陳健 張兵

[摘 要]本文分析了世界國(guó)家公園建設(shè)中的共性，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，論述了我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)中的成就和不足，指出我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)正處在由以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)向以生態(tài)保護(hù)為主的過(guò)渡階段，分析了我國(guó)國(guó)家公園在經(jīng)營(yíng)、管理、政策以及資金等方面所存在問(wèn)題，并提出相應(yīng)對(duì)策和建議。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家公園體系 中國(guó)國(guó)家公園建設(shè) 過(guò)渡階段

一、 國(guó)家公園體系的產(chǎn)生與發(fā)展

1.國(guó)家公園的起源

1832年，美國(guó)藝術(shù)家喬治.卡特林在旅行的路上，對(duì)美國(guó)西部大開發(fā)對(duì)印第安文明、野生動(dòng)植物和動(dòng)物的影響深表憂慮，隨后他寫到“它們可以被保護(hù)起來(lái)，只要政府通過(guò)對(duì)一些保護(hù)政策設(shè)立一個(gè)大公園…一個(gè)國(guó)家公園，其中有人也有野獸，所有的一切都處于原生狀態(tài)，體現(xiàn)著自然之美?！边@是國(guó)家公園產(chǎn)生的思想萌芽，體現(xiàn)了最樸素的人類關(guān)于人與自然和諧相處，可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)。

2.國(guó)家公園體系的發(fā)展

美國(guó)于1872年建立了世界上第一個(gè)國(guó)家公園即美國(guó)黃石國(guó)家公園，歷經(jīng)130多年的發(fā)展，到2003年全世界共有225個(gè)國(guó)家和地區(qū)相繼建立了自己的國(guó)家公園，總面積達(dá)4413142平方公里，占全球保護(hù)地面積的23.6%。國(guó)家公園已經(jīng)由最初單一的形式發(fā)展成為今天具備了完善的保障體系和管理形式的國(guó)家公園和保護(hù)區(qū)體系。其內(nèi)在的保護(hù)理念、價(jià)值、管理和經(jīng)營(yíng)方式也在發(fā)展中不斷得到完善和拓展。目前國(guó)家公園已被國(guó)際上公認(rèn)為是資源稟賦最高、旅游體驗(yàn)最佳、保護(hù)與發(fā)展關(guān)系處理得最好的地理空間。

3.國(guó)家公園體系的內(nèi)涵

IUCN（世界自然保護(hù)聯(lián)盟）自20世紀(jì)70年代就開始致力于構(gòu)建一套可以廣泛被各國(guó)所接受和使用的術(shù)語(yǔ)和標(biāo)準(zhǔn)體系，經(jīng)過(guò)不斷的完善和發(fā)展這套體系于1994年在世界自然保護(hù)聯(lián)盟大會(huì)上出版并得到推廣。其中對(duì)于國(guó)家公園的定義為：“用于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)及娛樂(lè)活動(dòng)的保護(hù)地——天然的陸地或海洋，即為現(xiàn)代人和后代提供一個(gè)或多個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)完整性；排除任何形式的有損于保護(hù)管理目的的開發(fā)或占用；提供在環(huán)境上和文化上相容的、精神的、科學(xué)的、教育的、娛樂(lè)的和游覽的機(jī)會(huì)”。其基本管理目標(biāo)為保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)并提供游憩機(jī)會(huì)。這一概念被各個(gè)國(guó)家所接受并在本國(guó)加以使用，其演化出的形式雖然多種多樣，但究其根本都是以生態(tài)環(huán)境、自然資源保護(hù)和適度開發(fā)為基本策略，通過(guò)較小范圍的適度開發(fā)實(shí)現(xiàn)大范圍的有效保護(hù)，排除了保護(hù)和開發(fā)相抵觸的開發(fā)利用方式，達(dá)到生態(tài)體系完整性的目的，又為公眾提供了旅游、科研、教育和娛樂(lè)的主要場(chǎng)所，是一種有效實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境開發(fā)和資源保護(hù)的管理和開發(fā)模式。

