徐震 李飛

公共政策評(píng)估是政府管理的有效工具，在美國，GAO（美國審計(jì)總署）作為獨(dú)立監(jiān)督部門，關(guān)注一切影響國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重大事項(xiàng)，以獨(dú)立、客觀、專業(yè)的視角評(píng)估政府的職責(zé)履行以及政策的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，逐漸在國會(huì)和聯(lián)邦事務(wù)中發(fā)揮著日益重要的作用。在我國，國家審計(jì)不斷實(shí)踐和探索，逐漸突破了傳統(tǒng)的側(cè)重事后、側(cè)重真實(shí)合規(guī)性的瓶頸，通過發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，在不斷完善國家治理，實(shí)現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極作用。兼收并蓄，借鑒美國公共政策審計(jì)評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，將有利于國家審計(jì)科學(xué)發(fā)展，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國家良好治理。

一、借鑒美國績效管理制度的設(shè)計(jì)與運(yùn)行，推進(jìn)改革，筑牢我國國家審計(jì)發(fā)展的制度基礎(chǔ)

（1）美國績效管理制度的建立奠定了公共政策評(píng)估發(fā)展的基礎(chǔ)。

隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起以及對(duì)政府績效和責(zé)任的高度關(guān)注，美國政府逐步改革公共預(yù)算管理制度，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算管理模式從“投入導(dǎo)向型”、“過程導(dǎo)向型”、“方案導(dǎo)向型”至“結(jié)果導(dǎo)向型”的制度變遷，推動(dòng)了公共行政的價(jià)值取向由內(nèi)向外的轉(zhuǎn)變，即由重視機(jī)構(gòu)、過程和程序轉(zhuǎn)向重視項(xiàng)目、結(jié)果和效益。結(jié)果導(dǎo)向型預(yù)算管理模式奠定了政策評(píng)估理論和實(shí)踐的基礎(chǔ)，為公共政策評(píng)估創(chuàng)造了良好的政治環(huán)境和管理環(huán)境。尤其是1993年參眾兩院通過的《政府績效與成果法案》，成為美國政府績效管理的基本法律以及推行政府績效評(píng)估的綱領(lǐng)性文件。法案以法律形式，強(qiáng)調(diào)所有部門都必須制定戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計(jì)劃和績效與責(zé)任報(bào)告，并將績效與預(yù)算編制結(jié)合起來，逐步推行績效預(yù)算制度，從而確立了聯(lián)邦政府部門績效管理的戰(zhàn)略框架和制度體系，為公共政策評(píng)估在美國的開展提供了法律保障。

（2）我國績效管理制度改革將推動(dòng)國家審計(jì)建設(shè)性作用的發(fā)揮。

從我國實(shí)踐看，目前財(cái)政預(yù)算體系尚不完整統(tǒng)一，績效管理體系尚未建立，全面推進(jìn)公共政策審計(jì)評(píng)估的根基尚不牢固。因此，現(xiàn)階段應(yīng)全面推進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理制度的改革，建立公共財(cái)政體系；推動(dòng)績效管理制度改革，建立績效評(píng)價(jià)機(jī)制，進(jìn)而推動(dòng)建立覆蓋全部政府性資金和財(cái)政運(yùn)行全過程的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮公共政策審計(jì)評(píng)估在國家治理中的建設(shè)性作用。

首先，建立完整統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算體系。目前我國的政府預(yù)算還未能覆蓋所有的政府收支，各級(jí)政府預(yù)算外收支和體制外融資的渠道也缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，建立完整統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算體系，一是要著眼于凡是國家應(yīng)該管的錢都是國家財(cái)政，按照統(tǒng)一性原則促進(jìn)預(yù)算完整，清理各類預(yù)算外資金以及地方政府債務(wù)等，建立統(tǒng)一完整的國家財(cái)政；二是要著眼于事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，理順中央和地方的財(cái)政關(guān)系，促進(jìn)國家財(cái)政管理規(guī)范有序，推進(jìn)深化財(cái)政體制改革；三是著眼于規(guī)范財(cái)政資金分配渠道，促使中央部門清理整合各類?？?，推動(dòng)預(yù)算管理公開透明，還權(quán)于財(cái)政、還權(quán)于政府、還權(quán)于人大。

