的安排，而是狹義上的過度擴展。由于建造保障性住房涉及到土地征收、財政資金撥付、住房生產(chǎn)程序、保障性住房分配及住房服務體系確立等問題，如果保障性住房的意義不清楚，那么在保障性住房運作過程中就會遇到許多無法解決的困難與問題。

其次，當前大造保障性住房更多的出于對宏觀經(jīng)濟調控與穩(wěn)定房價的工具性考慮。也就是說，大造保障性住房不僅是一項民生工程，可解決更多的中低收民眾住房問題，而且可以填補商品房調整可能造成對GDP增長及關聯(lián)行業(yè)需求所造成的影響與沖擊。因為，就當前中國住房市場來說，遏制住房投機投資，擠出房地產(chǎn)泡沫已經(jīng)成為中央決策層的共識。但中央也肯定看到，當房地產(chǎn)泡沫全面擠出時，不僅會影響房地產(chǎn)的投資與銷售，而且會影響房地產(chǎn)關聯(lián)產(chǎn)業(yè)并導致這些行業(yè)產(chǎn)能過剩。而大造保障性住房不僅對遏制高房價有作用，而且可以消化擠出房地產(chǎn)泡沫之后過剩產(chǎn)能。正因為大造保障性住房具有這樣的工具性，也必然把生產(chǎn)保障性住房的計劃層層分解生產(chǎn)，而不針對各地情況靈活安排。在這種情況下，也容易造成一些地方生產(chǎn)保障性住房無效性。

再次，由于建立保障性住房體系的法律安排上準備不充分，這使得建造的保障性住房如何分配、這些分配規(guī)則又是由誰來制定等問題無法解決。可以說，由于保障性住房體系沒有建立公平公正的住房分配體系。很多地方建造的保障住房成了民從怨聲載道及社會矛盾與沖突的根源之一。

可以說，當前國內(nèi)保障性住房分配不公，不僅有沒有出臺制度性規(guī)則問題，更有政府對保障性住房分配參與與干預過多的問題，也有在高房價下保障性住房可以成為住房投機炒作者賺錢的工具?？梢哉f，如果保障性住房是一種謀利的工具，而且有人預期可謀大利的工具，那么對保障性住房干預過深的權力豈能袖手旁觀？這些權力都會千方百計地分配占用更多的保障性住房。在這種情況下，本來是相當分配不公平的保障性住房更會火上澆油，使保障性住房的分配不公推到極致?？梢哉f，只要保障性住房是有利可圖，是可賺線的工具，那么對保障性住房嚴重干預的權力一定會過多謀取利益而讓保障性住房分配更為分配不公。

所以對于當前的保障性住房建造，不是建造了多少的問題，最為重要的是這些建造好的保障性住房是不是進入廣大中低收入民眾手中；也不是建造多少保障房在民眾手中問題，而是廣大民眾基本居民條件是不是改善了的問題。如果建造的保障性住房質量不好，住房建造好之后，整個居住環(huán)境的服務體系沒有跟上，比如交通、教育、醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生、生活基本設施等是否確立，那么建造最多的保障性住房都意義不大。

最后，當前國內(nèi)保障性住房體系與引進的發(fā)展模式有關。因為，在當前高房價下，85%的絕大多數(shù)居民無支付能力進入商品住房市場，政府就希望建造更多的保障性住房來解決中低收入民眾的住房問題，甚至有人提出所謂的住房“雙軌制”。但實際上，這是香港與新加坡的住房市場發(fā)展模式。這個模式發(fā)展到今天整整花了六七十年，而中國如此這樣一個大國可以在一二十年可解決嗎？還有，在經(jīng)濟發(fā)展嚴重不平衡的中國，保障性住房建立是按人口分布進行還是有哪種合理的標準？如果以人口來劃分，那么這種保障性住房對經(jīng)濟落后的三四線城市意義有多大？

可以說，當前國內(nèi)住房保障體系，取得了一定的成就，但是由于在理論上與法律安排上準備不足，目前這種住房保障體系所面臨的困難與問題很多，如果這些條例規(guī)則安排不改善，不僅無法讓許多中低收入民眾分享到保障性住房成果，也無法達到保障性住房的工具性目的，反之會引起更多的社會問題。而且當保障性住房成為一種調控工具時，其缺陷對市場的影響也是不可小視的。也就是說，政府加強對保障性住房的建設，其方向是對的，但更為重要的是要對當前大造保障性住房政策進行總結，制定有財力支持保障性住房發(fā)展規(guī)劃，同時，更為重要的是要讓國內(nèi)商品住房市場性質上轉型為消費市場，讓這些市場房價回歸理性。在這種情況下狹義上的保障性住房的范圍就會越來越小，政府建造保障性住房的財政能力就會越來越足。否則政府通過大造保障性住房來解決廣大的中低收入居民的住房問題是不可能的。

總之，如果下任一屆政府把城市化的住房建設與建造保障性住房作為未來中國經(jīng)濟增長與繁榮之動力，其方向是正確的，但是城市化過程中的潛在住房需求要轉化為現(xiàn)實需求，就得通過一系列的有效政策來界定與落實把這些住房潛在需求釋放出來。而保障性住房建設僅是這種潛在需求釋放的一種補充。在這種情況下，未來中國經(jīng)濟就能夠持續(xù)穩(wěn)定增長與繁榮。而中國房地產(chǎn)市場會隨中國經(jīng)濟發(fā)展更加繁榮。

（作者單位：中國社科院金融所）