徐震 李飛

公共政策評估是政府管理的有效工具，在美國，GAO（美國審計總署）作為獨立監(jiān)督部門，關注一切影響國家政治、經濟、社會發(fā)展的重大事項，以獨立、客觀、專業(yè)的視角評估政府的職責履行以及政策的目標實現(xiàn)，逐漸在國會和聯(lián)邦事務中發(fā)揮著日益重要的作用。在我國，國家審計不斷實踐和探索，逐漸突破了傳統(tǒng)的側重事后、側重真實合規(guī)性的瓶頸，通過發(fā)揮預防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，在不斷完善國家治理，實現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極作用。兼收并蓄，借鑒美國公共政策審計評估的經驗，將有利于國家審計科學發(fā)展，推動實現(xiàn)國家良好治理。

一、借鑒美國績效管理制度的設計與運行，推進改革，筑牢我國國家審計發(fā)展的制度基礎

（1）美國績效管理制度的建立奠定了公共政策評估發(fā)展的基礎。

隨著新公共管理運動的興起以及對政府績效和責任的高度關注，美國政府逐步改革公共預算管理制度，實現(xiàn)了預算管理模式從“投入導向型”、“過程導向型”、“方案導向型”至“結果導向型”的制度變遷，推動了公共行政的價值取向由內向外的轉變，即由重視機構、過程和程序轉向重視項目、結果和效益。結果導向型預算管理模式奠定了政策評估理論和實踐的基礎，為公共政策評估創(chuàng)造了良好的政治環(huán)境和管理環(huán)境。尤其是1993年參眾兩院通過的《政府績效與成果法案》，成為美國政府績效管理的基本法律以及推行政府績效評估的綱領性文件。法案以法律形式，強調所有部門都必須制定戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃和績效與責任報告，并將績效與預算編制結合起來，逐步推行績效預算制度，從而確立了聯(lián)邦政府部門績效管理的戰(zhàn)略框架和制度體系，為公共政策評估在美國的開展提供了法律保障。

（2）我國績效管理制度改革將推動國家審計建設性作用的發(fā)揮。

從我國實踐看，目前財政預算體系尚不完整統(tǒng)一，績效管理體系尚未建立，全面推進公共政策審計評估的根基尚不牢固。因此，現(xiàn)階段應全面推進財政預算管理制度的改革，建立公共財政體系；推動績效管理制度改革，建立績效評價機制，進而推動建立覆蓋全部政府性資金和財政運行全過程的審計監(jiān)督機制，充分發(fā)揮公共政策審計評估在國家治理中的建設性作用。

首先，建立完整統(tǒng)一的財政預算體系。目前我國的政府預算還未能覆蓋所有的政府收支，各級政府預算外收支和體制外融資的渠道也缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，建立完整統(tǒng)一的財政預算體系，一是要著眼于凡是國家應該管的錢都是國家財政，按照統(tǒng)一性原則促進預算完整，清理各類預算外資金以及地方政府債務等，建立統(tǒng)一完整的國家財政；二是要著眼于事權與財權相匹配，理順中央和地方的財政關系，促進國家財政管理規(guī)范有序，推進深化財政體制改革；三是著眼于規(guī)范財政資金分配渠道，促使中央部門清理整合各類?？睿苿宇A算管理公開透明，還權于財政、還權于政府、還權于人大。

其次，建立科學有效的績效評價機制。推動政府績效管理改革，推進績效評價機制的建立健全，一是要加快推進績效管理立法工作，為政府績效管理奠定統(tǒng)一的制度框架和完善的法制基礎；二是推進績效導向的預算管理制度，將部門績效水平與預算審批直接關聯(lián)，清晰表明每項職責履行的成本和效益；三是推進部門內部管理變革，根據部門使命、戰(zhàn)略規(guī)劃和客觀條件，系統(tǒng)梳理部門職責和工作重心，制定可測量、切實可行的年度績效計劃和績效目標。樹立結果導向的管理理念，科學確定績效評估的維度和績效指標體系。建立健全部門職責履行的信息化管理系統(tǒng)，將績效管理融入到日常管理工作中。