二、世界上具有代表性的國(guó)家公園管理共性分析

世界各國(guó)的國(guó)家公園管理制度總體上可以歸納為以美國(guó)為代表的中央集權(quán)型，以德國(guó)和澳大利亞為代表的地方自治型，加拿大、日本等國(guó)為代表的綜合管理型三種模式。雖然從宏觀體制上來(lái)看，這三種管理模式存在著很大的差異，但其中也不乏共性。在我國(guó)目前國(guó)家公園建設(shè)經(jīng)驗(yàn)不足及建設(shè)需求強(qiáng)烈的背景下，研究世界國(guó)家公園的共性，對(duì)于我國(guó)國(guó)家公園資源的合理利用和有效管理都很具借鑒意義。

1.保護(hù)為主的管理理念

管理者不再將經(jīng)濟(jì)利益看成是國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)的主要目標(biāo)，而更加重視國(guó)家公園在傳承自然和文化資源方面的價(jià)值，為國(guó)民提供游憩場(chǎng)所教育國(guó)民等方面的意義，更多的體現(xiàn)了國(guó)家公園的公益性。美國(guó)《國(guó)家公園組織法》（ 1916） 明確規(guī)定“保存風(fēng)景、自然、歷史遺跡和野生生命，并且將它們以一種能不受損害地傳給后代的方式提供給人們來(lái)欣賞”。1992 年美國(guó)國(guó)家公園管理局在其發(fā)布的《美國(guó)國(guó)家公園21 世紀(jì)議程》中進(jìn)一步明確，我們國(guó)家的歷史遺跡、文化特征和自然環(huán)境有助于人們形成共同國(guó)家意識(shí)的能力，這應(yīng)是國(guó)家公園管理局的核心目。根據(jù)1988年加拿大國(guó)家公園修正法的規(guī)定，維護(hù)生態(tài)完整性是加拿大國(guó)家公園的首要管理目標(biāo)。該管理計(jì)劃明確了加拿大國(guó)家公園自然資源保護(hù)的水平和類型，旅游者的來(lái)源、類型、及特征等，每一個(gè)國(guó)家公園所扮演的角色等。該法規(guī)經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)之后，具備法律效力，確保國(guó)家公園管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.高效的單一管理主體

雖然三種類型的國(guó)家公園，在管理體制和管理部門上各有差異，有以美國(guó)為首的中央直屬管理，德國(guó)為首的地方自治和以日本為代表的中央和地方結(jié)合型。管理部門也多種多樣，如美國(guó)的專門的隸屬國(guó)會(huì)的國(guó)家公園管理局，德國(guó)的州林業(yè)部門和日本的環(huán)境廳。但總體來(lái)說(shuō)，每一個(gè)國(guó)家公園都有與其相對(duì)應(yīng)的單一的管理主體。

3.有力的資金保障體系

國(guó)外國(guó)家公園的運(yùn)作資金很大一部分都來(lái)自于政府撥款，并不單純的依賴門票和公園內(nèi)商業(yè)活動(dòng)的收入。在美國(guó)，聯(lián)邦政府每年對(duì)國(guó)家公園的撥款占整個(gè)公園運(yùn)作資金的70%，加拿大曾經(jīng)有一度實(shí)行以效率為中心的新管理改革體系，對(duì)國(guó)家公園的撥款一度減少，但自1999年之后，這一比重又上升到75%。在澳大利亞，每年都由政府投入大量的資金用于國(guó)家公園的建設(shè)，公園經(jīng)營(yíng)不以贏利為目的。公園內(nèi)的一切設(shè)施，包括道路、野營(yíng)地和游客中心等都由國(guó)家投資建設(shè)。在維多利亞州，國(guó)家公園管理局每年的預(yù)算為1.15億，美元，而門票的收入僅為1000澳元。這些國(guó)家公園的門票普遍很低，有的甚至完全免費(fèi)，如加拿大國(guó)家公園的門票大約8.8加幣，七天之內(nèi)可以往返出入，美國(guó)黃石公園的門票為20美元，日本的國(guó)家公園實(shí)行免票制度。

