康永升

美國的戰(zhàn)爭決策程序相對簡單

戰(zhàn)爭決策程序是國家權力運行機制的反映。它既描繪了戰(zhàn)爭決策的基本流程，還明確了戰(zhàn)爭決策的必需手續(xù)和環(huán)節(jié)。美國自建國以來，經(jīng)過大大小小近百場戰(zhàn)爭，已經(jīng)形成了相對成熟的戰(zhàn)爭決策組織模式、制度安排和運作方式。依據(jù)美國憲法，其戰(zhàn)爭決策的程序并非布魯克斯所言那樣復雜。

美國憲法基于“分權”的原則，把有關戰(zhàn)爭的宣戰(zhàn)權、撥款權賦予了國會，有關軍隊的統(tǒng)率權和政策制定權賦予了總統(tǒng)。對國會和總統(tǒng)兩個決策主體而言，基本的決策程序主要有“先請示國會再做決定”和“先做決定再報告國會”兩種形式。

無論走何種程序，國會總是避不開、繞不過的環(huán)節(jié)?？偨y(tǒng)作為戰(zhàn)爭政策制定與實施的“操刀手”，其政策選擇總應置于國會事前意見、事中批準和事后監(jiān)督之下。

雖然從理論流程看，一場戰(zhàn)爭通常宣戰(zhàn)在先，開戰(zhàn)在后。但決定戰(zhàn)爭決策程序的并不是國會的宣戰(zhàn)權。建國至今200多年的時間里，在美國發(fā)動的近百場大大小小的戰(zhàn)爭中，只有5場戰(zhàn)爭通過國會向?qū)κ中^戰(zhàn)，其余大部分是不宣而戰(zhàn)或戰(zhàn)而不宣的戰(zhàn)爭。

為了防止戰(zhàn)爭決策因程序問題而在外界造成“違憲”口實，總統(tǒng)在相關決定明確后，具體開展行動前，除了以正規(guī)的書面形式向國會報告外，通常會采取與國會領袖“打招呼”，接見政見相同議員的變通方式，形成與國會溝通的印象。

另外，美國的戰(zhàn)爭決策程序一定程度上還體現(xiàn)為尋求國會撥款的過程。由于國會握有能夠左右戰(zhàn)爭進程的“錢袋子”，總統(tǒng)與國會有關戰(zhàn)爭政策的溝通即使不夠正式，但也不得不走“過場”，去主動征求國會的意見。

上世紀50年代，朝鮮危機爆發(fā)后，有議員質(zhì)詢杜魯門，有關出兵的決議是否得到了國會的批準。對此，杜魯門搪塞道：“如果有必要經(jīng)過國會批準，我一定會找你們。但是我希望最好無需國會插手就能制伏那些朝鮮強盜?！笔聦嵣?，盡管沒有書面報告，但杜魯門還是就出兵干預問題與國會領袖進行了私下溝通，主要是希望國會放棄二戰(zhàn)結(jié)束后制定的減少國防開支和降低美國現(xiàn)役兵力總規(guī)模的政策。

一旦戰(zhàn)爭打響，國會不會冒險隨意干擾戰(zhàn)爭進程

就實際情況而言，美國的戰(zhàn)爭決策程序雖然是為了防止決策權力過于集中而設計的，但仍然無法避免總統(tǒng)大權獨攬、獨斷專行的現(xiàn)象出現(xiàn)。布魯克斯曾經(jīng)供職過的政府機構(gòu)大部分情況下不會死守相關程序規(guī)定，被動地接受國會的制約。

歷史上，特別是二戰(zhàn)結(jié)束后，美國自恃無敵于天下的軍事實力，慢慢拋棄了為分權而設計的決策流程，各種決策制衡手續(xù)和環(huán)節(jié)日漸形同虛設。

上世紀90年代末，美國政府有關科索沃戰(zhàn)爭的決策并不符合國會的政治意愿。眾議院曾以315票對103票通過了一項非約束性決議，要求白宮不得將美軍部署到波黑地區(qū)。但克林頓并不買賬，毫無顧忌地發(fā)動了科索沃戰(zhàn)爭，成為美國歷史上首次未經(jīng)兩院共同批準而發(fā)動的戰(zhàn)爭。

另外，“擦邊球式”的戰(zhàn)爭也暴露出美國戰(zhàn)爭決策程序設計的不足。法律的效能在于界定的準確。為減少國會對軍事行動的約束，美國總統(tǒng)大做“戰(zhàn)爭”概念的文章，使軍事行動擁有“非戰(zhàn)爭”的名分。

利比亞戰(zhàn)爭期間，奧巴馬政府面對國會的指責狡辯道：美國目前在利比亞的軍事介入規(guī)模并沒有達到需要國會批準的程度，美國在利比亞的軍事投入是很有限的，美國的主要任務是為目前由北約領導且經(jīng)過聯(lián)合國授權的利比亞行動提供支持，而不是《戰(zhàn)爭權力法》旨在控制的那種“戰(zhàn)斗行動”。

杜絕非理性決策，美國的戰(zhàn)爭決策程序需再造

良好的程序設計是實現(xiàn)理性決策的重要保障。戰(zhàn)爭決策的效益對象主要是國家利益。判定戰(zhàn)爭決策是否理性的標準應看國家利益的增損和威脅的加減。就戰(zhàn)爭對國家利益的影響而言，決策程序是手段，而不是目的。

上世紀80年代末，波黑危機爆發(fā)之初，美國的決策者之所以遲遲未啟動戰(zhàn)爭決策程序，向南聯(lián)盟派兵，主要因為他們認為“巴爾干半島的價值抵不過我們一名士兵的生命”。由于對國家利益的認識比較到位，冷戰(zhàn)結(jié)束后，新千年前，美國的戰(zhàn)爭決策者還是相對理性的。

進入21世紀，美國的戰(zhàn)爭決策者逐漸放棄了法律框架之內(nèi)的決策體制，慢慢逾越了為理性目標而設計的決策規(guī)則。特別是小布什執(zhí)政后，有意繞過常規(guī)決策渠道，無意遵守跨機構(gòu)工作程序，使得政府成為少數(shù)人把持的“獨裁式的決策系統(tǒng)”，導致戰(zhàn)爭決策者相繼做出出兵阿富汗、伊拉克等非理性的決策，被視為“不良決策機制導致不良決策出臺的典型案例”。

實踐證明，美國的戰(zhàn)爭決策程序已逐漸向簡單、粗暴的方向發(fā)展，這不但使其有窮兵黷武的危險，而且對世界和地區(qū)和平造成了嚴重破壞。

嚴酷的現(xiàn)實迫使美國必須重新回歸良性的決策機制，以實現(xiàn)理性的目標。2008年7月8日，由美國兩黨人士組成的伊拉克問題研究小組建議國會制訂《戰(zhàn)爭權力協(xié)商法》，取代1973年的《戰(zhàn)爭權力法》，限制總統(tǒng)的戰(zhàn)爭權力。

2011年6月24日，美國國會拒絕授權白宮在利比亞開展軍事行動，使得奧巴馬有關利比亞戰(zhàn)爭的決策打上了“非法”的烙印。但是需要指出的是，國會的決議向來受政黨利益的影響。國會強化戰(zhàn)爭制衡的努力能走多遠，只能看美國的政治環(huán)境以及議員們的政治熱情而定。（摘自《中國青年報》）