申秋紅　郭維明

【摘要】當(dāng)前我國人口管理面臨諸多困境，如人口管理缺乏系統(tǒng)性、人口管理的職責(zé)不夠綜合、職能重復(fù)等。人口管理創(chuàng)新是順應(yīng)大部制改革的必然要求，我國人口管理體制創(chuàng)新可以有兩種構(gòu)想框架：宏觀發(fā)展型和微觀延伸型。構(gòu)建大人口管理體制需要拋開部門利益，實現(xiàn)人口計生工作轉(zhuǎn)型。

【關(guān)鍵詞】大部制 人口管理 體制創(chuàng)新 計生部門 未來走向

前言

轉(zhuǎn)型期的中國處于人口問題的凸顯期，更是人口發(fā)展的關(guān)鍵期，經(jīng)濟發(fā)展和社會建設(shè)面臨的重大問題無不與人口密切相關(guān)，社會管理框架中人口管理的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和全局性的地位和作用愈發(fā)突出?！霸谏鐣芾砜蚣苤型怀鋈丝诠芾韯?chuàng)新”這一重大的現(xiàn)實主題既是統(tǒng)籌解決人口問題、切實提高社會管理水平的歷史抉擇，更是建設(shè)服務(wù)型政府、推進和諧社會建設(shè)的必然要求。黨的十七大報告指出，要加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，人口計生部門迫切需要探索一條以“大人口觀”為理念指導(dǎo)，以人的全面發(fā)展為中心，以常住人口基本公共服務(wù)均等化為改革方向的人口服務(wù)管理體制創(chuàng)新之路，全面做好人口工作，形成大人口機構(gòu)統(tǒng)籌的新體制。

依據(jù)管理范圍和層次，人口管理可以分為宏觀管理、中觀管理和微觀管理。宏觀人口管理指國家從人口發(fā)展的特點及其與社會經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系全局出發(fā)，設(shè)置組織機構(gòu)，對人口進行的管理，它具有全面性、綜合性、間接性和權(quán)威性的特點。

宏觀人口管理著眼于整個國家和社會，而不是某一個地區(qū)或部門，更不是具體的家庭或個人。

中觀人口管理是指通過整合基層政府力量，動員、組織社會成員開展有利于實現(xiàn)人口發(fā)展的活動，創(chuàng)造一個有利于人口管理工作的社會環(huán)境，最終達到推進人口工作深入開展的目標(biāo)。這種管理具有直觀性、趨同性、互動性等特點。

微觀人口管理是指婚姻家庭人口管理，即充分發(fā)揮婚姻家庭的各項職能，保持和諧穩(wěn)定的家庭關(guān)系，促進家庭人口的良性發(fā)展，這既是人口管理的起點和基礎(chǔ)，也是人口管理的落腳點。本文著重探討宏觀人口管理。

大部制視域下人口管理體制創(chuàng)新的意義

第一，人口管理體制創(chuàng)新是順應(yīng)大部制改革的必然要求。國外政府機構(gòu)設(shè)置采用“大部制”，將職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項由一個部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政出多門、多頭管理，降低行政成本，提高管理效率。2008年3月，我國開始以強化宏觀調(diào)控職能、注重民生、建立大部制為內(nèi)容的政府機構(gòu)改革，在“大部制”改革中，最具綜合性的人口管理體制創(chuàng)新尤為重要。人口管理體制創(chuàng)新包括轉(zhuǎn)變政府職能、精簡政府機構(gòu)、理順政府關(guān)系、提高政府效率等方面的內(nèi)容，也包括政府內(nèi)部職能的重新配置以及政府職能行使方式的重新界定。人口管理組織機構(gòu)設(shè)置是否合理關(guān)系到人口管理職能和效率能否有效發(fā)揮。