4.法律保障體系

1872年美國(guó)黃石國(guó)家公園建立起，美國(guó)就頒布了《黃石公園法》，以確保國(guó)家公園的管理公園能夠在法律的框架內(nèi)有序的進(jìn)行。一百多年過(guò)去了，美國(guó)國(guó)家公園的發(fā)展始終與相關(guān)法律的不斷完善同步進(jìn)行。自《黃石公園法》頒布起，美國(guó)又相繼頒布了《組織法》、《歷史紀(jì)念地保護(hù)法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》等。美國(guó)國(guó)家公園的任何決策，從發(fā)展目標(biāo)及規(guī)劃的確定，小到建設(shè)醒目的審批和經(jīng)營(yíng)行為的規(guī)范，無(wú)一不是按照法律規(guī)定的程序來(lái)進(jìn)行的。即使連國(guó)家公園管理局，也只有依法保護(hù)國(guó)家資源和權(quán)力的義務(wù)，沒(méi)有不受法律限制開發(fā)的權(quán)力。加拿大于1930年頒布了《國(guó)家公園管理法》，其后加拿大政府又相繼頒布了《歷史古跡與紀(jì)念物行動(dòng)章程》、《文化資源管理政府》、《國(guó)家公園行動(dòng)計(jì)劃》等一系列法規(guī)。上述法規(guī)經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)之后具有法律效力，國(guó)家公園的一些事物都必須按照上述準(zhǔn)則來(lái)進(jìn)行。日本高度重視自然風(fēng)景和國(guó)家公園的保護(hù)，頒布了以《自然保護(hù)法》、《自然公園法》、《文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)法》為代表的16項(xiàng)國(guó)家法律，形成了日本自然保護(hù)和管理的法律制度體系，從而有效保護(hù)和充分利用了日本優(yōu)美的自然風(fēng)景區(qū)，在提高日本國(guó)民的健康、修養(yǎng)和文化素養(yǎng)等方面發(fā)揮了重要作用。

5. 特許經(jīng)營(yíng)制度

美國(guó)國(guó)會(huì)于1965年通過(guò)了《特許經(jīng)營(yíng)法》，該法律規(guī)定在國(guó)家公園內(nèi)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度，即國(guó)家公園的餐飲，住宿等旅游服務(wù)設(shè)施向全社會(huì)公開招標(biāo)，經(jīng)濟(jì)上與國(guó)家公園無(wú)關(guān)，國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)是純屬聯(lián)邦政府的非盈利機(jī)構(gòu)。與美國(guó)類似，在澳大利亞，國(guó)家公園的經(jīng)營(yíng)也采取經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)相分離的方式。一個(gè)企業(yè)若想取得國(guó)家公園內(nèi)某個(gè)景點(diǎn)或活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)必須要通過(guò)當(dāng)?shù)貒?guó)家公園管理局的審核和授權(quán)。國(guó)家公園管理局負(fù)責(zé)制定規(guī)劃、對(duì)外宣傳和監(jiān)督經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)者只能在不違背管理辦法的前提下為游客提供服務(wù)，二者分工明確又相輔相成。加拿大基層的國(guó)家公園管理局按照成本補(bǔ)償?shù)亩▋r(jià)原則確定宿營(yíng)地和小木屋的價(jià)格，收取一定費(fèi)用，另一些項(xiàng)目通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的形式由承租人經(jīng)營(yíng)?？傊?，從經(jīng)營(yíng)機(jī)制看，部分國(guó)家的國(guó)家公園不存在贏利性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但只要存在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，大都實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度。

三、 中國(guó)國(guó)家公園現(xiàn)狀研究

1.我國(guó)對(duì)國(guó)家公園的認(rèn)識(shí)

我國(guó)國(guó)家公園的內(nèi)在含義一直都存在爭(zhēng)議。我國(guó)全國(guó)科學(xué)技術(shù)名詞審定委員會(huì)在科技名詞中對(duì)于國(guó)家公園的定義：（1）一種面積巨大的由中央政府劃定并建立的，并且通過(guò)立法形式對(duì)其內(nèi)部的自然資源和生態(tài)進(jìn)行保護(hù)的特殊自然保護(hù)區(qū)。既有保護(hù)或恢復(fù)自然綜合體的作用，又兼有園林性的經(jīng)營(yíng)與管理。（2）國(guó)家為合理保護(hù)和利用自然、文化遺產(chǎn)而設(shè)立的大規(guī)模的陸地或海洋保護(hù)區(qū)域。其功能是當(dāng)代人或子孫后代保護(hù)一個(gè)或者多個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)完整性，排除與保護(hù)目標(biāo)向地處的開采或占有行為；提供在環(huán)境上和文化上相容的精神的、科學(xué)的、教育的、娛樂(lè)的和游覽的機(jī)會(huì)。（3）政府對(duì)某些在天然狀態(tài)下具有獨(dú)特代表性的自然環(huán)境趨于劃出一定范圍而建立的術(shù)語(yǔ)國(guó)家所有并由國(guó)家直接管轄的公園。

