張晉平

摘要：縣級部門預(yù)算是我國進(jìn)行財務(wù)預(yù)算的基石，也是財務(wù)管理的開端，有效的實施財務(wù)預(yù)算有著重要的意義，但是在具體的執(zhí)行過程中也存在著諸多問題。筆者認(rèn)為，縣級部門預(yù)算主要面臨的問題有制度上的不合理及自身管理不到位，并從客觀環(huán)境和主觀因素兩個方面分析了影響因素，最后提出了改革建議。

關(guān)鍵詞：縣級部門預(yù)算；問題；影響因素；建議

1．縣級部門預(yù)算面臨的問題

縣級部門財務(wù)預(yù)算所面臨的問題，筆者認(rèn)為，可以從兩個大的方面進(jìn)行理解和認(rèn)識，首先，是制度的設(shè)計方面存在的問題，另一方面是縣級的財政部門管理不到位。以下將予以具體的分析。

1.1制度設(shè)計不合理——執(zhí)行日期使部門預(yù)算流于形式

根據(jù)我國預(yù)算制度的設(shè)計，縣級的基層財務(wù)管理部門在當(dāng)年的1-2月份就要編制下一年的財務(wù)預(yù)算。而根據(jù)我國的人民代表大會制度，財務(wù)預(yù)算要獲得人民代表大會的審批通過，而基層人大審批預(yù)算的時間一般是每年的5-6月份。兩者的時間差直接導(dǎo)致預(yù)算年度的起始日先于審批日，即意味著每年的上半年實際是不存在預(yù)算的，或者說執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟ㄟ^的預(yù)算。財務(wù)預(yù)算編制制度和政治制度之間的時間差大大降低了預(yù)算編制的意義，阻礙了預(yù)算的執(zhí)行，而且損害了財政部門的公眾權(quán)威。

1.2縣級部門財務(wù)預(yù)算管理不到位

縣級部門本身由于思想認(rèn)識不到位、人員的欠缺和時間上的緊迫等原因，對財務(wù)預(yù)算的管理并不到位，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）缺乏現(xiàn)代財務(wù)預(yù)算的管理觀念

受長期經(jīng)濟(jì)困難局面的困擾，部門形成經(jīng)費不夠就向政府要的習(xí)慣，部門預(yù)算工作宣傳不到位，“多要多花”的思想仍然存在。實行部門預(yù)算制度規(guī)定后，財政部門基本滿足“保工資、保運作、保民生”三保原則，但部門負(fù)責(zé)人及財政人員仍會在期末尤其是歲末年關(guān)之時，申請政府領(lǐng)導(dǎo)審批追加預(yù)算，預(yù)算編制計劃與實際預(yù)算支出相差甚遠(yuǎn)，嚴(yán)重影響部門預(yù)算編制的嚴(yán)肅性、準(zhǔn)確性。

（2）匱乏專業(yè)的財務(wù)預(yù)算編制人員

受地域的局限和地方財政編制的限制，基礎(chǔ)財務(wù)人員在數(shù)量和質(zhì)量上都有所欠缺。首先，地方財政編制有限，基層的財務(wù)人員很難做到與上級財務(wù)職能科室的一一對接，往往上級的某幾個職能部門的業(yè)務(wù)工作由基層的一個科室統(tǒng)攬，基層的財務(wù)管理承擔(dān)了大量的工作，人員配置的匱乏導(dǎo)致工作中難免顧此失彼。其次，受地域的限制，縣級基層的財務(wù)部門很難吸引到專業(yè)的、高素質(zhì)的財務(wù)管理人員，人員配置跟不上財務(wù)管理改革的需求。通常來說，財務(wù)預(yù)算作為財務(wù)管理的基礎(chǔ)和開端，對財務(wù)人員的要求較高，一方面要熟悉部門運作的具體情況，對各個方面的資金需求深入了解并能夠做出準(zhǔn)確的估算，另一方面專業(yè)技能要過關(guān)。而基層的財務(wù)部門一般并不配置專門的財務(wù)預(yù)算機(jī)構(gòu)，從有限的人員中抽調(diào)出專門人員搞預(yù)算對于縣級財務(wù)部門也并不現(xiàn)實，而普通的財務(wù)人員通常是會計或是出納出身，并沒有經(jīng)過專業(yè)的財務(wù)預(yù)算培訓(xùn)，在編制預(yù)算和預(yù)算的執(zhí)行方面，難以做到科學(xué)化、系統(tǒng)化。

