張麗媛

摘 要：中國的發(fā)展離不開各個地方行政機構的支持。地方政府是地方國家行政機構，屬于基層的政策執(zhí)行者，是造福地方百姓的基層部門。就我國地方政府公共政策執(zhí)行中出現的問題、問題產生的原因以及解決問題的對策進行了闡述，希望為地方政府行政管理工作提供參考和幫助。

關鍵詞：地方政府；公共政策；執(zhí)行效率

中圖分類號：D63-31 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）02-0195-02

一、地方政府公共政策執(zhí)行中現存的問題及原因

（一）當前政策執(zhí)行中存在的問題

1．執(zhí)行中存在失真

對政策只是表面上的傳達，地方政府對重要的中央政策不及時開會探討、組織研究，只是把政策以書面和文件的形式告知有關地方部門或者廣大人民，缺乏對政策本身的更深層次的認識。有的地方政府接到上級有利于本地方發(fā)展的文件時，往往為了追逐更大利益，私自填加一些“額外”的條件和要求，只顧一味地追求地方利潤，卻忽視行政條例。還有一些地方政府只執(zhí)行對本地方有利的政策，對其他內容和要求視而不見，私自決定執(zhí)行政策的內容和范圍。更有甚者，對上級政策內容進行質的變換，扭曲了政策的性質。以上就是典型的“上有政策，下有對策”。

2．執(zhí)行中存在乏力

盲目機械地執(zhí)行上級政策，沒有把中央政策與其地方實際情況相結合，只是生硬地照抄、照搬，缺乏創(chuàng)新，沒有把中央政策的作用最大程度地授益于地方百姓生活。對政策采取消極的態(tài)度，只是開開會、發(fā)發(fā)文、做做表面文章，沒有真正貫徹落實。或者在政策下達期間突擊執(zhí)行，其他時間任其自然。

3．執(zhí)行中的低效

有的地方部門，盡管法律法規(guī)寫的清楚明白，卻隨便找個理由或者困難，逃避執(zhí)行上級命令和國家的法律法規(guī)。在沒有利益可貪圖的時候，就會百般推脫，出現各個部門都把自己需要承擔的責任“轉讓”給其他部門的情況，最后，政策沒有執(zhí)行，問題依然存在。有些政府部門在執(zhí)行政策中存在依賴意識和惰性心理，“上級推推，下級動動”，“上級不催，下級不動”，政策執(zhí)行缺乏時效性。

（二）產生以上問題的原因

1．“執(zhí)行”的理念缺乏

一些地方政府在政策執(zhí)行中，猶豫觀望、拖泥帶水，見困難就繞。主要原因在于執(zhí)行理念，在于執(zhí)行人員的執(zhí)行責任心不強、執(zhí)行意識淡薄。任意一個被執(zhí)行的公共政策在其使用的范圍內，不能與其他政策相抵觸，或者互相矛盾。這就要求在各機構之間，新政策和老政策都能夠互相協(xié)作，彼此協(xié)調，將功能和作用發(fā)揮到極致。缺乏協(xié)調性的政策在執(zhí)行過程中會出現矛盾，最后導致政策目標受損。

2．執(zhí)行資源短缺

政策執(zhí)行過程中資源短缺，導致信息缺失，造成政治資源流失。公共政策執(zhí)行的資源有限和不足主要表現在：政治資源、信息資源、人力資源。這三種資源是政策執(zhí)行過程中相對重要的，當然這其中還存在其他一些因素。資源是政策執(zhí)行的物質保證，地方政府在執(zhí)行政策過程中，要重視對資源的保護和維護，注重資源的創(chuàng)新和發(fā)掘，這樣有利于減少政策在執(zhí)行過程中出現的困難和降低政策執(zhí)行失敗的風險。