建設(shè)部曾宣稱其管理的我國(guó)自上世紀(jì)50年代起建立的一批以資源保護(hù)為中心的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)就是我國(guó)的國(guó)家公園，這些國(guó)家公園在我國(guó)現(xiàn)有的管理體制下逐步演變成為國(guó)家自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家濕地公園、國(guó)家礦山公園、國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)和國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)等七種類型。據(jù)環(huán)保部門統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)已經(jīng)建立了1757處自然保護(hù)區(qū)、1658處森林國(guó)家公園和677處風(fēng)景名勝區(qū)，保護(hù)面積超過(guò)1.33億公頃，占我國(guó)國(guó)土面積的13.2%以上。但這中說(shuō)法在學(xué)術(shù)界并未得到廣泛認(rèn)可，一大批學(xué)者認(rèn)為不論是我國(guó)的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)或者自然保護(hù)區(qū)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家公園之間并不存在直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系。不論是哪種開發(fā)方式都沒(méi)有將開發(fā)和保護(hù)這兩個(gè)目標(biāo)很好的統(tǒng)一起來(lái)。

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)公共資源依托型景區(qū)的經(jīng)營(yíng)方式一直都是學(xué)術(shù)界探討的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。其中爭(zhēng)論最激烈的兩個(gè)派系為“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移派”和“國(guó)家公園派”?！爱a(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移派”主張以市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)方式來(lái)帶動(dòng)旅游經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而“國(guó)家公園派”則推崇仿效美國(guó)國(guó)家公園體系建立中國(guó)自己的國(guó)家公園，將自然和文化資源背后的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值彰顯出來(lái)。世紀(jì)之交之際，我國(guó)有一大批學(xué)者闡述了在我國(guó)建立國(guó)家公園的重要意義和必要性，并且倡導(dǎo)盡快構(gòu)建與國(guó)際接軌的國(guó)家公園體系。羅勇兵以新西蘭亞伯塔斯曼國(guó)家公園為例，分析了該公園在建設(shè)及管理方面的成功經(jīng)驗(yàn)，并指出其對(duì)我國(guó)國(guó)家公園的啟示作用。唐芳林指出引進(jìn)國(guó)際理念，建立我國(guó)的國(guó)家公園體系，是完善我國(guó)保護(hù)區(qū)體系的必然。

2.我國(guó)構(gòu)建國(guó)家公園的實(shí)踐

我國(guó)構(gòu)建國(guó)家公園實(shí)踐的第一步開始于2006年8月，我國(guó)大陸第一個(gè)國(guó)家公園—香格里拉國(guó)家公園掛牌成立。緊隨其后，云南省開始著手建設(shè)“云南省國(guó)家公園體系”，提出了構(gòu)建“老君山國(guó)家公園”，“梅里雪山國(guó)家公園”“西雙版納熱帶雨林國(guó)家公園”“怒江大峽谷國(guó)家公園”等一系列相關(guān)國(guó)家公園，旨在將云南省建設(shè)成為我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)省份的先行者。同年，9月份成立了云南省國(guó)家公園管理辦公室，掛靠在林業(yè)廳。2008年10月8號(hào)，環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家旅游局聯(lián)合批準(zhǔn)建設(shè)國(guó)家公園試點(diǎn)單位——黑龍江湯旺河國(guó)家公園。接著2009年3月在陜西省人大代表徐正明又在兩會(huì)上正式提出建設(shè)秦嶺國(guó)家公園的議案，一經(jīng)提出這一提案就備受關(guān)注。今年，貴州黃果樹景區(qū)立足本省旅游業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，與美國(guó)紐約城市設(shè)計(jì)有限公司合作，編制了《黃果樹國(guó)家公園遠(yuǎn)景規(guī)劃》，提出建設(shè)廣義“黃果樹國(guó)家公園”的規(guī)劃。中國(guó)國(guó)家公園從無(wú)到有，從以地方政府為主導(dǎo)到以國(guó)家部門為主導(dǎo)多部門參與，從單一的省試點(diǎn)到全國(guó)范圍內(nèi)的推廣，表明了我國(guó)構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)家公園需求越來(lái)越強(qiáng)烈。