第二，人口管理體制創(chuàng)新是改變?nèi)丝诠芾肀∪鯛顩r的迫切要求。我國人口管理“條塊分割”，公安、民政、衛(wèi)生、工商、教育、統(tǒng)計等部門各自掌管一部分人口管理或與管理人口相關(guān)的工作，部門之間職責(zé)交叉重疊，各自執(zhí)行的政策時有沖突，既浪費行政成本，又增加了協(xié)調(diào)難度。這種體制難以適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的要求，遇到問題只能四處協(xié)商，辦事效率低下。

第三，人口管理體制創(chuàng)新對國家發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。大部制視域下的人口管理體制創(chuàng)新不僅是管理方法和技術(shù)的創(chuàng)新，對國家發(fā)展也是一項具有戰(zhàn)略性的工程。人口管理體制創(chuàng)新圍繞科學(xué)管理的目標(biāo)，通過推進精細化管理和促進主動管理從而改善管理質(zhì)量，通過優(yōu)化辦事流程和加強部門聯(lián)動從而提高管理效率，它有利于減少信息系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)，降低經(jīng)濟社會的運行成本，因而有利于降低管理成本。

我國人口管理的歷史回顧

改革開放前的人口管理。新中國發(fā)展尤其是國民經(jīng)濟恢復(fù)所面臨的一系列問題迫使中央政府調(diào)整工作重心，從國家發(fā)展戰(zhàn)略角度革新人口管理制度。1951～1957年，公安部、政務(wù)院、內(nèi)務(wù)部、勞動部紛紛制定制度、出臺政策，從勸止、防止到制止農(nóng)民盲目涌入城市，到最終以法律形式確立了以嚴(yán)格控制城市人口規(guī)模、限制農(nóng)民進城為主體的人口管理框架。在此基礎(chǔ)上，住宅、糧食供給、副食品供給、燃料供給、教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保險、勞動保護、婚姻等一系列涉及民眾生存的制度也無一例外地將城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口區(qū)別對待，共同構(gòu)成了我國二元社會結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。除了通過法律、制度與政策手段加強人口管理之外，新中國還經(jīng)常針對一些特定人群開展突擊式的改造運動，如三反五反、知識青年上山下鄉(xiāng)運動等。這些運動短時間內(nèi)使人口結(jié)構(gòu)趨向簡單，國民同質(zhì)性增強，形成了國家政治、經(jīng)濟、社會活動中的三大主要群體—工人、農(nóng)民和干部，與此相適應(yīng)，人口管理以戶籍管理為核心，多部門參與體系相對完善，管理方式簡單人口管理制度在利益上向城市人口傾斜。

改革開放以來人口管理的發(fā)展與困境。改革開放以來，人口管理理念發(fā)生了變化，即更加注重大人口管理以人為本、寓管理于服務(wù)以及效率管理。人口管理內(nèi)容不斷拓展，管理方式不斷修正，戶籍管理漸進改革，農(nóng)轉(zhuǎn)非在探索中逐步推進，隨遷制度逐漸放寬，居住證制度在上海、深圳等地相繼建立。1980年中央發(fā)表《致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開信》，標(biāo)志著我國全面開展以計劃生育為內(nèi)容的人口管理工作。經(jīng)過30多年的努力，我國初步形成涵蓋人口出生、戶籍、婚育、教育、就業(yè)、醫(yī)療、保障、救助、遷徙、死亡、統(tǒng)計等方方面面的人口管理框架，各級政府部門承擔(dān)了相應(yīng)的管理職責(zé)和服務(wù)職能，聯(lián)動格局正在形成，人口管理越來越強調(diào)以服務(wù)為主要特征的柔性管理，在管理方式上逐步走向科學(xué)化、系統(tǒng)化、精細化、社會化。

