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        我國耕地保護現(xiàn)狀及對策探討

        2012-04-29 18:39:51李維新高飛
        經(jīng)濟研究導刊 2012年32期
        關鍵詞:耕地保護城市化

        李維新 高飛

        摘要:隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展,各行業(yè)和各部門的用地需求日益旺盛。我國的耕地資源面臨著嚴峻形勢,對其進行切實有效的保護就顯得十分重要和迫切。從糧食安全、“三農(nóng)”問題、農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整、城市化以及生態(tài)建設等方面論述了目前我國耕地保護面臨的主要挑戰(zhàn),并在結(jié)合人地關系理論、投入產(chǎn)出理論、外部性理論、效用理論和可持續(xù)理論分析的基礎上,提出了耕地保護對策的基本思路。

        關鍵詞:耕地保護;城市化;農(nóng)業(yè)結(jié)構

        中圖分類號:F301.21 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2012)32-0039-02

        近年來,我國由于城市化進程加快以及一些人為因素,造成耕地銳減。由于耕地大量流失和質(zhì)量下降,致使糧食種植面積減少、糧食連年減產(chǎn),并導致糧價的波動。我國的耕地保護面臨著日益嚴峻的形勢。深入分析耕地存在的問題,探索耕地保護之策,確保我國糧食安全,促進社會穩(wěn)定發(fā)展,是各級政府當前的一項緊迫任務。

        一、耕地保護的理論基礎

        1.人地關系理論

        保護耕地的目的是協(xié)調(diào)人地比例關系以不斷滿足人口增長對農(nóng)產(chǎn)品的需要,而控制人口增長,可以協(xié)調(diào)人地比例關系,減輕農(nóng)業(yè)人口對耕地的壓力,以利于合理利用和開發(fā)耕地資源,從而起到保護耕地資源的作用。當人口增長與經(jīng)濟發(fā)展相適應時,人口有利于經(jīng)濟發(fā)展;當人口增長超過自然的承載能力時,人口會阻礙經(jīng)濟發(fā)展。在中國,控制人口與節(jié)約耕地和改善生態(tài)環(huán)境具有殊途同歸之效果,都可以起到有效制止土地的環(huán)境惡化、推進經(jīng)濟發(fā)展的作用。

        2.投入產(chǎn)出理論

        耕地保護的出發(fā)點是一定區(qū)域的土地承載力能否適應人類的需求,即土地的生產(chǎn)能力能否滿足在適當?shù)淖越o率條件下的人口的需求。把握耕地保護的實質(zhì)和出發(fā)點,有助于從提高土地整體生產(chǎn)能力的角度去認識耕地保護問題。近10年來,雖然耕地不斷減少,人口不斷增加,人均食物消費水平不斷提高,但對耕地資源的壓力并沒有隨之惡化,原因在于耕地生產(chǎn)率的提高。這啟示我們,依靠增加投入和科技進步不斷提高耕地生產(chǎn)率,是保證糧食安全之耕地資源基礎和滿足工業(yè)化、城市化對土地需求的根本途徑。因此,從這個意義上講,土地生產(chǎn)力是制定耕地保護數(shù)量的科學依據(jù)。

        3.可持續(xù)發(fā)展理論

        所謂可持續(xù)發(fā)展,就是既滿足當代人需求,又不對后代人滿足需求的能力構成傷害的發(fā)展。實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,其核心是謀求經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境的綜合協(xié)調(diào),以實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的長期穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。就我國目前情況而言,表現(xiàn)出耕地數(shù)量減少、質(zhì)量下降、環(huán)境惡化,雖然人口出生率降低,但人口總量卻不斷增加,人地矛盾加劇。這說明,在我國經(jīng)濟和社會發(fā)展過程中,人口、資源、環(huán)境的關系尚未協(xié)調(diào)好。耕地資源能否可持續(xù)利用,不僅關系我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展,還關系著我國經(jīng)濟社會能否可持續(xù)發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟的進一步發(fā)展和人口的不斷增加,人多地少的矛盾將更加突出。為了維持耕地資源與人口之間的平衡,使有限的耕地資源兼顧各項用地需求,實現(xiàn)經(jīng)濟和社會長期穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展,有關部門應通過“節(jié)流、開源”等各項措施,控制耕地總量不減少,并努力保護生態(tài)環(huán)境,提高耕地質(zhì)量,全面實現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡。

        二、耕地保護面臨的主要挑戰(zhàn)

        1.耕地面積急劇減少

        2012年,中央農(nóng)村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文在國新辦就加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新有關情況舉行的發(fā)布會上指出,中國農(nóng)業(yè)的人均占有的自然資源非常少,目前人均大概只有1.38畝的耕地,不到0.1公頃。與此同時,我國人口卻以年平均1000萬人的速度增加,人均耕地已低于專家測算的維持溫飽的最低極限的人均耕地0.1公頃(1.5畝)的水平,處于理論上的“饑餓線”之下。全國有30%(666個)的縣(市)人均耕地低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的0.8畝的警戒線,其中近70%(463個)的縣(市)人均耕地低于0.5畝。