（3）時間緊迫，預(yù)算編制浮于表面

部門預(yù)算要做到統(tǒng)籌兼顧，精細(xì)化管理，在測算過程中做到事無俱細(xì)，面面俱到，需要深入部門詳細(xì)測算出各類收支項目基數(shù)，點、線、面全面結(jié)合，從日常辦公用品到大型項目支出的各個環(huán)節(jié)，都需要相當(dāng)?shù)娜藛T和充足的時間作為保障，但基層部門預(yù)算工作受各方面客觀條件制約，開始時間晚結(jié)束時間早，部門收支測算工作精細(xì)化程度不夠，部門預(yù)算對全年財政收支統(tǒng)籌影響力不大。

辦公經(jīng)費的估算尚有往年的經(jīng)驗可借鑒，但對于項目預(yù)算而言，由于其涉及的范圍廣、情況較為復(fù)雜，估算更為繁瑣，而且由于項目本身的特征不同，也難以制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此在項目的預(yù)算方面，僅僅有一個粗淺的結(jié)構(gòu)框架，項目的預(yù)算編制基本處于一個空白的狀態(tài)。這就暴露出在基層的財務(wù)管理工作中，普遍缺乏科學(xué)、規(guī)范的管理，對專項經(jīng)費的管理和控制不嚴(yán)格，審批和監(jiān)督不到位，不能使得專項經(jīng)費發(fā)揮最大的效用，達(dá)不到為各項事業(yè)提供發(fā)展規(guī)劃提供財務(wù)指導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)，也無法滿足公共財政支出方向和范圍的要求。

2．影響縣級部門預(yù)算的因素

2.1主觀因素

（1）縣級部門財力拮據(jù)

縣級部門普遍存在著資金拮據(jù)的問題，雖然存在財務(wù)預(yù)算，但是財務(wù)預(yù)算的執(zhí)行情況就受到現(xiàn)金制約的影響。一方面體現(xiàn)在基本的費用預(yù)算額偏低，難以保證全年工作正常運轉(zhuǎn)的需求，因此很多單位在年底的時候再向上級部門申請經(jīng)費，因此要適當(dāng)提高經(jīng)費定額的標(biāo)準(zhǔn)，保證單位的正常運轉(zhuǎn)。另一方面，我國正處在快速發(fā)展的階段，各方面的建設(shè)都需要大量資金，財政部門在一定程度上也是心有余而力不足，只能選擇有重點的進(jìn)行資金扶持，不可能滿足基層單位的全部需求。也是因為基本的辦公經(jīng)費批準(zhǔn)的額度較低，因此縣級的一些單位只能把專項財務(wù)經(jīng)費用作日常的辦公經(jīng)費，財務(wù)預(yù)算執(zhí)行的效果打了折扣。從某種角度來看，這也是我國在發(fā)展過程中必然存在的一個問題，只能在經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的過程中予以解決。

（2）行政行為和部門職責(zé)具有不確定性

我國的經(jīng)濟(jì)處于快速發(fā)展階段，政府行政部門也在隨之進(jìn)行改革，因此，行政行為和部門的任務(wù)本身就具有不確定性的特點。盡管每年的年初都對當(dāng)年的財政做了預(yù)算，但是由于縣級財政吃緊，不能預(yù)留出一部分的機(jī)動資金。部門的事業(yè)單位本身就存在著一定的行為變化，而且由于一些突發(fā)事件和上級任務(wù)的追加，很大程度上對當(dāng)年度的財政預(yù)算造成很壓力。財政吃緊是財政部門普遍存在的一個問題，因此政府和其他一些行政機(jī)構(gòu)在對基層部門下達(dá)補(bǔ)充任務(wù)和新任務(wù)時，也并沒有給予經(jīng)費的支持，這就造成在預(yù)算外的行政事項太多，基層的資金壓力增大，迫使其挪用其他經(jīng)費，預(yù)算的實施往往難以達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。