我國人口管理面臨的困境。我國人口管理體制創(chuàng)新既面臨難得機遇和有利條件，也面臨挑戰(zhàn)與困難，尤其是來自管理體制和自身觀念等方面的問題。首先，人口管理體制缺乏系統(tǒng)性。新中國成立至今，由于種種原因，形成了我國現(xiàn)行的“條塊分割”的人口管理體制，表面上看，人口管理的各方面、各環(huán)節(jié)都“業(yè)務(wù)歸口”給有關(guān)部門，但這種“政出多門”的人口管理體制事權(quán)分散，難以出臺既公平合理又兼顧社會所有群體利益的人口管理最優(yōu)化方案。其次，各部門管理職責(zé)的局限性不利于人口的綜合治理。各部門都是從某一人口現(xiàn)象出發(fā)，而不是從整個人口運行系統(tǒng)出發(fā)，更少從社會管理和整個社會運行的大系統(tǒng)出發(fā)考慮問題，如果繼續(xù)套用這種模式，人口管理談不上效率和效益。再次，職能重復(fù)，浪費人力物力財力。各有關(guān)部門在制定政策時主要從本系統(tǒng)的業(yè)務(wù)需要出發(fā)，強調(diào)自己部門的重要性，有些職能存在重疊現(xiàn)象，彼此間沒有充分協(xié)調(diào)與溝通，制定出來的措施和策略不能配套、互補。最后，技術(shù)支撐不牢固。由于管理多頭、隸屬多家，相關(guān)信息有效整合不夠，每個部門按各自工作需要采集數(shù)據(jù)，造成信息分散、交叉、重復(fù)，增加了管理成本。

國家人口計生委在人口管理方面的優(yōu)勢

宏觀人口管理的綜合治理性質(zhì)。國家人口計生委是我國人口和計劃生育工作的政府主管部門，多年來一直實行兼職委員制度，兼職委員單位包括發(fā)改委、科技部、公安部、民政部、財政部、勞動保障部、國土資源部、信息產(chǎn)業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、環(huán)?？偩帧⒔y(tǒng)計局等。其主要職責(zé)是根據(jù)國務(wù)院確定的職責(zé)分工，結(jié)合本部門業(yè)務(wù)特點，協(xié)調(diào)、督促本系統(tǒng)與人口計生部門共同做好人口和計生工作；參與研究我國人口和計生工作的重大問題；參與研究、制定相關(guān)的政策、重要文件，以及中長期人口發(fā)展規(guī)劃和計生事業(yè)發(fā)展計劃；及時了解人口和計生工作情況，對做好人口和計生工作提出意見和建議。這種政府多部門參與的人口管理模式，最大的優(yōu)點是各部門職能明確、專一。

人口計生工作全面轉(zhuǎn)型。自1994年國際人口與發(fā)展大會以來，國家人口計生委引入“以人為本、以人的全面發(fā)展為中心”理念，提出計劃生育工作思路和工作方法的“兩個轉(zhuǎn)變”。進入21世紀(jì)，計劃生育管理體制已經(jīng)逐步完善，管理理念、內(nèi)容和重點也發(fā)生轉(zhuǎn)變，并逐步與國際接軌，主要體現(xiàn)在：第一，計劃生育管理轉(zhuǎn)向綜合管理，在新的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢下不斷調(diào)整工作思路、工作內(nèi)容和工作重點，管理方式上更加注重對人的尊重和引導(dǎo)、注重以服務(wù)促管理。第二，管理內(nèi)容不斷拓展，生殖健康、優(yōu)生優(yōu)育、老年保健、艾滋病預(yù)防等領(lǐng)域的服務(wù)被納入管理范疇。第三，管理對象有所拓寬，不再僅僅面向已婚育齡婦女，而是面向更大范圍的人群。第四，流動人口計劃生育管理成為重點和難點所在。