其次，建立科學(xué)有效的績效評(píng)價(jià)機(jī)制。推動(dòng)政府績效管理改革，推進(jìn)績效評(píng)價(jià)機(jī)制的建立健全，一是要加快推進(jìn)績效管理立法工作，為政府績效管理奠定統(tǒng)一的制度框架和完善的法制基礎(chǔ)；二是推進(jìn)績效導(dǎo)向的預(yù)算管理制度，將部門績效水平與預(yù)算審批直接關(guān)聯(lián)，清晰表明每項(xiàng)職責(zé)履行的成本和效益；三是推進(jìn)部門內(nèi)部管理變革，根據(jù)部門使命、戰(zhàn)略規(guī)劃和客觀條件，系統(tǒng)梳理部門職責(zé)和工作重心，制定可測(cè)量、切實(shí)可行的年度績效計(jì)劃和績效目標(biāo)。樹立結(jié)果導(dǎo)向的管理理念，科學(xué)確定績效評(píng)估的維度和績效指標(biāo)體系。建立健全部門職責(zé)履行的信息化管理系統(tǒng)，將績效管理融入到日常管理工作中。

二、借鑒GAO的戰(zhàn)略思維，謀篇布局，指引我國國家審計(jì)發(fā)展的方向

（1）戰(zhàn)略思維及宏觀意識(shí)在GAO履責(zé)過程中的體現(xiàn)。

立法型國家審計(jì)模式賦予了GAO實(shí)時(shí)切入國家公共政策制定執(zhí)行的天然優(yōu)勢(shì)，將近百年的發(fā)展過程中，GAO一直將支持國會(huì)達(dá)到憲法賦予的職責(zé)并幫助聯(lián)邦政府提高績效、確保其履行為美國人民謀利益的責(zé)任作為使命；將國家安全、社會(huì)保障、災(zāi)害事務(wù)、國防事務(wù)、戰(zhàn)爭(zhēng)與反恐、重大經(jīng)濟(jì)事務(wù)、全球一體化、政府管理績效，乃至人口老齡化等一切關(guān)系國家與人民的利益的領(lǐng)域作為范圍。通過獨(dú)立的公共政策審計(jì)評(píng)估，GAO充分發(fā)揮著在國家治理中舉足輕重的作用。例如，GAO制定了包括戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略目標(biāo)以及具體措施等在內(nèi)的戰(zhàn)略規(guī)劃體系，其中2010～2015年戰(zhàn)略規(guī)劃即強(qiáng)調(diào)美國正面臨著自大蕭條以來最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，將經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、恢復(fù)就業(yè)增長、應(yīng)對(duì)債務(wù)挑戰(zhàn)、保持財(cái)政可持續(xù)性作為規(guī)劃期重要主題，充分體現(xiàn)了GAO維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、金融安全的審計(jì)目標(biāo)。

（2）我國國家審計(jì)在項(xiàng)目計(jì)劃管理中謀篇布局、把握時(shí)機(jī)的方向。

首先，謀篇布局，謀而后勁。所謂謀，就是要在大勢(shì)下謀，在全局中謀。

當(dāng)前的大勢(shì)和全局就是“十二五”規(guī)劃的順利實(shí)施，因此，國家審計(jì)應(yīng)緊緊圍繞科學(xué)發(fā)展這個(gè)主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這條主線，把推進(jìn)法治、維護(hù)民生、推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，嚴(yán)肅查處重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟(jì)犯罪案件，更加注重從體制、機(jī)制、制度層面，揭示問題、分析原因和提出建議，充分發(fā)揮審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能。目前，在“十二五”規(guī)劃綱要的指引下，審計(jì)署已經(jīng)明確了“十二五”期間審計(jì)工作的重點(diǎn)，提出了以真實(shí)合規(guī)性審計(jì)為基礎(chǔ)，全面推進(jìn)績效審計(jì)，并鎖定了12個(gè)領(lǐng)域的公共政策。圍繞12個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，國家審計(jì)應(yīng)從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的高度謀劃審計(jì)工作，堅(jiān)持重要性、可行性以及適時(shí)性原則，科學(xué)確定審計(jì)項(xiàng)目，更好地履行監(jiān)督職責(zé)，融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。

其次，未雨綢繆，把握時(shí)機(jī)。明確了方向，確定審計(jì)項(xiàng)目還應(yīng)具有一定的前瞻性。良好的國家治理，就是要使國家這個(gè)系統(tǒng)健康運(yùn)行，作為國家治理內(nèi)生“免疫系統(tǒng)”的國家審計(jì)，更應(yīng)未雨綢繆，把握時(shí)機(jī)，關(guān)口前移，充分發(fā)揮其“上工”作用，“治未病，治其未生，治其未成，治其未發(fā)，治其未傳，治其未復(fù)”，切實(shí)履行國家審計(jì)作為國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防、揭露、抵御的功能。

