●宋剛 趙述

遼寧省新型城鎮(zhèn)化融資問題研究

●宋剛 趙述

建立高效、可持續(xù)的遼寧省新型城鎮(zhèn)化融資體系,提供長期、穩(wěn)定的資金來源，是遼寧省新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是由于遼寧省城鎮(zhèn)化存在融資主體單一、財權(quán)事權(quán)不匹配、土地財政難以維系、投融資平臺風險大,融資渠道不暢通等問題，使遼寧省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在巨額的資金缺口，為此需要推進稅收體制改革、豐富建設(shè)資金來源、規(guī)范投融資公司管理，不斷完善金融市場。

遼寧省 新型城鎮(zhèn)化 融資

城鎮(zhèn)化是中國未來發(fā)展的重頭戲。一方面，中國城鎮(zhèn)化水平不僅落后于發(fā)達經(jīng)濟體，還落后于許多新興市場經(jīng)濟體。截至目前，發(fā)達經(jīng)濟體中美國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)高達90%、日本高達91.3%。新興市場經(jīng)濟體中韓國城鎮(zhèn)化率達到80%、巴西接近85%。根據(jù)專家觀點，目前中國的城鎮(zhèn)化率大致分別相當美國上世紀20年代和日本上世紀40年代的水平。另一方面，中國經(jīng)濟發(fā)展需要以城鎮(zhèn)化作為突破口。推進城鎮(zhèn)化有利于擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟增長。黨的十八大明確提出了“新型城鎮(zhèn)化”概念，十八屆三中全會也提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙,必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工業(yè)城鄉(xiāng)關(guān)系，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。2012年，遼寧省城鎮(zhèn)化率達到65.7%,僅次于廣東省居全國第二位,比2006年提高了7.8個百分點；城鎮(zhèn)人口達到2881.5萬人,初步形成了由2個副省級市、12個地級市、44個縣城（縣級市）、607個小城鎮(zhèn)構(gòu)成的城鎮(zhèn)體系。遼寧省城鎮(zhèn)化率的目標是到2015年達到70%左右，2020年達到75%左右。城鎮(zhèn)化率的迅速提高必將形成巨大的資金需求，單純依靠各級政府的財政收入根本無法滿足。妥善解決城鎮(zhèn)化融資問題,是推進遼寧新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的基礎(chǔ)和保證。

一、遼寧省新型城鎮(zhèn)化融資現(xiàn)狀

遼寧在城市建設(shè)方面不斷增加投入，投資增長幅度較大。2012年遼寧城市建設(shè)投資是2000年的7.36倍。但是，目前遼寧省城鎮(zhèn)化建設(shè)融資機制下的財政體制僵化，融資渠道單一和融資工具匱乏，已經(jīng)造成城鎮(zhèn)化建設(shè)資金瓶頸，造成了城市水平和發(fā)展速度已經(jīng)不能適應(yīng)建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的目標。表現(xiàn)在：(1)城市建設(shè)的增長速度遠遠不能滿足人口增長和社會發(fā)展需要，城市建設(shè)人均擁有量的增長速度明顯慢于城鎮(zhèn)化建設(shè)總量的增長速度，人均道路面積、人均擁有公交車輛、人均生活用水量、氣化率、人均公共綠地等主要指標與新型城鎮(zhèn)化標準比較仍有很大差距。（2）2006—2011年，遼寧省城市基本建設(shè)投資從1321.49億元上升到3621.2億元，財政性的城市建設(shè)維護資金從149.14億元上升到494.49億元。由此看出，遼寧省地方政府的財政性城市建設(shè)資金明顯滿足不了城市建設(shè)的投資需求。（3）2006年—2011年，遼寧省城市建設(shè)維護資金收入中,城市維護建設(shè)稅、城市公共事業(yè)附加費、中央財政撥款、地方財政撥款四項平均占城市建設(shè)維護資金收入的49.67%，資金的穩(wěn)定性較差。（4）土地出讓金由2006年的49.97億元上升到2011年的323.72億元,土地收益的迅速增加在一定程度上支持了遼寧省城市建設(shè)資金的需要。

二、遼寧省新型城鎮(zhèn)化融資存在的問題

整體來看，遼寧省城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來源正在由過去的地方政府財政資金“一枝獨秀”，向財政資金主導(dǎo)，市場資金配合“百家爭鳴”的市場化模式轉(zhuǎn)型。但是在資金投入主體中，地方政府占主導(dǎo)的局面仍未打破，由社會各方資金共同參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資格局尚未形成。