3．地方利益至上

在新經濟學的“經濟人假設”中，政府也是“經濟人”，不同層級政府之間、不同部門乃至政府工作人員與政府部門之間都存在著各自的利益追求。從改革開放初期開始，為了調動各方面的積極性，把經濟建設搞上去，就對中央和地方的權限劃分進行了一系列的調整。權利下方的改革，在打破高度集權體制格局的同時，也調動了地方政府發(fā)展的積極性。但這也為“上有政策，下有對策”埋下了隱患，無形之中就增加了中央政策與地方政策相沖突的機率。權利的收與放中，容易產生政策執(zhí)行難的問題。當新的中央政策不利于某個地方經濟文化發(fā)展的時候，其地方的執(zhí)行機構就會發(fā)生執(zhí)行與中央政策相反或者不執(zhí)行的現象。而這種現象的出現，實際上就是因為地方與中央之間出現了利益沖突。這就形成了中央與地方政府間的一種博弈，也就產生了“上有政策，下有對策”的現象。中央與地方的利益矛盾以及地方政府的本位主義，是導致地方政府不愿執(zhí)行某些政策以及執(zhí)行不力的深層原因。

4．執(zhí)行過程的監(jiān)督不力

在現代社會的發(fā)展過程中，地方政策的政策執(zhí)行離不開人民群眾的監(jiān)督，若人民參與不到公共政策執(zhí)行的監(jiān)督系統(tǒng)中來，那對政策執(zhí)行系統(tǒng)本身來說，損失也是巨大的。也有些本應該參與監(jiān)督的組織和個人，在政策執(zhí)行監(jiān)督的過程中采取觀望的態(tài)度，或者有著事不關己的心理，這些都會在很大程度上影響政策執(zhí)行監(jiān)督系統(tǒng)的完善和發(fā)展，造成政策執(zhí)行的監(jiān)督不力。本文認為主要表現在以下幾個方面：地方監(jiān)督主體作用不明顯；公眾參與程度不強；新聞媒體監(jiān)督弱化。

二、提升中國地方政府公共政策執(zhí)行效率的對策

（一）塑造嚴謹的執(zhí)行文化理念

1．貫徹“執(zhí)行與道德”為價值取向的執(zhí)行文化。組織的執(zhí)行文化是一種無形的力量，能以觀念的形式對執(zhí)行人員的思想意識和執(zhí)行行為發(fā)揮潛移默化的影響和規(guī)范作用，并使其逐步形成執(zhí)行思維慣性和行動慣性，最終形成執(zhí)行的傳統(tǒng)和習慣。因此，應在政府組織中加強“執(zhí)行”的各種良好的價值觀念和行為規(guī)范，以激發(fā)起執(zhí)行人員的公共服務精神和激情，轉變其價值追求，從根本上確保政府公共政策執(zhí)行力的提升。

2.用法制化和紀律來強化政府的公共政策執(zhí)行力。深入分析政府行政文化，促進我國行政文化的創(chuàng)新，有助于我國政府政策執(zhí)行力的進一步加強。具體說來，責任追究制度的安排必須堅持責任明晰、權責職一致、責任明示的原則；績效評估制度必須以執(zhí)行力為重點，兼顧事實、技術和價值標準內容，把內部和外部評估、整體和階段評估以及過程評估和結果評估有機結合起來，配以賞罰分明的獎懲措施。

3.加強執(zhí)行人員的素質建設和培養(yǎng)科學的行政意識。加強政策執(zhí)行人員的素質建設，培養(yǎng)科學的行政意識。行政意識作為一種思想性的行政文化，是影響和制約政策執(zhí)行的一個重要的內在因素，培養(yǎng)科學的行政信念是一個幫助公務員提高水平、陶冶行政情感、磨練行政意志、確立行政信念的過程。

（二）拓展執(zhí)行資源

1．人力資源

公共政策執(zhí)行中的人力資源管理指的是通過建立健全人力資源的選拔、培訓、激勵、監(jiān)督等運行機制,激勵和挖掘人才的潛能,使人力資源在公共政策執(zhí)行中得到有效開發(fā),合理利用和優(yōu)化配置,以謀求人與人、人與事、人與組織、人與環(huán)境之間的互動與協(xié)調,實現事得其人、人適其事、人盡其才、事競其功的良好局面,充分調動公共政策執(zhí)行主體在執(zhí)行公共政策中的積極性、主動性和創(chuàng)造性,防止和糾正公共政策執(zhí)行偏差,確保公共政策的有效執(zhí)行和公共政策目標的最大實現。