三、借鑒GAO的技術(shù)方法，開拓創(chuàng)新，拓展我國國家審計(jì)發(fā)展的路徑

（1）GAO靈活運(yùn)用組織方式、科學(xué)選擇技術(shù)方法。

公共政策的制定、執(zhí)行與完善是一個(gè)各方參與、互動(dòng)反饋、螺旋式上升的過程，因此GAO靈活采取跟蹤審計(jì)的組織方式，通過對(duì)政策的及時(shí)跟進(jìn)、持續(xù)跟蹤，提出建議，推動(dòng)政策執(zhí)行的糾偏，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。其中，對(duì)于時(shí)效性較強(qiáng)的公共政策，強(qiáng)調(diào)跟蹤審計(jì)的及時(shí)性，如每二個(gè)月對(duì)各州和地區(qū)使用ARRA、TARP資金情況的跟蹤評(píng)價(jià)；對(duì)于周期較長的公共政策，強(qiáng)調(diào)跟蹤審計(jì)的連續(xù)性，如連續(xù)10年對(duì)NCLB法案的連續(xù)跟蹤；對(duì)于呈現(xiàn)階段性特點(diǎn)的公共政策，強(qiáng)調(diào)跟蹤審計(jì)的適時(shí)性，如密切跟蹤立法進(jìn)程對(duì)SBIR計(jì)劃的審計(jì)評(píng)估。同時(shí)，GAO在對(duì)公共政策的審計(jì)評(píng)估過程中，充分運(yùn)用政策執(zhí)行部門的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，更多的采用了實(shí)證主義評(píng)估方法，廣泛使用CBA和CEA，堅(jiān)持定性與定量相結(jié)合，以事實(shí)和數(shù)據(jù)來支撐評(píng)估結(jié)論的權(quán)威性和可靠性，從而減小審計(jì)人員主觀判讀失誤導(dǎo)致審計(jì)失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）我國國家審計(jì)應(yīng)適應(yīng)政策目標(biāo)、創(chuàng)新技術(shù)方法，拓展發(fā)展路徑。

首先，改進(jìn)組織方式，實(shí)現(xiàn)跟蹤常態(tài)化。在審計(jì)組織方式上，將跟蹤審計(jì)常態(tài)化，不僅跟蹤政策的執(zhí)行效果，同時(shí)跟蹤審計(jì)建議的采納以及被審計(jì)單位的改進(jìn)。審計(jì)署早在2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃中就明確指出“積極探索跟蹤審計(jì)”，隨著擴(kuò)內(nèi)需投資、抗震救災(zāi)、京滬高鐵等審計(jì)項(xiàng)目的開展，跟蹤審計(jì)逐漸成為國家審計(jì)的重要組織方式?！笆濉逼陂g，我國國家審計(jì)應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)政府重大投資項(xiàng)目、災(zāi)后重建等重特大公共事件、宏觀經(jīng)濟(jì)政策貫徹落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)，并將全過程跟蹤的思路貫徹于資源環(huán)境、“三農(nóng)”建設(shè)、民生和社會(huì)事業(yè)、結(jié)構(gòu)調(diào)整等領(lǐng)域，加大跟蹤整改力度，進(jìn)而推動(dòng)公共政策在“設(shè)計(jì)——執(zhí)行——反饋——改進(jìn)”的循環(huán)中不斷完善。

其次，創(chuàng)新技術(shù)方法，推進(jìn)審計(jì)信息化。在審計(jì)技術(shù)方法上，細(xì)化審計(jì)評(píng)價(jià)內(nèi)容，統(tǒng)一審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將實(shí)證主義的評(píng)估方法與價(jià)值規(guī)范的論證方法相結(jié)合，采用統(tǒng)計(jì)抽樣、分析性復(fù)核、成本效益分析等定量分析法廣泛收集數(shù)據(jù)，采用問卷調(diào)查法、內(nèi)容分析法、結(jié)構(gòu)化訪談法等定性分析方法深入剖析現(xiàn)象，最終運(yùn)用數(shù)據(jù)模型和調(diào)查事實(shí)為支撐，形成客觀可靠的審計(jì)結(jié)論。同時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持用數(shù)字化帶動(dòng)信息化，用信息化推動(dòng)審計(jì)技術(shù)方法創(chuàng)新。目前在投資審計(jì)領(lǐng)域開始搭建的行業(yè)數(shù)據(jù)規(guī)劃（例如鐵路數(shù)據(jù)規(guī)劃），即是對(duì)“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核實(shí)、系統(tǒng)研究”數(shù)字化審計(jì)方式的有益探索，將有效推動(dòng)審計(jì)信息化水平的進(jìn)一步提高。