1.政府投資獨木難支,市場補位嚴重不足。按照傳統(tǒng)經(jīng)濟學理論，城市公共建設(shè)具有顯著的公共產(chǎn)品屬性，應(yīng)該主要由政府進行投資和管理，因此長久以來財政收入、土地出讓收入成為城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的主要來源，民間資金的比重相對較少。雖然近幾年遼寧省在解決城鎮(zhèn)化資金問題來源方面進行諸多嘗試，包括搭建各類投融資平臺補充建設(shè)資金，這些舉措對解決城鎮(zhèn)化資金來源不足問題起到了一定的作用，可是多數(shù)投融資公司以國有獨資公司的形式存在，其注冊資本來源于政府財政撥付。政府是實際上的投融資主體，城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要投資實際上還是依賴于地方政府，導(dǎo)致地方政府在城鎮(zhèn)化融資市場中既是“運動員”，又是“裁判員”。這種城鎮(zhèn)化建設(shè)融資系統(tǒng)中缺少真正的市場主體，融資決策和資金使用都是政府通過投融資公司做出的，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不明晰，債權(quán)債務(wù)關(guān)系混亂，監(jiān)管不力。出資人主體缺位還造成了權(quán)、責、利不統(tǒng)一，“誰投資、誰決策、誰負責”的投資風險約束機制和責任機制難以落實，資金使用效率低下。

2.財權(quán)事權(quán)不匹配,地方政府有心無力。上世紀90年代的分稅制改革，事實上強化了中央政府的財政控制權(quán)，弱化了地方政府的控制權(quán)，使地方政府不得不面對事權(quán)財權(quán)不匹配的局面。一是城市人口集聚引致了對城市建設(shè)的需求快速增長。2006—2011年，遼寧省從農(nóng)村遷入城鎮(zhèn)的人口數(shù)增加200余萬，使原本趨于飽和的的城市公共基礎(chǔ)資源更加“捉襟見肘”，地方政府背負的城市建設(shè)責任與日俱增。二是政府事權(quán)層層下移，地方政府不堪重負。本應(yīng)是上級政府的職責被強制性地全部或部分轉(zhuǎn)嫁攤派給下級政府，導(dǎo)致基層政府事務(wù)管理壓力越來越大，與此相伴隨的融資壓力也隨之上升。三是政府財權(quán)財力不斷向上集中，地方政府收支壓力急劇上升，政府財政收入呈現(xiàn)“倒三角形”結(jié)構(gòu)。如地方政府未經(jīng)許可不得發(fā)行債券、對于稅收沒有立法權(quán)、開征權(quán)和政策管理權(quán)；2006年遼寧省地方財政撥款占城市建設(shè)維護資金比例為34%，2011年遼寧省地方財政撥款占城市建設(shè)維護資金比例僅為17%，說明地方財政已經(jīng)難以靠自身積累進行大規(guī)模城市建設(shè)投資。

3.土地財政不可持續(xù)，房地產(chǎn)市場風險加劇。土地財政缺乏可持續(xù)性，其弊端也日益顯著。一是土地是典型的稀缺資源，土地出讓收入的一次性、短期性與城鎮(zhèn)化資金需求的持續(xù)性、長期性存在矛盾。不論是發(fā)達經(jīng)濟體還是新興經(jīng)濟體中，都沒有單純依靠土地財政推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的成功經(jīng)驗。二是土地財政推動了房地產(chǎn)市場風險的出現(xiàn)和膨脹。在土地供給被地方政府壟斷的情況下，為了籌集城鎮(zhèn)化資金而推高房價地價，卻在客觀上增加了人口向城市遷移的難度。

4.投融資平臺數(shù)量龐大，系統(tǒng)性風險不斷蔓延。地方政府投融資平臺如“雨后春筍”不斷涌現(xiàn),可能引發(fā)較大的風險。一是融資平臺運作不規(guī)范，法人治理結(jié)構(gòu)不完善。投融資平臺公司數(shù)量龐大,設(shè)立門檻較低，缺乏規(guī)范的管理制度，債務(wù)規(guī)模大，盈利能力較弱,資金到位率低，且游離于監(jiān)管之外，隱藏著較大的債務(wù)風險。二是運營管理松散，容易誘發(fā)系統(tǒng)性風險。地方政府不斷擴大融資平臺融資規(guī)模，甚至超過地方政府實際償債能力，增加了地方政府和銀行體系的風險。政府的財政信息不公開、不透明，商業(yè)銀行很難獲得真實、準確的背景資料，一旦出現(xiàn)壞賬，銀行將難以追討。

