雷欣成

摘 要 近年來，醫(yī)療糾紛逐年驟增、醫(yī)患關(guān)系日益惡化、醫(yī)療糾紛引起的“纏訪”、“鬧訪”甚至暴力性等事件頻發(fā)，醫(yī)療糾紛難以妥善解決。嚴重影響醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展及社會的和諧。行政調(diào)解作為行政權(quán)介入民事糾紛解決的制度有著訴訟以及當事人協(xié)商制度所不可比擬的優(yōu)勢。本文從行政調(diào)解對于解決醫(yī)療糾紛的優(yōu)勢和我國現(xiàn)存的問題出發(fā)，著重論述醫(yī)療糾紛行政調(diào)解機制的改革和完善。

關(guān)鍵詞 醫(yī)患糾紛 行政調(diào)解 制度完善

中圖分類號：D92 文獻標識碼：A

The Role of Administrative Mediation of Civil Disputes

——Medical Dispute as the example

LEI Xincheng

(School of Humanities & Social Sciences, NCEPU, Beijing 102206)

Abstract In recent years, the medical disputes are more and more year after year, medical disputes caused a lot of troubles in the relationship of doctor and patient. What was worse, there have been violence and other events which are difficult to resolve. It has serious impact on medical and health development and social harmony. Administrative mediation as the intervention of administrative power in the civil disputes resolution system has incomparable advantages that other solutions don't have. This article set out the administrative mediation to resolve medical disputes the advantages and existing problems in China, come up with the idea about administrative mediation system reform and perfection from our national circumstances.

Key words medical dispute; administrative mediation; system perfection

當今社會處于深刻的轉(zhuǎn)型當中，社會利益關(guān)系的多元化反映到醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域就表現(xiàn)為醫(yī)患關(guān)系的多元化，醫(yī)療糾紛大量出現(xiàn)。醫(yī)療糾紛已成為當前社會關(guān)注的焦點問題，在一定程度上已成為社會不和諧的重要因素。①現(xiàn)行法律中，2002年9月1日開始實施的《醫(yī)療事故處理條例》（以下簡稱《條例》）是目前我國處理醫(yī)療糾紛問題的主要法律依據(jù)?！稐l例》第46條規(guī)定：“發(fā)生醫(yī)療事故的賠償?shù)让袷聽幾h，醫(yī)患雙方可以協(xié)商解決；不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的，當事人可以向衛(wèi)生部門提出調(diào)解申請，也可以直接向人民法院提起民事訴訟。” 由此可以得出，我國對于糾紛解決采取的是協(xié)商和解、行政調(diào)解和民事訴訟三種途徑。行政調(diào)解作為其中重要的手段，是醫(yī)療糾紛能否得到合理解決的關(guān)鍵因素之一，因而要求我們對醫(yī)療糾紛調(diào)解制度的認識應(yīng)當辯證客觀。

1 行政調(diào)解解決醫(yī)療糾紛的優(yōu)勢

醫(yī)療糾紛雖有多種爭議處理方式以供選擇，但事實上，在社會中，訴訟并不是解決醫(yī)療糾紛最普遍的方式。據(jù)調(diào)查，醫(yī)療糾紛發(fā)生后，醫(yī)患雙方往往更愿意首先采用調(diào)解來解決之間的問題。調(diào)解制度之所以受到醫(yī)患雙方的歡迎，原因主要有以下三個方面：

（1）醫(yī)療糾紛調(diào)解制度符合我國國情。中國的傳統(tǒng)文化一向宣揚“和為貴”，老百姓“厭訟”、“惡訟”的思想較為普遍，一旦發(fā)生爭議，更愿意選擇調(diào)解。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，調(diào)解制度不僅適用在像鄰里糾紛這樣的簡單普遍的民事爭議，而且他更趨于專業(yè)化，逐步涉入像醫(yī)療糾紛、知識產(chǎn)權(quán)等復雜性、專業(yè)化的民事案件之中，滿足社會多元化的需要。因此，在中國醫(yī)療糾紛調(diào)解制度有其存在的社會文化基礎(chǔ)和社會需求。