二、借鑒GAO的戰(zhàn)略思維，謀篇布局，指引我國國家審計發(fā)展的方向

（1）戰(zhàn)略思維及宏觀意識在GAO履責過程中的體現(xiàn)。

立法型國家審計模式賦予了GAO實時切入國家公共政策制定執(zhí)行的天然優(yōu)勢，將近百年的發(fā)展過程中，GAO一直將支持國會達到憲法賦予的職責并幫助聯(lián)邦政府提高績效、確保其履行為美國人民謀利益的責任作為使命；將國家安全、社會保障、災害事務、國防事務、戰(zhàn)爭與反恐、重大經濟事務、全球一體化、政府管理績效，乃至人口老齡化等一切關系國家與人民的利益的領域作為范圍。通過獨立的公共政策審計評估，GAO充分發(fā)揮著在國家治理中舉足輕重的作用。例如，GAO制定了包括戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略目標以及具體措施等在內的戰(zhàn)略規(guī)劃體系，其中2010～2015年戰(zhàn)略規(guī)劃即強調美國正面臨著自大蕭條以來最嚴重的經濟危機，將經濟復蘇、恢復就業(yè)增長、應對債務挑戰(zhàn)、保持財政可持續(xù)性作為規(guī)劃期重要主題，充分體現(xiàn)了GAO維護國家經濟安全、金融安全的審計目標。

（2）我國國家審計在項目計劃管理中謀篇布局、把握時機的方向。

首先，謀篇布局，謀而后勁。所謂謀，就是要在大勢下謀，在全局中謀。

當前的大勢和全局就是“十二五”規(guī)劃的順利實施，因此，國家審計應緊緊圍繞科學發(fā)展這個主題和加快轉變經濟發(fā)展方式這條主線，把推進法治、維護民生、推動改革、促進發(fā)展作為出發(fā)點和落腳點，嚴肅查處重大違法違規(guī)問題和經濟犯罪案件，更加注重從體制、機制、制度層面，揭示問題、分析原因和提出建議，充分發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能。目前，在“十二五”規(guī)劃綱要的指引下，審計署已經明確了“十二五”期間審計工作的重點，提出了以真實合規(guī)性審計為基礎，全面推進績效審計，并鎖定了12個領域的公共政策。圍繞12個重點領域，國家審計應從促進經濟社會科學發(fā)展的高度謀劃審計工作，堅持重要性、可行性以及適時性原則，科學確定審計項目，更好地履行監(jiān)督職責，融入經濟社會發(fā)展大局。

其次，未雨綢繆，把握時機。明確了方向，確定審計項目還應具有一定的前瞻性。良好的國家治理，就是要使國家這個系統(tǒng)健康運行，作為國家治理內生“免疫系統(tǒng)”的國家審計，更應未雨綢繆，把握時機，關口前移，充分發(fā)揮其“上工”作用，“治未病，治其未生，治其未成，治其未發(fā)，治其未傳，治其未復”，切實履行國家審計作為國家經濟社會運行“免疫系統(tǒng)”的預防、揭露、抵御的功能。

三、借鑒GAO的技術方法，開拓創(chuàng)新，拓展我國國家審計發(fā)展的路徑

（1）GAO靈活運用組織方式、科學選擇技術方法。

公共政策的制定、執(zhí)行與完善是一個各方參與、互動反饋、螺旋式上升的過程，因此GAO靈活采取跟蹤審計的組織方式，通過對政策的及時跟進、持續(xù)跟蹤，提出建議，推動政策執(zhí)行的糾偏，從而實現(xiàn)政策目標。其中，對于時效性較強的公共政策，強調跟蹤審計的及時性，如每二個月對各州和地區(qū)使用ARRA、TARP資金情況的跟蹤評價；對于周期較長的公共政策，強調跟蹤審計的連續(xù)性，如連續(xù)10年對NCLB法案的連續(xù)跟蹤；對于呈現(xiàn)階段性特點的公共政策，強調跟蹤審計的適時性，如密切跟蹤立法進程對SBIR計劃的審計評估。同時，GAO在對公共政策的審計評估過程中，充分運用政策執(zhí)行部門的數據信息系統(tǒng)，更多的采用了實證主義評估方法，廣泛使用CBA和CEA，堅持定性與定量相結合，以事實和數據來支撐評估結論的權威性和可靠性，從而減小審計人員主觀判讀失誤導致審計失敗的風險。