強大的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢。經(jīng)過30多年的艱辛努力，人口計生網(wǎng)絡(luò)已發(fā)展成為我國最為完整的、覆蓋面最廣并有效運轉(zhuǎn)的從事社會管理與公共服務(wù)的普惠性網(wǎng)絡(luò)，這是一個扎根基層、覆蓋全面、信息暢通、上下互動、運轉(zhuǎn)高效的管理與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。這一網(wǎng)絡(luò)是成功實現(xiàn)人口再生產(chǎn)類型歷史轉(zhuǎn)變的基本力量，是走中國特色統(tǒng)籌解決人口問題道路的重要經(jīng)驗。實踐證明，這一網(wǎng)絡(luò)不僅是黨和政府與基層緊密聯(lián)系的一座橋梁，也是我國唯一的功能完善、結(jié)構(gòu)完整、覆蓋面廣、作用顯著并且極具功能拓展?jié)摿Φ墓卜?wù)網(wǎng)絡(luò)。

我國人口管理體制創(chuàng)新構(gòu)想

本文構(gòu)想了兩種人口管理大部制方案，即宏觀發(fā)展型和微觀延伸型。

宏觀發(fā)展型：國家人口發(fā)展委員會。第一，設(shè)立理由：創(chuàng)新人口管理體制，最重要的是以人口為基礎(chǔ)、以人的全面發(fā)展為中心，以通過人口服務(wù)管理提高生活和生命質(zhì)量為目標(biāo)，以改善和保障民生為主線，強化政府對以人為主要服務(wù)和管理對象的民生領(lǐng)域各個部門的綜合協(xié)調(diào)，著眼于人口和社會發(fā)展大系統(tǒng)的總體設(shè)計和優(yōu)化，以政府管理職能和政策框架的優(yōu)化，求得系統(tǒng)的總體優(yōu)化。因此，在加強和創(chuàng)新社會管理的今天，順應(yīng)大部制改革，與統(tǒng)籌規(guī)劃“物的建設(shè)”為主要任務(wù)的國家發(fā)展與改革委員會相對應(yīng)，需要組建一個對“人和人口”實現(xiàn)統(tǒng)籌管理的綜合性部門—國家人口發(fā)展委員會。人口發(fā)展委員會是落實統(tǒng)籌解決人口問題的責(zé)任單位，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各職能部門共同應(yīng)對有關(guān)人口的各種問題。國家發(fā)展與改革委員會重在經(jīng)濟建設(shè)，而國家人口發(fā)展委員會重在社會建設(shè)。

第二，主要職能：國家人口發(fā)展委員會的職能，一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合治理人口問題，通過提出政策建議、監(jiān)測和發(fā)布有關(guān)信息、協(xié)調(diào)推動有關(guān)部門、會同或協(xié)同有關(guān)部門等方式在綜合治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用；二是制定和實施人口及相關(guān)政策，提出人口與經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的政策建議，實行相關(guān)社會政策準(zhǔn)入制度，負(fù)責(zé)評估相關(guān)社會政策與人口及生育政策的兼容和平衡；三是制訂和執(zhí)行人口發(fā)展規(guī)劃，以人口發(fā)展規(guī)劃作為其他發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)；四是收集、發(fā)布和分析人口及相關(guān)信息；五是開展人口發(fā)展戰(zhàn)略研究；六是統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)人口管理的日常工作。

微觀延伸型：國家人口和家庭發(fā)展委員會。第一，設(shè)立理由：家庭是社會的基本細胞，家庭幸福是社會和諧的基礎(chǔ)，建設(shè)和諧家庭是鞏固和諧社會的良方。2011年4月26日胡錦濤在中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)“加強任務(wù)落實不斷開創(chuàng)人口工作新局面，為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造更加有利的人口環(huán)境”，明確要求抓好落實“建立健全家庭發(fā)展政策，切實促進家庭和諧幸?！边@項重點工作。這就為新時期的人口工作明確了“促進家庭發(fā)展”這一新的增長點，拓展了人口工作在提升家庭發(fā)展能力領(lǐng)域的作為空間，也為人口計生工作的轉(zhuǎn)型和大人口管理體制的建立開創(chuàng)了新的思路。根據(jù)新時期人口工作面臨的新形勢新任務(wù)，以“大人口”理念為指導(dǎo)，借鑒國外人口和家庭部門的設(shè)置，建議設(shè)立國家人口和家庭發(fā)展委員會。