（1）普達(dá)措國(guó)家公園

位于云南省迪慶州香格里拉縣城以北22公里，由碧塔海、碩都湖和藏族村寨等主要景區(qū)構(gòu)成，總面積300平方公里。從1984年到2004年，其旅游管理機(jī)制經(jīng)歷了社區(qū)共管、自主開發(fā)、國(guó)企壟斷和民營(yíng)租賃經(jīng)營(yíng)四個(gè)階段的變遷，直到2006年才以國(guó)家公園的形式出現(xiàn)，目前其所有權(quán)威迪慶州政府、香格里拉縣、國(guó)家公園管理局和碧塔海自然保護(hù)區(qū)管理所共有，其日常事務(wù)則有迪慶州政府委托的迪慶州旅游發(fā)展管理公司來(lái)經(jīng)營(yíng)，而日常管理部門則有建設(shè)部門、林業(yè)部門及云南省國(guó)家公園管理辦公室和旅游部門等

（2）老君山國(guó)家公園涉及的區(qū)域是“三江并流”國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)老君山片區(qū)，同時(shí)，與老君山國(guó)家級(jí)地質(zhì)公園的范圍重疊，總面積為1084.5km2，其中用于游憩和傳統(tǒng)利用的區(qū)域占公園面積的4.1%。老君山國(guó)家公園的建設(shè)工作啟動(dòng)后，麗江市政府?dāng)M依托2000年成立的三江并流區(qū)麗江老君山保護(hù)管理委員會(huì)對(duì)老君山國(guó)家公園進(jìn)行管理。國(guó)家公園的開發(fā)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)將由管委會(huì)下設(shè)的麗江三江并流旅游開發(fā)有限公司和隸屬于市政府的麗江市旅游

（3） 梅里雪山國(guó)家公園

擬依托“三江并流”國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的梅里雪山景區(qū)建設(shè)，也包括飛來(lái)寺國(guó)家級(jí)森林公園，總面積961.3 km2。梅里雪山國(guó)家公園目前仍由梅里雪山景區(qū)管理局負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)和管理。森林保護(hù)主要依靠德欽縣林業(yè)局開發(fā)投資管理公司負(fù)責(zé)。

（4）黑龍江湯旺河國(guó)家公園

地處小興安嶺南麓，范圍包括湯旺河原始森林區(qū)和湯旺河石林區(qū)。此區(qū)域是松花江一級(jí)支流湯旺河的源頭，植被覆蓋率99.8%以上。區(qū)域內(nèi)自然景觀獨(dú)特，百余座花崗巖石峰構(gòu)成了奇特的地質(zhì)地貌，是目前國(guó)內(nèi)發(fā)現(xiàn)的唯一一處造型豐富，類型齊全，特征典型的印支期花崗巖地質(zhì)遺跡。但范圍與國(guó)家林業(yè)局的黑龍江小興安嶺石林國(guó)家森林公園和國(guó)土資源部的黑龍江伊春花崗巖石林國(guó)家地質(zhì)公園有交叉重合。