（2）我國國家審計應適應政策目標、創(chuàng)新技術方法，拓展發(fā)展路徑。

首先，改進組織方式，實現(xiàn)跟蹤常態(tài)化。在審計組織方式上，將跟蹤審計常態(tài)化，不僅跟蹤政策的執(zhí)行效果，同時跟蹤審計建議的采納以及被審計單位的改進。審計署早在2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃中就明確指出“積極探索跟蹤審計”，隨著擴內需投資、抗震救災、京滬高鐵等審計項目的開展，跟蹤審計逐漸成為國家審計的重要組織方式。“十二五”期間，我國國家審計應繼續(xù)加強對政府重大投資項目、災后重建等重特大公共事件、宏觀經濟政策貫徹落實情況的跟蹤審計，并將全過程跟蹤的思路貫徹于資源環(huán)境、“三農”建設、民生和社會事業(yè)、結構調整等領域，加大跟蹤整改力度，進而推動公共政策在“設計——執(zhí)行——反饋——改進”的循環(huán)中不斷完善。

其次，創(chuàng)新技術方法，推進審計信息化。在審計技術方法上，細化審計評價內容，統(tǒng)一審計評價標準，將實證主義的評估方法與價值規(guī)范的論證方法相結合，采用統(tǒng)計抽樣、分析性復核、成本效益分析等定量分析法廣泛收集數據，采用問卷調查法、內容分析法、結構化訪談法等定性分析方法深入剖析現(xiàn)象，最終運用數據模型和調查事實為支撐，形成客觀可靠的審計結論。同時，應堅持用數字化帶動信息化，用信息化推動審計技術方法創(chuàng)新。目前在投資審計領域開始搭建的行業(yè)數據規(guī)劃（例如鐵路數據規(guī)劃），即是對“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實、系統(tǒng)研究”數字化審計方式的有益探索，將有效推動審計信息化水平的進一步提高。

四、借鑒GAO的成果管理，提升質量，推動我國國家審計建設性作用的發(fā)揮

（1）GAO強調審計評估結果效用最大化。

GAO高度關注評估過程及結果的公開透明、審計建議的采納與實施以及審計評估對立法進程的推進。其中，審計建議的采納是政策審計評估效用的直接體現(xiàn)，GAO突出了審計建議采納比例、參加議會聽證次數以及建議帶來的財務利益和其他改進等定量指標，及時跟蹤被審計單位的整改情況，定期公布“績效和責任公告”，最大程度實現(xiàn)政策執(zhí)行的糾偏；而對立法進程的推動則是政策審計評估價值的突出表現(xiàn)。GAO通過獨立的審計評估，及時向政策制定者反饋，促進政策的完善，積極推動相關政策的立法進程。如前述SBIR，每一次國會重新授權計劃展期均采納了GAO長期跟蹤審計評估的建議，促使計劃在目標管理、過程管理等方面不斷完善，有效實現(xiàn)了推動小企業(yè)發(fā)揮在技術創(chuàng)新和就業(yè)創(chuàng)造等方面積極作用的政策目標。

（2）我國國家審計應加強審計成果管理，推動建設性作用的發(fā)揮。

首先，提升成果質量。努力提升審計成果質量，必須突破“初級產品多、高端產品少、就事論事多、分析挖掘少、反映個性問題多、綜合共性情況少”的“三多三少”瓶頸。一是要增強審計成果的針對性和時效性，不拘一格，在按照規(guī)定體例及格式撰寫審計報告之外，采用專題報告、值班簡報、重要審計情況等其他形式提煉審計成果，有效推動政策制定者實時完善制度。二是要增強審計成果的宏觀性和前瞻性，加大審計實施、成果提煉、政策研究、理論探討的結合力度，從宏觀、全局的角度匯總分析近年來的審計成果，為政策制定執(zhí)行部門提供建設性意見建議。

其次，提升監(jiān)督效果。提升審計監(jiān)督效果，需加大督促整改和對外公開的力度。一是進一步加大整改和問責力度，建立整改報告和責任追究制度，將審計監(jiān)督與組織監(jiān)督有效結合，注重構建長效機制，促進責任政府的建設；二是進一步擴大審計成果公開程度，深入推行審計結果公告制度，將審計監(jiān)督與社會監(jiān)督有效結合，促進民眾對審計成果的關注和運用。旨在提升審計監(jiān)督效果，國家審計應繼續(xù)構建以審計工作報告制度為主體，單項審計結果公告作配套的審計報告體系，在內容更加完整、層次得到提升的基礎上，加大公開程度和監(jiān)督力度，進而推進改革和制度建設，服務國家安全。

（作者單位：國家審計署

駐深圳特派員辦事處）