        2.耕地質(zhì)量不斷下降

        我國地域遼闊,但由于自然條件影響,耕地質(zhì)量表現(xiàn)以中等為主,中、低產(chǎn)田所占比例超過60%。且近年來耕地質(zhì)量有不斷下降的趨勢。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計,目前全國有50%左右的耕地不同程度存在環(huán)境惡化和地力下降問題,每年造成的經(jīng)濟損失約為50億元;受到水污染,重金屬、氟化物、農(nóng)藥、化肥、地膜等多方面土壤污染不斷增加,自然災害損毀耕地持續(xù)增長,水土流失和土地沙化、鹽堿化亦直接影響到耕地質(zhì)量,造成耕地養(yǎng)分流失,土壤退化。

        3.后備資源嚴重缺乏

        據(jù)土地利用總體規(guī)劃工作前期調(diào)查數(shù)據(jù)表明我國可開發(fā)耕地后備資源已銳減至不足500萬公頃,且分布不均,主要集中分布在干旱缺水、交通不便的新疆、內(nèi)蒙古、寧夏和低洼易澇的三江平原、松嫩平原以及沿海灘涂。由于其自身質(zhì)量差,開發(fā)后極易引起風蝕、沙化、水土流失和次生鹽漬化等土地退化和生態(tài)問題。因此,靠開發(fā)后備土地資源來實現(xiàn)耕地占補的數(shù)量平衡已經(jīng)十分困難,要實現(xiàn)耕地占補的質(zhì)量平衡更是難上加難。

        4.糧食安全問題漸已顯現(xiàn)

        耕地面積的不斷減少,造成我國糧食播種面積呈現(xiàn)下降趨勢。如2011年,我國糧食的總產(chǎn)量約為57121萬噸,按照每人每年400公斤的最低需糧標準,糧食總產(chǎn)量與需求量存在較大差距,已向耕地保護工作敲響了警鐘。

        三、耕地保護的對策

        之所以在新的形勢下沒有最大限度地保護好有限的耕地資源,確保國家糧食安全,促進經(jīng)濟社會穩(wěn)步協(xié)調(diào)發(fā)展,除了管理、制度落后等原因,不切實際無序用地、單純追求政績和表面發(fā)展才是主要禍源。因此,建議如下。

        1.加強宏觀調(diào)控,加速觀念轉(zhuǎn)變,樹立科學的發(fā)展觀和政績觀

        進一步落實最嚴格的耕地保護制度,從嚴控制建設占用耕地規(guī)模,堅決杜絕勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙汀罢児こ獭保患哟髮r(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)的投入和政策扶持,促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,提高耕地質(zhì)量;完善農(nóng)地產(chǎn)權制度,調(diào)動農(nóng)民保護耕地的積極性;加快管理體制改革,降低地方干預程度,遏制低水平的重復建設和盲目圈占耕地現(xiàn)象。

        2.科學評估耕地價值,建立耕地保護的經(jīng)濟補償機制

        十幾年來,由于經(jīng)濟與城市化的發(fā)展,耕地轉(zhuǎn)化為非耕地的速度明顯加快,造成了耕地銳減從現(xiàn)狀來看,農(nóng)地和城市用地之間存在巨大的產(chǎn)出差異,尤其是在農(nóng)業(yè)和商業(yè)用地之間,經(jīng)濟產(chǎn)出差異是誘發(fā)耕地非農(nóng)化使用的主要誘因。但是,耕地不僅具有經(jīng)濟產(chǎn)出功能,還具有重要的社會保障和生態(tài)建設的功能。從全社會發(fā)展角度來看,應將耕地的社會保障及生態(tài)建設等方面的非市場價值納入政策決策框架之中,科學評估耕地價值,建立耕地保護的經(jīng)濟補償機制,重構耕地保護的利益分享機制,促使耕地保護外部性內(nèi)在化。同時,推進土地征用制度改革,以提高土地征用成本,抑制耕地的高速占用行為。

        3.嚴格施行“占一補一”,加強經(jīng)濟調(diào)控

        嚴控建設用地供應總量,進一步細化各行業(yè)用地標準,制定完善建設用地定額指標和土地集約利用指標體系,嚴格施行“占一補一”,倡導“先補后占”,用經(jīng)濟手段遏制耕地銳減勢頭;堅持開源節(jié)流并重,盤活利用存量建設用地。

        4.完善土地制度,提高執(zhí)法效果

        建立適應經(jīng)濟社會發(fā)展的土地制度,抓緊修改土地管理法等法律法規(guī);加大土地違法行為的查處力度,從嚴執(zhí)法,充分體現(xiàn)最嚴格保護制度的威懾力;深化土地市場秩序治理整頓,深入開展基本農(nóng)田保護檢查工作,嚴懲亂批濫用耕地的違法、違規(guī)者。

        參考文獻:

        [1] 李憲文,林培.國內(nèi)外耕地利用與保護的理論基礎及其進展[J].地理科學進展,2001,(4).

        [2] 邢小娜,高松峰.國內(nèi)外耕地保護研究進展[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技,2011,(2).

        [3] 陳桂珅,程鋒.補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算研究[J].資源與產(chǎn)業(yè),2009,(2).

        [責任編輯王莉]

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