四、我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)過(guò)程中的主要突破和存在問(wèn)題

1. 我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)過(guò)程中的主要突破

我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家公園大致可以分為兩大類，一類是以地方政府為主導(dǎo)，在本區(qū)域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，發(fā)展壓力巨大的環(huán)境下，為了規(guī)避自然保護(hù)區(qū)對(duì)旅游開發(fā)的限制，塑造獨(dú)一無(wú)二的旅游品牌，擴(kuò)大旅游市場(chǎng)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度創(chuàng)新的結(jié)果，其立足點(diǎn)并不在保護(hù)全民共享的自然文化遺產(chǎn)，為全民提供游憩和體驗(yàn)的場(chǎng)所，以云南省政府牽頭的普達(dá)措國(guó)家公園為首。另一類是我國(guó)有關(guān)部門為了引入世界先進(jìn)國(guó)家公園管理理念和模式，以研究和探索適合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家公園建設(shè)和管理體制為目的的結(jié)果，以黑龍江湯旺河國(guó)家公園為例。從普達(dá)措到湯旺河，我國(guó)國(guó)家公園的發(fā)展理念，由經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)到對(duì)適合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家公園之路的探索，主導(dǎo)部門由地方政府上升到國(guó)家層面，這是我國(guó)國(guó)家公園構(gòu)建之路的重大突破。

2. 主要存在問(wèn)題

（1） 從政策層面看，相關(guān)法律法規(guī)和協(xié)調(diào)機(jī)制相對(duì)滯后

國(guó)家公園是中國(guó)大陸自然保護(hù)事業(yè)發(fā)展過(guò)程中形成的新保護(hù)地模式，目前尚未制定出臺(tái)專項(xiàng)法律法規(guī)，在各地建立國(guó)家公園積極性空前高漲的形勢(shì)下，出臺(tái)管理法規(guī)迫在眉睫。使得國(guó)家公園在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的各項(xiàng)問(wèn)題都無(wú)法可依，基于現(xiàn)有的國(guó)家公園管理辦法和政策，執(zhí)行起來(lái)缺乏權(quán)威性和科學(xué)性。

（2）從管理層面來(lái)看主要存在，條塊分割，多頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重

單一的國(guó)家公園體制，卻同時(shí)分屬于不同的行政層級(jí)，不同的管理機(jī)構(gòu)公關(guān)的現(xiàn)象。經(jīng)常造成的現(xiàn)象2007年普達(dá)措國(guó)家公園發(fā)生大火后各部門相互推諉責(zé)任就是一個(gè)很好的證明。

（3）從經(jīng)營(yíng)體制來(lái)看，政企不分，兩權(quán)相連

政府在構(gòu)建管理局的同時(shí)，有構(gòu)建旅游經(jīng)營(yíng)公司。它們既負(fù)責(zé)景區(qū)的規(guī)劃、開發(fā)、保護(hù)與監(jiān)督工作，又負(fù)責(zé)景區(qū)的日常經(jīng)營(yíng)和服務(wù)。易造成經(jīng)營(yíng)質(zhì)量下降，景區(qū)監(jiān)管工作不到位，監(jiān)管力度不夠等現(xiàn)象。

（4） 從經(jīng)濟(jì)層面來(lái)看，國(guó)家對(duì)國(guó)家公園的資金投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足

目前，擬建國(guó)家公園的自然保護(hù)區(qū)，各級(jí)政府已將人員公資、公務(wù)費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，這些投入雖然不能滿足需求，但為維持保護(hù)區(qū)的日常管理提供了最基本的保障。以普達(dá)措為例，景區(qū)每年門票的收入約為5000萬(wàn)，但用于日常維護(hù)的費(fèi)用不超過(guò)200萬(wàn)。而從1985年到2004年，迪慶州政府根據(jù)林業(yè)部門的標(biāo)準(zhǔn)，共向普達(dá)措國(guó)家公園下?lián)?50萬(wàn)維護(hù)經(jīng)費(fèi)，但這些費(fèi)用尚不夠人員工資的支出。

五、發(fā)展我國(guó)國(guó)家公園的對(duì)策及建議

縱觀世界國(guó)家公園的建設(shè)之路，并不都是一帆風(fēng)順，即使是美國(guó)和加拿大這樣的先驅(qū)者在國(guó)家公園構(gòu)建的初期也出現(xiàn)過(guò)嚴(yán)重錯(cuò)誤。其發(fā)展歷程大致可以分為三個(gè)階段，以經(jīng)濟(jì)利益為主的初創(chuàng)階段，以注重生態(tài)保護(hù)為主的發(fā)展階段到以生態(tài)完整性為目標(biāo)的完善階段。綜合我國(guó)目前國(guó)家公園發(fā)展的特點(diǎn)和現(xiàn)狀，我國(guó)目前國(guó)家公園處在由經(jīng)濟(jì)發(fā)展向生態(tài)保護(hù)轉(zhuǎn)變的過(guò)渡階段，問(wèn)題不可避免。但我們應(yīng)該充分借鑒國(guó)際國(guó)家公園成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)，充分發(fā)揮本國(guó)特色，避免我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)過(guò)程中也走向先開發(fā)后治理的老路，具體建議如下。