四、借鑒GAO的成果管理，提升質(zhì)量，推動(dòng)我國國家審計(jì)建設(shè)性作用的發(fā)揮

（1）GAO強(qiáng)調(diào)審計(jì)評(píng)估結(jié)果效用最大化。

GAO高度關(guān)注評(píng)估過程及結(jié)果的公開透明、審計(jì)建議的采納與實(shí)施以及審計(jì)評(píng)估對(duì)立法進(jìn)程的推進(jìn)。其中，審計(jì)建議的采納是政策審計(jì)評(píng)估效用的直接體現(xiàn)，GAO突出了審計(jì)建議采納比例、參加議會(huì)聽證次數(shù)以及建議帶來的財(cái)務(wù)利益和其他改進(jìn)等定量指標(biāo)，及時(shí)跟蹤被審計(jì)單位的整改情況，定期公布“績效和責(zé)任公告”，最大程度實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的糾偏；而對(duì)立法進(jìn)程的推動(dòng)則是政策審計(jì)評(píng)估價(jià)值的突出表現(xiàn)。GAO通過獨(dú)立的審計(jì)評(píng)估，及時(shí)向政策制定者反饋，促進(jìn)政策的完善，積極推動(dòng)相關(guān)政策的立法進(jìn)程。如前述SBIR，每一次國會(huì)重新授權(quán)計(jì)劃展期均采納了GAO長期跟蹤審計(jì)評(píng)估的建議，促使計(jì)劃在目標(biāo)管理、過程管理等方面不斷完善，有效實(shí)現(xiàn)了推動(dòng)小企業(yè)發(fā)揮在技術(shù)創(chuàng)新和就業(yè)創(chuàng)造等方面積極作用的政策目標(biāo)。

（2）我國國家審計(jì)應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)成果管理，推動(dòng)建設(shè)性作用的發(fā)揮。

首先，提升成果質(zhì)量。努力提升審計(jì)成果質(zhì)量，必須突破“初級(jí)產(chǎn)品多、高端產(chǎn)品少、就事論事多、分析挖掘少、反映個(gè)性問題多、綜合共性情況少”的“三多三少”瓶頸。一是要增強(qiáng)審計(jì)成果的針對(duì)性和時(shí)效性，不拘一格，在按照規(guī)定體例及格式撰寫審計(jì)報(bào)告之外，采用專題報(bào)告、值班簡報(bào)、重要審計(jì)情況等其他形式提煉審計(jì)成果，有效推動(dòng)政策制定者實(shí)時(shí)完善制度。二是要增強(qiáng)審計(jì)成果的宏觀性和前瞻性，加大審計(jì)實(shí)施、成果提煉、政策研究、理論探討的結(jié)合力度，從宏觀、全局的角度匯總分析近年來的審計(jì)成果，為政策制定執(zhí)行部門提供建設(shè)性意見建議。

其次，提升監(jiān)督效果。提升審計(jì)監(jiān)督效果，需加大督促整改和對(duì)外公開的力度。一是進(jìn)一步加大整改和問責(zé)力度，建立整改報(bào)告和責(zé)任追究制度，將審計(jì)監(jiān)督與組織監(jiān)督有效結(jié)合，注重構(gòu)建長效機(jī)制，促進(jìn)責(zé)任政府的建設(shè)；二是進(jìn)一步擴(kuò)大審計(jì)成果公開程度，深入推行審計(jì)結(jié)果公告制度，將審計(jì)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督有效結(jié)合，促進(jìn)民眾對(duì)審計(jì)成果的關(guān)注和運(yùn)用。旨在提升審計(jì)監(jiān)督效果，國家審計(jì)應(yīng)繼續(xù)構(gòu)建以審計(jì)工作報(bào)告制度為主體，單項(xiàng)審計(jì)結(jié)果公告作配套的審計(jì)報(bào)告體系，在內(nèi)容更加完整、層次得到提升的基礎(chǔ)上，加大公開程度和監(jiān)督力度，進(jìn)而推進(jìn)改革和制度建設(shè)，服務(wù)國家安全。

（作者單位：國家審計(jì)署

駐深圳特派員辦事處）