第二，主要職能：國家人口和家庭發(fā)展委員會的職能，一是負(fù)責(zé)實施人口及家庭相關(guān)政策；二是實施人口發(fā)展規(guī)劃，以人口規(guī)劃作為相關(guān)規(guī)劃的基礎(chǔ)；三是人口信息管理和服務(wù)，以現(xiàn)有人口信息管理系統(tǒng)建設(shè)為基礎(chǔ)，充分整合公安、民政、教育等部門的信息網(wǎng)絡(luò)資源，提高人口管理水平；四是人口管理日常工作的協(xié)調(diào)；五是家庭服務(wù)和管理，為家庭提供良好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，制定全面的支援和強化家庭能力的政策體系；六是開展對人口和家庭的研究。

兩種構(gòu)想的比較與實現(xiàn)步驟。兩種構(gòu)想方案各有特點，宏觀發(fā)展型注重在人口服務(wù)管理中發(fā)揮規(guī)劃指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)作用，發(fā)揮人口發(fā)展戰(zhàn)略在國家戰(zhàn)略中的基礎(chǔ)性作用；微觀延伸型注重提升家庭發(fā)展能力，最終促進社會和諧。兩種方案都以信息化為基礎(chǔ)和引領(lǐng)，都賦有人口信息的綜合及信息化建設(shè)職責(zé)。由于現(xiàn)行人口管理體制不能滿足人口信息的即時性，也不具備應(yīng)有的人口信息分析能力，因此有必要將人口登記和人口統(tǒng)計職能從公安及統(tǒng)計部門剝離出來，建議分層次、分步驟地以現(xiàn)在的國家人口計生委為主，加上公安部門的戶口管理系統(tǒng)和統(tǒng)計部門的人口統(tǒng)計系統(tǒng)，整合為國家人口信息平臺，形成人口信息收集、發(fā)布、分析的“三位一體”格局，使人口管理逐漸步入綜合、協(xié)調(diào)、有序的良性發(fā)展的軌道。

兩種方案可以采用相似的實現(xiàn)步驟：由于我們是單一制國家，上下級步調(diào)一致，所以中央要先行一步。因此可以采取過渡性措施，選定人口管理基礎(chǔ)較好的政府職能部門—國家人口計生委，擴大或者增強其人口管理職能，逐步把相關(guān)的事務(wù)歸統(tǒng)其中；同時，從省級層面入手進行工作體制改革和創(chuàng)新，嘗試在省級層面設(shè)立創(chuàng)新示范市，大膽探索和改革，為省級層面乃至全國層面提供借鑒和參考；待條件成熟時，成立常設(shè)的國家人口發(fā)展委員會或國家人口和家庭發(fā)展委員會。這個部門應(yīng)當(dāng)既是議事機構(gòu)也是權(quán)力部門，通過整合分散在其他部門的與新機構(gòu)相關(guān)的職能和管理資源，實現(xiàn)統(tǒng)籌解決人口問題的最終目標(biāo)。

最后需要指出的是，構(gòu)建大人口管理體制需要有大氣魄、大手筆，需要拋開部門利益，實現(xiàn)人口計生工作轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌解決新時期的人口發(fā)展問題，從而實現(xiàn)人口與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。這樣做有利于確立人口工作在黨和國家全局工作中的地位，有利于對人口發(fā)展工作實行戰(zhàn)略規(guī)劃和統(tǒng)籌。在設(shè)立國家人口發(fā)展委員會或人口和家庭發(fā)展委員會以后，下一步迫切需要設(shè)置與其職能相匹配的組織機構(gòu)，加大人力、物力、財力投入，使其成為名副其實的統(tǒng)籌解決人口問題的政府職能部門。

（作者單位：中國人口與發(fā)展研究中心）