1. 規(guī)范我國(guó)國(guó)家公園管理體系

自上而下，逐步改善管理?xiàng)l塊分割、多頭管理的現(xiàn)狀，確保國(guó)家公園的管理工作可以高效而有序的進(jìn)行。我國(guó)的國(guó)家公園，名義上是國(guó)家名片，自然資源為全民共享，但其所有權(quán)并不明確，管理主體也十分混亂，造成了國(guó)家級(jí)的風(fēng)景區(qū)卻只有縣一級(jí)的管理水平。在這一點(diǎn)上，我國(guó)可以引進(jìn)與我國(guó)國(guó)情比較類似的加拿大和日本的中央與地方相結(jié)合的管理模式，由國(guó)家部門牽頭，整合地方政府職能比較相近的部門，盡快設(shè)立單一的國(guó)家公園管理部門。

由國(guó)家相關(guān)部門牽頭，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，盡快的出臺(tái)相關(guān)的國(guó)家公園管理辦法，可先在試點(diǎn)單位試行，不斷在實(shí)踐中完善，由點(diǎn)及面向全國(guó)推廣，逐步構(gòu)建我國(guó)的國(guó)家公園管理和保障法律體系。IUCN和我國(guó)對(duì)保護(hù)區(qū)都有—個(gè)基本共同的定義，即：“通過(guò)法律及其他有效方式進(jìn)行管理的，對(duì)保護(hù)和維持生物多樣性以及自然及文化資源能夠起巨大作用的一片陸地或海洋”。

2. 加大政府的資金投入，使國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)逐步回歸公益

我國(guó)目前對(duì)于國(guó)家公園建設(shè)方面投入的資金十分有限，公園在實(shí)際經(jīng)營(yíng)過(guò)程中以自給自養(yǎng)為主，出現(xiàn)了高門票高服務(wù)費(fèi)的經(jīng)營(yíng)方式，資源浪費(fèi)和破壞現(xiàn)象也難免發(fā)生。自“十五”以來(lái)我國(guó)國(guó)家層面的價(jià)值取向發(fā)生了很大的變化，從單純的追逐經(jīng)濟(jì)利益向全面追求人與社會(huì)的全面和諧發(fā)展轉(zhuǎn)變，在對(duì)公共設(shè)施構(gòu)建方面的財(cái)力支持也在逐步擴(kuò)大，對(duì)于公共游憩產(chǎn)品的投入也出現(xiàn)了一些新的探索。雖然在短期內(nèi)，我國(guó)國(guó)家公園購(gòu)票制仍然會(huì)存在，但公園的公益性建設(shè)仍然是不可動(dòng)搖的根本。

3. 實(shí)行國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度

合理分配所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的問(wèn)題，準(zhǔn)確定位政府、國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)、國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)各自的職能與任務(wù)。充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、支持作用，將工作的重心放在資源保護(hù)與合理利用的管理上，有效的監(jiān)督經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的管理。

4. 全民推廣國(guó)家公園理念

我國(guó)有關(guān)部門可以借助媒體和國(guó)家公園自身，向全社會(huì)推廣國(guó)家公園的理念，培養(yǎng)民眾的國(guó)家意識(shí)。我國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)，尚處在起步階段，很大一部分民眾對(duì)于國(guó)家公園理念及內(nèi)涵沒(méi)有一個(gè)清楚的認(rèn)識(shí)，易把它與普通的游覽區(qū)相混淆。在全民推廣國(guó)家公園理念，一方面有助于在民眾中自覺(jué)自發(fā)的形成對(duì)資源的保護(hù)意識(shí)，另一方面使得國(guó)家公園的真正價(jià)值得以彰顯。

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