2.財物資源

財物資源投入是政策執(zhí)行的物質保障，也是政策執(zhí)行的基礎。 缺乏必要的足夠的資源，政策執(zhí)行者不僅很難制定出正確可行的行動計劃和實施策略，也難以對政策執(zhí)行過程實施必要的控制。政策執(zhí)行資源不足是影響地方政府執(zhí)行力的客觀因素，特別是一些欠發(fā)達地區(qū)，資金和人員的短缺嚴重影響著地方政府公共政策執(zhí)行力的發(fā)揮。

3.信息資源

信息資源作為生產要素、無形資產和社會財富，是重要的現代戰(zhàn)略資源，已成為全球化形勢下國際競爭的焦點。提高信息資源開發(fā)利用水平是增強我國綜合國力和國際競爭力的必然選擇。

（三）弘揚公共精神，克制地方保護主義

1．樹立“服務行政”的理念。服務行政理念強調“公民本位”，并且認為政府是為社會、公眾服務而存在的，而這恰恰與傳統(tǒng)理念有所沖突。“官本位”思想依然潛移默化地影響著地方政府的公務員，使其滋生出高高在上的行政心理，嚴重阻礙了效能型政府的構建。

2．樹立政府公共觀念，為人民提供優(yōu)質的公共產品服務。政府的執(zhí)行力是保證政令暢通的首要條件,直接影響政府的公信力,甚至影響政府的合法性.提高政府的執(zhí)行力僅僅從執(zhí)行工具上作文章是不能奏效的.執(zhí)行者的價值取向是影響執(zhí)行力的關鍵性因素.

3．提倡政務公開，提高政府運行的透明度。政務公開就是讓權力在陽光下運行，用制度管人、用制度管事，使國家機關信息公開，行政權力公開透明運行。要想塑造效能型政府，最關鍵的一點就是要提高政府運行的透明度，做到政務公開，將政府與民眾之間的信息不對稱的差距降到最小范圍。政府提高行政透明度，民眾也逐漸加入到行政參與過程中，這樣的雙方努力會加速“效能型”政府的建設，進一步完善行政人員自身的行政行為，同時，也適應了市場經濟的基本要求。

（四）加強政策執(zhí)行監(jiān)督

1.保證專門監(jiān)督機構的獨立地位。專門監(jiān)督機構是就政策執(zhí)行系統(tǒng)內部而言的，它是指執(zhí)政黨的紀檢部門和政府的監(jiān)察機關。這些監(jiān)督機構對政策的有效執(zhí)行有著不可替代的保障作用，所以要保持監(jiān)督部門機構的獨立性和完整性。可是，由于政策執(zhí)行系統(tǒng)內部現行的監(jiān)督機構因體制上存在很大程度的依附性而難以正常發(fā)揮其應有的功能，如何采取切實可行的措施從制度上確保專門監(jiān)督機構的獨立地位、為其監(jiān)督功能的有效發(fā)揮掃清障礙，便成為強化對政策執(zhí)行活動的監(jiān)督制度的一項重要內容。

2.落實和完善各項社會監(jiān)督制度。社會監(jiān)督是相對于國家性質的監(jiān)督而言的一種非國家性質的監(jiān)督，它包括工、青、婦等各種社會團體的監(jiān)督，廣播電視、報刊雜志等傳媒的輿論監(jiān)督，居民委員會和村民委員會等各種群眾自治組織的監(jiān)督，以及公民自行對政府政策執(zhí)行行為提出批評、建議、申訴、控告、檢舉等監(jiān)督活動等多種民主監(jiān)督形式。就我國現階段的政策執(zhí)行情況來看，社會監(jiān)督制度的落實不力以及相關法制的缺失而造成政策執(zhí)行出現偏差的情況仍然時有發(fā)生。為此，我們必須采取切實可行的措施將已有的社會監(jiān)督制度落到實處，特別是要通過相關法制的完善來進一步強化對政府政策執(zhí)行行為的社會監(jiān)督，促進政策執(zhí)行活動的有效開展，因為社會監(jiān)督需要權力的支撐，有權力的社會監(jiān)督才是具體、有效的。在公共政策執(zhí)行監(jiān)督過程中若缺失了公眾參與，不僅對公共政策執(zhí)行監(jiān)督的作用會大打折扣，也不利于更加科學的體系和方法更好地發(fā)展下去，也就失去了創(chuàng)新的意義。[責任編輯 王 莉]