閔杰

以往歷次改革均未傷筋動骨所以成效甚微，此次中央政府授權(quán)廣東在行政審批制度改革方面先行先試，尤其是對行政法規(guī)、國務(wù)院及部門文件設(shè)定的部分行政審批項目在本行政區(qū)域內(nèi)停止實施或進行調(diào)整，也成為本輪改革最值得期待之處。

延續(xù)十余年、歷經(jīng)反復(fù)多輪的行政審批制度改革，近期再有“大動作”。近日，國務(wù)院總理溫家寶主持國務(wù)院常務(wù)會議，決定取消和調(diào)整314項部門行政審批項目，并特別批準(zhǔn)廣東省在行政審批制度改革方面“先行先試”。

中央政府從2001年開始進行行政審批改革。然而，十余年的改革實施下來，雖然審批事項明顯減少，但效果不佳，“公章過多”現(xiàn)象仍然廣受詬病。

“以往的改革有些成效，但是收效不大，這就和過去機構(gòu)改革一樣，決心沒有下足，藥也沒有用對，特別是改革總繞不過怪圈，膨脹了精簡，精簡了又膨脹?！敝袊w制改革研究會副會長、廣東省體制改革研究會會長黃挺在接受記者采訪時說。

多如牛毛的審批

不久前，甘肅省質(zhì)監(jiān)局叫停已“暫行”14個月的《甘肅省生產(chǎn)加工食品小作坊加工許可管理暫行辦法》，根據(jù)該辦法，加工油條、賣饅頭都需要辦行政許可證。甘肅省質(zhì)監(jiān)局承認(rèn)該“暫行辦法”在許可和處罰設(shè)定上缺少上位法依據(jù)。

可就是這樣一個不符合法規(guī)的辦法，卻公然“暫行”了14個月之久，且“有500多家小作坊申領(lǐng)了行政許可證”，直到甘肅省政府發(fā)起“效能風(fēng)暴行動”才被取消。

這只是我國行政審批多如牛毛現(xiàn)狀的一個縮影。作為計劃經(jīng)濟時代的伴生物，行政審批已經(jīng)覆蓋了經(jīng)濟和社會活動的幾乎每個領(lǐng)域。大多數(shù)人的體會是，各種審批猶如一道道必須逾越的關(guān)卡，辦企業(yè)要跑工商、跑房產(chǎn)、跑驗資、跑稅務(wù)、跑公安，一般要經(jīng)過十幾個部門的審批，蓋幾十個公章，歷時數(shù)十天才能得到最后的審批結(jié)果。

隨著行政體制改革的逐步推進，作為其中的一項重要內(nèi)容，2001年，大規(guī)模行政審批改革啟動。當(dāng)年9月，國務(wù)院成立了行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將辦公室設(shè)在監(jiān)察部。

據(jù)統(tǒng)計，2001年國務(wù)院啟動相關(guān)改革之前，國內(nèi)有150多個法律、行政法規(guī)和規(guī)章對行政審批作出了規(guī)定，這些規(guī)定涉及國防、外交、公安、經(jīng)濟、城市管理等20多個領(lǐng)域、50多個行業(yè)，4000多個審批事項。

“因為當(dāng)時沒有進行很詳細的分類，比如是審批還是審核、備案，哪些是特許或者一般許可，這個數(shù)字應(yīng)該是有爭議的，可能到現(xiàn)在都不是十分清楚?！敝袊鐣茖W(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員、中國經(jīng)濟體制改革研究會公共政策研究部主任余暉告訴記者，當(dāng)時清理的范圍只包括依據(jù)法律和行政法規(guī)而設(shè)定的審批事項，而各部門設(shè)定的審批事項不在此范圍內(nèi)，因此真實數(shù)字可能遠不止這些。

自2002年起，行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聘請了28位經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、行政管理學(xué)等領(lǐng)域的專家學(xué)者組成專家咨詢組以論證各項行政審批的合理性、必要性，余暉成為受聘專家之一。

余暉回憶，4000多個審批事項被分到每個專家手里，逐個進行審核判斷，“分到我手里的就有900項左右，涉及金融、醫(yī)藥衛(wèi)生等三四個行業(yè)和部門”。

面對如此之大的審批項目數(shù)額，余暉表示并不感到意外：“計劃經(jīng)濟就是審批經(jīng)濟，而發(fā)展市場經(jīng)濟一定要松綁?！?/p>

逐項審核判斷后，在近900項審批事項中，被余暉砍掉近七成。“當(dāng)時與其他專家交流后發(fā)現(xiàn)，大家普遍的共識是，有近七成的審批項目可以被取消?！庇鄷熣f，不過，實際上第一批取消和調(diào)整的行政審批項目大概只占總數(shù)的三成。