（2）行政調(diào)解的方式能更有效的解決醫(yī)療糾紛的矛盾。衛(wèi)生行政部門比較了解醫(yī)院的業(yè)務(wù)和實際情況，而且它對醫(yī)療機構(gòu)有管理和協(xié)調(diào)的權(quán)利，醫(yī)療機構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員易接受其協(xié)調(diào)方式，解決糾紛可以做到有的放矢。調(diào)解員能在醫(yī)患之間曉之以法、明之以理、動之以情，以種種靈活的方法幫助當事人消除隔閡，分析醫(yī)療糾紛的癥結(jié)所在和雙方當事人的利益所在，提出可供討論的解決方案，并為他們之間開展談判進行協(xié)調(diào)和疏通，說服雙方當事人做出在現(xiàn)實情況下利益最大化的明智選擇。②

（3）行政調(diào)解程序靈活、效率高、成本低。行政解決在舉證責任、適用規(guī)范、運作程序上都具有更強的靈活性，可以克服滯后的法律規(guī)范在處理復雜多變的醫(yī)療糾紛時的不適應(yīng)性。同時它也提高了糾紛解決的效率，免去了當事人支付高額訴訟費用的負擔。行政解決機制的引入也能很大程度上減少法院的訴訟壓力，節(jié)省司法資源，降低司法成本。如果雙方當事人在法定期限內(nèi)對處理決定不提出異議，不向上級衛(wèi)生行政部門提出復議申請，也不向當?shù)厝嗣穹ㄔ禾岢鲈V訟，此時調(diào)解即產(chǎn)生法律效力，當事人雙方應(yīng)當執(zhí)行。如一方當事人不履行處理決定中的有關(guān)義務(wù)，另一方當事人可以向人民法院提出強制執(zhí)行的申請。③

（4）行政調(diào)解機制滲透的是對“自治”、“協(xié)商”的解決糾紛的正當性的追求。作為獨立于民事訴訟之外的糾紛解決方式，行政調(diào)解的基本價值取向不同于民事訴訟的以當事人權(quán)利為導向，以利益為中心的判斷標準。它具有更大的靈活性，很大程度上依靠當事人自律，在糾紛解決過程中，通過利益與實力的交易和抗衡為當事人意思自治創(chuàng)造了更大的自由空間。④

然而，行政調(diào)解在醫(yī)療解決中也存在不足。下面，筆者將對行政調(diào)解的弊端做一詳細論述并提出完善的方案。

2 行政調(diào)解解決醫(yī)療糾紛的弊端

（1）醫(yī)療糾紛行政調(diào)解法律定位不明確，立法范圍過窄，調(diào)解機構(gòu)缺乏積極性。由于目前我國尚沒有專門的法律來規(guī)范行政調(diào)解行為，學術(shù)上對于行政調(diào)解的認識也不統(tǒng)一，⑤所以在實踐中行政調(diào)解便處于一個“自我發(fā)展”的狀態(tài)。醫(yī)療糾紛的行政調(diào)解問題更加突出：第一，行政調(diào)解的范圍過窄。嚴格依據(jù)《條例》規(guī)定則只能調(diào)解已經(jīng)定性為醫(yī)療事故的賠償爭議，而現(xiàn)實中這類爭議僅占醫(yī)療糾紛中的極少一部分。這樣既不利于患者權(quán)益的保護，也為醫(yī)療機構(gòu)規(guī)避責任提供了空間。第二，《條例》對調(diào)解機構(gòu)的組成和性質(zhì)、調(diào)解人員的選任、調(diào)解的具體規(guī)則和時限等重要的程序均沒有作出明確規(guī)定，也沒有關(guān)于行政調(diào)解中行政機關(guān)職責的規(guī)定，更沒有當調(diào)解機構(gòu)不履行調(diào)解職能時當事人救濟問題的規(guī)定。立法空白使得行政調(diào)解的操作性極差，且賦予行政機關(guān)過大的自由裁量權(quán)，難以保證調(diào)解的公正性和規(guī)范性。