2.2客觀因素

（1）縣級部門主觀認(rèn)識不足

縣級部門作為基層的執(zhí)行部門，領(lǐng)導(dǎo)普遍對預(yù)算對于財務(wù)管理的重要性缺乏認(rèn)識，而且受到傳統(tǒng)的管理思想的影響，很多單位已經(jīng)習(xí)慣了缺乏資金向政府申請，缺乏財務(wù)管理的意識和經(jīng)驗，這就使得部門預(yù)算編制和執(zhí)行的隨意性較大，很多單位迫于上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和制度的壓力在短暫的時間內(nèi)倉促編制一份財務(wù)預(yù)算，缺少可行性研究，也忽略了項目的輕重緩急。只要能夠完成當(dāng)年的任務(wù)，即使預(yù)算和執(zhí)行的差額較大，領(lǐng)導(dǎo)也一般不予以重視。另一方面，由于領(lǐng)導(dǎo)的忽視，財務(wù)人員也沒有對預(yù)算進(jìn)行認(rèn)真對待，對預(yù)算也不能做到嚴(yán)格的執(zhí)行，管理約束意識較差，導(dǎo)致預(yù)算只是完成了上級任務(wù)，而沒有實際起到真正的財務(wù)管理作用。

（2）財務(wù)工作基礎(chǔ)薄弱

縣級部門普遍缺乏健全的財務(wù)管理制度，加之人員的數(shù)量和質(zhì)量有限，因此財務(wù)預(yù)算的基礎(chǔ)很薄弱，這也直接引起了縣級部門財務(wù)預(yù)算的規(guī)范性不高。我國的經(jīng)濟(jì)雖然已經(jīng)進(jìn)入了總體小康的狀態(tài)，但是各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度建設(shè)存在很大的差異，各地編制財務(wù)預(yù)算的規(guī)范、指標(biāo)、程序和原則也存在很大的差異，這樣編制出來的報表內(nèi)容各異，并沒有一個普遍性的標(biāo)準(zhǔn)。特別是針對專項經(jīng)費的劃撥和專項項目的支出，一直缺乏較為專業(yè)的研究資料，沒有一個硬性的測算依據(jù)和評判標(biāo)準(zhǔn)，在實際的財務(wù)預(yù)算操作中，財務(wù)人員的主觀性較強(qiáng)，而縣級的財務(wù)部門的財務(wù)人員又缺乏相應(yīng)的財務(wù)管理知識和素養(yǎng)，因此，財務(wù)預(yù)算編制的可信度較低，不能精準(zhǔn)的預(yù)測資金需求，估算財務(wù)運營狀況，也不具備指導(dǎo)財務(wù)管理的作用。

3．增強(qiáng)縣級部門預(yù)算管理的幾點建議

基層部門預(yù)算工作可以說問題較多，為使這項工作在財政管理過程中更好地發(fā)揮 “一年之計在于春”的源頭控制作用，筆者認(rèn)為要做好以下幾個方面的工作。

3.1提高部門預(yù)算認(rèn)知程度，加大宣傳力度

基層部門預(yù)算工作推進(jìn)基層財政管理體制改革的重要內(nèi)容，是建立基層公共財政體系的客觀需要，是 “三個代表”重要思想及“服務(wù)于民”理念的重要體現(xiàn)，我們必須提高認(rèn)識，深化改革，創(chuàng)新機(jī)制，逐步建立起公開、公正、公平的部門預(yù)算編制程序，逐步推動部門預(yù)算的發(fā)展，一方面基層財政部門要加大對部門預(yù)算編制工作廣泛與深入的宣傳，并根據(jù)客觀情況制定科學(xué)的立項標(biāo)準(zhǔn)體系；另一方面各預(yù)算部門也要提高對部門預(yù)算編制工作的統(tǒng)一認(rèn)識和理解，增強(qiáng)預(yù)算編制的嚴(yán)肅性。

3.2財政部門要在人員、經(jīng)費、時間等方面給予部門預(yù)算充足的保障

首先，要建立一支專業(yè)素質(zhì)高、職業(yè)道德過硬的財務(wù)管理隊伍。一方面，要盡量擴(kuò)大編制，對于優(yōu)秀的財務(wù)人員也可進(jìn)行破格錄取，在保證了有足夠的財務(wù)人員之后，要專門成立一個項目組負(fù)責(zé)財務(wù)預(yù)算的編制。另一方面，對于已經(jīng)在職的財務(wù)人員，要注重對其進(jìn)行職業(yè)教育，定期參加單位組織或者是外包的培訓(xùn)項目，提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)。