直到10年后，經(jīng)過6輪調(diào)整和取消，被專家們認(rèn)為應(yīng)該“砍掉七成審批項目”的目標(biāo)才得以實現(xiàn)。8月22日召開的本次國務(wù)院常務(wù)會議宣布，本輪改革需要取消和調(diào)整314項部門行政審批項目，其中取消184項、下放117項、合并13項。至此，國務(wù)院10年來分6批共取消和調(diào)整了2497項行政審批項目，占原有總數(shù)的69.3%。

改革沒有“傷筋動骨”

在余暉看來，走過十年的行政審批制度改革需要更加細致的總結(jié)和分析，“容易砍掉的都只是皮毛，剩下的才會傷筋動骨”。

由于部門立法泛濫，許多在專家們看來不合理的項目卻是合法的。“當(dāng)時有一些部門對專家們的審核有不同意見，通過行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室召集專家進行探討和申辯?！庇鄷熣J(rèn)為，改革的阻力顯而易見，部門都希望保留行政審批權(quán)，這背后是部門利益。

在眾多部門中，國家發(fā)改委曾因集中眾多項目審批權(quán)而飽受爭議。在余暉看來，很多部門的審批權(quán)限來自相應(yīng)的法律規(guī)定，比如國家食品藥品監(jiān)督管理局，有《藥品管理法》和《食品安全法》。但除了《價格法》，發(fā)改委的其他審批事項缺少明確的法律規(guī)定?！拔磥戆l(fā)改委到底要起一個什么樣的作用呢？你可以做規(guī)劃，但不能批規(guī)劃。如果又做規(guī)劃，又批規(guī)劃，豈不是要把規(guī)劃做得越大越好，權(quán)力越大越好？”

“發(fā)改委的權(quán)力應(yīng)由法律來規(guī)定?！庇鄷熖寡?，破除部門利益，才能真正松綁。在1998年進行的國務(wù)院機構(gòu)改革中，國務(wù)院組成部門（不含國務(wù)院辦公廳）由40個減少到29個，“部門都沒有了，行政審批自然大大削弱，而且這10多個部門正好對應(yīng)制造業(yè)，再加上加入WTO，就迎來了我國從1998年到現(xiàn)在為止高速的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，現(xiàn)在這個優(yōu)勢已經(jīng)基本被耗盡了，所以必須有新的、更深層次的行政審批制度改革”。

廣東再探路

在黃挺看來，此次中央授權(quán)廣東在行政審批制度改革方面先行先試，尤其是對行政法規(guī)、國務(wù)院及部門文件設(shè)定的部分行政審批項目在本行政區(qū)域內(nèi)停止實施或進行調(diào)整，這相當(dāng)于拿到了“尚方寶劍”，也成為本輪改革最值得期待之處。

據(jù)了解，與改革方案一同上報的《廣東省行政審批制度改革需提請國家允許廣東先行先試事項目錄》盡管沒有公布明細，但涉及的中央事權(quán)有上百項，規(guī)模很大。

“改革必須上下聯(lián)動，要砍掉哪個審批權(quán)限，如果涉及到中央部門制定的，沒有中央許可，誰也不敢動。過去機構(gòu)改革也有這個問題，上下不配套，不一致。”黃挺說。

廣東分別于2000年、2002年、2004年、2009年進行了4輪行政審批事項清理，取消和調(diào)整了2300余項審批項目，但進一步改革的呼聲仍然很高。

今年3月的全國兩會期間，中共廣東省委書記汪洋在廣東代表團小組會議上表示，廣東正在進行的政府放權(quán)改革遇到了很大阻力，并表示正在和國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)系，從法律上突破。

“汪洋書記和朱小丹省長聯(lián)名致信中央和國務(wù)院，懇請允許廣東在深化行政審批制度改革中先行先試。對于改革中涉及到的中央事權(quán)，希望中央一并授權(quán)廣東先行先試?！秉S挺對記者透露，廣東此輪改革的一個最大特點是，黨政一把手的決心很大，態(tài)度堅決，而且廣泛發(fā)動社會各方面的參與。

廣東新一輪行政體制改革發(fā)端于2009年，改革的突破口首先是機構(gòu)改革。這一年，深圳市和佛山市順德區(qū)率先啟動大部制改革?！靶姓徟蜋C構(gòu)改革相互伴隨，是一個問題的兩個具體方面。審批制度改革就是在機構(gòu)改革過程中提出來的”。黃挺坦言，改革總體進展不錯，但發(fā)展不平衡，還有一些具體問題處在磨合階段，“比如大部制，機構(gòu)是并起來了，但內(nèi)部磨合還有不少矛盾”。

對于廣東此次獲得中央特批的先行先試權(quán)，黃挺感到很欣喜，在他看來，這是一項重大改革舉措，會涉及到一些深層次問題，給廣東更多有利于改革的權(quán)限?！拔磥淼母母镞€是要逐級放權(quán)，要調(diào)整、劃清中央和地方以及省市縣各自的權(quán)限。對于當(dāng)前改革來說，制度建設(shè)很重要，但放權(quán)依然是突出問題。”