（2）行政調(diào)解手段不能滿足患者對公正的追求。由于各種原因，我國衛(wèi)生行政部門既是醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的監(jiān)督管理機構(gòu)，又是醫(yī)療系統(tǒng)的主辦機構(gòu)。根據(jù)《條例》的規(guī)定，醫(yī)療糾紛的行政調(diào)解主要由醫(yī)療衛(wèi)生行政部門來主持。因此，衛(wèi)生行政部門出于行業(yè)保護和其他考慮，在處理醫(yī)療糾紛的過程中，難免會從本位主義出發(fā)，優(yōu)先考慮保護自己的醫(yī)護人員和醫(yī)療單位的聲譽及經(jīng)濟利益，存在“偏袒”或“隱瞞不報”等弊端，導致其權(quán)威性在患者(家屬)中大打折扣，公正性令人質(zhì)疑。即使是無偏袒的行為，但基于行政調(diào)解機關(guān)的特殊地位，由行政機關(guān)做出的處理結(jié)論常會被患者或親屬認為有失公正，難以實現(xiàn)他們要求達到的利益。

（3）醫(yī)療糾紛調(diào)解制度并沒有真正的實現(xiàn)節(jié)省社會資源的功能。在行政調(diào)解方式上，當司法機關(guān)與衛(wèi)生行政機構(gòu)未形成合理協(xié)調(diào)時，衛(wèi)生行政處理結(jié)果常被法院推翻，從而導致案件解決的拖延?；挤酵J為衛(wèi)生行政部門與醫(yī)院是一家，是“老子處罰兒子”，在心理上有抵觸情緒，達成的調(diào)解協(xié)議也難以得到自覺履行。因此使得醫(yī)療糾紛的當事人繼而求助于訴訟手段，這不僅導致當事人先前的成本投入的浪費，而且還要繼續(xù)投入時間、金錢等去等待一個結(jié)果。此外醫(yī)療糾紛本身的復雜性也導致了調(diào)解的低效率。醫(yī)學作為一門科學,有其自身的特點。在醫(yī)療活動中，患者所出現(xiàn)的不良后果到底是由于疾病本身的自然轉(zhuǎn)歸還是醫(yī)務(wù)人員的過失造成,現(xiàn)行的調(diào)解缺乏高效的事實發(fā)現(xiàn)機制。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在患方投訴的醫(yī)療糾紛案例中，最終進行醫(yī)療事故技術(shù)鑒定的案例非常少。其原因是與醫(yī)療事故技術(shù)鑒定需要耗費較長時間、患方對于現(xiàn)行鑒定體制信任不夠有關(guān)。在沒有進行鑒定的情況下，醫(yī)患雙方在醫(yī)方是否存在醫(yī)療過失、是否構(gòu)成醫(yī)療事故的問題上難以取得共識，由此引起的分歧成了調(diào)解的重大障礙。對此，現(xiàn)行調(diào)解機制尚沒有辦法進行化解，調(diào)解耗時大大延長，調(diào)解效率無法提高，行政調(diào)解在很大程度上失去了高效率這一重要價值。⑥

3 完善我國醫(yī)療糾紛行政調(diào)解制度

第一，我國行政調(diào)解制度在醫(yī)療糾紛領(lǐng)域?qū)嵤半y”，衛(wèi)生行政部門積極性不高的一個重要原因是先天立法缺陷。筆者認為，首先應(yīng)當針對醫(yī)療糾紛的特殊性進行專門立法，明確行政調(diào)解的行政司法法律性質(zhì)和法律地位，確?！坝蟹梢馈?；然后，完善現(xiàn)行調(diào)解程序，明確規(guī)定醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的程序，規(guī)范行政調(diào)解行為，建立科學便捷的事實發(fā)現(xiàn)機制，提高醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的可操作性和科學性。最后拓寬行政調(diào)解的適用范圍，把由醫(yī)療過失責任引起的除構(gòu)成醫(yī)療事故以外的其他人身損害賠償也納入調(diào)解范圍，不必拘泥于糾紛的醫(yī)療事故性質(zhì)。但調(diào)解也不是漫無邊際的，對于賠償?shù)臄?shù)額、賠償方式等可以進行調(diào)解，但按照相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章不適合調(diào)解的，如醫(yī)療事故的等級、對醫(yī)療機構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員的責任認定則不適用調(diào)解。