其次，在經(jīng)費方面，一方面，在編制財務(wù)預(yù)算時要盡量預(yù)留出一部分的機(jī)動資金，對于基本經(jīng)費的估算要準(zhǔn)確。另一方面，對于專項經(jīng)費要嚴(yán)格管理，確保經(jīng)費確實是為專項服務(wù)。

再次，在預(yù)算編制的時間方面，要進(jìn)一步進(jìn)行改革，雖然會計的年度從每年的元月一號開始計算，但是考慮到我國的政治制度，建議在編制財務(wù)預(yù)算時，從每年的5-6月份編制，或者是提前到上一年，這樣就改變了原來上半年無法定批準(zhǔn)的預(yù)算的狀況，保證了財務(wù)預(yù)算和執(zhí)行的合法化、嚴(yán)肅性。

3.3細(xì)化部門預(yù)算的編制，嚴(yán)格按照審定的部門預(yù)算執(zhí)行

要為基層預(yù)算編制確定科學(xué)的部門預(yù)算測算標(biāo)準(zhǔn)，建立完備的編制政策、資料數(shù)據(jù)庫，合理測算標(biāo)準(zhǔn)定額，強(qiáng)化部門預(yù)算政策執(zhí)行力度，嚴(yán)格細(xì)化部門預(yù)算編制到具體部門、具體單位、具體項目。要改革傳統(tǒng)的粗放型的財務(wù)管理，逐步向精細(xì)化財務(wù)管理改進(jìn)。強(qiáng)化國庫統(tǒng)一收付制度，加大編制部門的綜合預(yù)算制度，對于財政收入和支出嚴(yán)格進(jìn)行管理和控制。首先，要加大對收入的控制。部門所有的收入，包括其政府撥款、預(yù)算內(nèi)外收入和其他收入要全部上繳國庫統(tǒng)一進(jìn)行管理，保證收入到位，這樣是從根源上控制濫用開支的現(xiàn)象。其次，要堅決按照預(yù)算辦事，增強(qiáng)預(yù)算的權(quán)威性，提高縣級領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)管理人員對預(yù)算的認(rèn)識，只有不隨意更改預(yù)算，才能夠逐步提升預(yù)算編制的水平和質(zhì)量。

3.4完善預(yù)算編制與執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，提高預(yù)算編制的約束力。

對基層部門預(yù)算實行動態(tài)管理，及時更新編制政策，甄別各行業(yè)及部門出臺的支出政策，建立部門預(yù)算政策執(zhí)行及監(jiān)督機(jī)制，建立部門預(yù)算編制質(zhì)量和項目績效的考核機(jī)制。我國出臺實施部門預(yù)算編制制度已經(jīng)多年了，但是相應(yīng)的監(jiān)督和管理制度一直缺位，這也是導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員忽視財務(wù)預(yù)算編制的原因之一。因此，一方面，我國要建立對財務(wù)預(yù)算編制的監(jiān)督和考核機(jī)制，另一方面對于預(yù)算的執(zhí)行，特別是專項計費的支出，要建立相應(yīng)的績效考核機(jī)制。專項經(jīng)費的預(yù)算及執(zhí)行要單獨列出予以編制，而且還要運用項目支出實施事前嚴(yán)格審核、事中監(jiān)督控制、事后跟蹤問效等有效監(jiān)督手段，歸集實際的項目支出，進(jìn)一步發(fā)揮部門預(yù)算的約束效力。在具體編制過程中，要使各部門項目具有可比性，并進(jìn)行專業(yè)性可行性論證，財政對其預(yù)算安排項目的實施過程及其完成結(jié)果實施績效考評。

4．結(jié)語

縣級部門預(yù)算是我國財政預(yù)算的基石，是構(gòu)建符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的、具有中國特色的財政預(yù)算管理體制的必然要求。而且隨著經(jīng)濟(jì)和政治改革的進(jìn)一步深入，部門預(yù)算會在今后的財政管理工作中發(fā)揮舉足輕重的作用，基層財政部門要在加強(qiáng)部門預(yù)算管理工作上下功夫，為強(qiáng)化財政監(jiān)督管理，履行財政職能，擴(kuò)大財政管理范圍，拓寬財政監(jiān)管內(nèi)容，開源節(jié)流，為完善公共財政體系、實現(xiàn)和諧陽光財政親奠定基礎(chǔ)。

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