5.融資渠道擴展緩慢，民間資本進入受阻。城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道擴展緩慢，籌融資難度依然較大，主要體現(xiàn)在：一是中央政府對地方政府融資平臺的管理進一步加強。2012年，國家四部委聯(lián)合發(fā)文禁止地方政府融資平臺通過財務(wù)公司、信托公司、基金公司、保險公司、金融租賃公司等金融機構(gòu)直接或間接進行融資,進一步壓縮了地方政府融資渠道。二是民間資本存在準入障礙。雖然遼寧省加快放開民間資本的準入范圍，引導(dǎo)民間資本加大對城鎮(zhèn)化建設(shè)投資，但是相關(guān)領(lǐng)域的行政性壟斷、國有資本壟斷，成為民間資本難以突破的障礙。三是地方發(fā)債存在法律和政策障礙。受到預(yù)算法的約束，地方政府沒有自主發(fā)行債券的權(quán)利。2011年，財政部批準上海、浙江、廣東、深圳等省市率先開展地方政府自行發(fā)債試點，而遼寧不在試點省市之內(nèi)。

三、對遼寧省新型城鎮(zhèn)化融資的相關(guān)建議

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅需要各級政府公共財政的大力支持，更需要民間資本的深入?yún)⑴c，形成合力。

1.推進財稅體制改革，充實地方財政。加快調(diào)整財權(quán)與事權(quán)不匹配的狀況，徹底改變“吃飯靠財政、建設(shè)靠貸款”的融資模式。將政府公共職責和政府公共財政權(quán)力在中央政府和地方政府之間進行科學合理配置，按照財權(quán)和事權(quán)相匹配的原則，調(diào)整中央政府和地方政府之間的財力。

2.豐富建設(shè)資金來源，引入民間資本進行公私合營。豐富城鎮(zhèn)化建設(shè)投資主體的層次，提升城鎮(zhèn)化建設(shè)中民間資本的參與程度，多渠道籌集資金，是化解城鎮(zhèn)化融資問題的重要方向。積極探索民營資本和外國資本參與遼寧城鎮(zhèn)化建設(shè)的新途徑，充分發(fā)揮財政資金在融資過程的杠桿和引導(dǎo)作用，起到“四兩撥千斤”的作用。

3.規(guī)范投融資公司管理，有效防范融資平臺風險。地方政府與其他金融市場參與者一樣要受到市場和規(guī)則的約束。特別是要抓好縣級融資平臺公司規(guī)范化建設(shè)，增強融資能力,拓寬融資渠道，廣泛吸收社會資金支持城鎮(zhèn)化建設(shè)。建議對地方政府投融資平臺進行規(guī)范化、市場化、透明化改革，整合相關(guān)融資資源，統(tǒng)一管理。完善融資平臺內(nèi)部運營和管理機制，推進融資平臺與政府脫鉤。開展項目跟蹤管理，嚴格控制貸款的投向。杜絕使用投融資平臺資金參與競爭性商業(yè)項目的情況。

4.進一步完善金融市場，加大金融支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的力度。一是要實現(xiàn)金融服務(wù)多元化。人民銀行要把支持城鎮(zhèn)化建設(shè)列入金融工作的議事日程，充分發(fā)揮窗口指導(dǎo)作用，利用各種貨幣政策工具，引導(dǎo)金融機構(gòu)把更多的資金投向城鎮(zhèn)化建設(shè)。政策性銀行應(yīng)出臺相應(yīng)政策措施，有針對性地貸款，專門滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的貸款需求。商業(yè)銀行作為中國金融體系中的主要力量，要加大信貸支持力度，完善信貸管理制度，探索新型信貸產(chǎn)品，尋求有效的信貸支持方式?！笆濉币?guī)劃明確提出“要深化城市建設(shè)投融資體制改革，發(fā)行市政項目建設(shè)債券?！鄙婕俺擎?zhèn)化建設(shè)融資，可以借鑒國際上的金融工具，如資產(chǎn)證券化、市政債等構(gòu)建市政債、資產(chǎn)證券化的有關(guān)法律法規(guī)體系，給地方政府正式的發(fā)債權(quán)，是當前必須邁出的一步。

[1] 崔文瑞，楊正榮.信貸支持:為加快小城鎮(zhèn)建設(shè)搭建金融平臺.甘肅金融，2011.1130

[2] 張炯瑋.淺談金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè).金融時報，2010.9.20

（作者單位：中國人民銀行沈陽分行 遼寧沈陽 110001）

（責編：若佳）

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