第二，在對醫(yī)療事故爭議進行調(diào)解的時候，必須遵循自愿原則、合法合理原則及效率原則，以保障醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的正當性。所謂自愿，一是是否調(diào)解要取決于當事人的真實意愿，只有雙方都同意調(diào)解的才能開始調(diào)解，任何一方不同意調(diào)解，衛(wèi)生部門不得強迫當事人調(diào)解。二是是否繼續(xù)調(diào)解要取決于當事人的真實意愿。在調(diào)解已經(jīng)開始的情況下，任何一方不同意繼續(xù)調(diào)解，調(diào)解人就應(yīng)當終止調(diào)解。另外，自愿還包括是否執(zhí)行調(diào)解協(xié)議要取決于當事人的真實意愿。任何一方不執(zhí)行調(diào)解協(xié)議，該協(xié)議就自動失效，調(diào)解人不得再強迫當事人執(zhí)行。所謂合法合理原則，是指醫(yī)療糾紛的行政調(diào)解必須以合法為前提，即在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)進行，不得違背法律的禁止性規(guī)定或強制性規(guī)定。在法律沒有明文規(guī)定時，要符合合理性原則，不能違背公序良俗，兼顧雙方利益。所謂效率原則。行政調(diào)解本來就具有使醫(yī)療糾紛當事人擺脫曠日持久的訴累之優(yōu)勢，所以其制度設(shè)計上在保證合法合理的前提下，要注重行政效率，在費用的收取上要盡量免收或少收，使其真正成為一條高效便民的糾紛解決之路。⑦

第三，確立中立性的醫(yī)療糾紛行政調(diào)解主體，加強調(diào)解員隊伍建設(shè)，提高醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的公正性和權(quán)威性。行政調(diào)解的權(quán)威性和公信力來源于調(diào)解機構(gòu)的中立性和調(diào)解人員的專業(yè)性。我們可以在衛(wèi)生行政部門內(nèi)部建立專門的調(diào)解機構(gòu)，吸收專業(yè)醫(yī)師、專業(yè)法律人士、社會其他業(yè)外人士等參與調(diào)解或者設(shè)置專業(yè)調(diào)解員以保證權(quán)威性和公信力，真正實現(xiàn)醫(yī)療糾紛的分流，真正發(fā)揮行政調(diào)解的專業(yè)性和高效率優(yōu)勢。⑧

此外，我們還可以建立醫(yī)療行業(yè)自治性組織及自律機制，使之承擔起參與醫(yī)療糾紛解決的職能。在許多國家和地區(qū)，醫(yī)療行業(yè)自治性組織在解決醫(yī)療糾紛方面發(fā)揮了明顯作用。一方面，醫(yī)療行業(yè)自治組織下設(shè)專門機構(gòu)來處理醫(yī)療糾紛。例如，日本東京醫(yī)師會設(shè)立的醫(yī)療糾紛處理委員會就是專門處理醫(yī)療事故的醫(yī)事仲裁組織。⑨另一方面，醫(yī)療行業(yè)自治性組織還可代表醫(yī)療機構(gòu)與保險公司訂立責任保險合同，參與調(diào)解醫(yī)療糾紛等。這些經(jīng)驗都值得我們借鑒。

第四，著力構(gòu)建人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相互銜接配合的“大調(diào)解”工作體系。三大調(diào)解制度各有各的調(diào)解領(lǐng)域，各有各的優(yōu)勢和不足，建立三大調(diào)解制度的協(xié)調(diào)機制對化解沖突、建設(shè)和諧社會有重要作用。尤其是，在我國近年來行政調(diào)解與司法調(diào)解各自為政局面比較嚴重、行政調(diào)解萎縮、涉訴上訪事件頻繁發(fā)生的情況下，更應(yīng)當加快建立“大調(diào)解”工作體系，以避免規(guī)則的沖突和保證程序的統(tǒng)一。在新的大調(diào)解格局中，由于領(lǐng)導機構(gòu)統(tǒng)一部署、直接領(lǐng)導和協(xié)調(diào)，各部門開始形成一種合力，從以追求自身業(yè)績和權(quán)力為中心轉(zhuǎn)向注重糾紛解決的社會效果；從原有的獨立并行和相互競爭，轉(zhuǎn)變?yōu)橐惑w化的協(xié)調(diào)配合；同時，由于強調(diào)了各機構(gòu)的“不錯位、不越位、不缺位”，其各自的相對獨立性也基本得到保障。這種多元化糾紛解決機制，也從促進醫(yī)療糾紛的解決，客觀上能夠使社會公眾及當事人從中受益。⑩

4 結(jié)語

目前，我國的醫(yī)療體制改革還不完善、醫(yī)療保障機制還不健全，醫(yī)患矛盾日趨激化的現(xiàn)狀已引起了社會的廣泛關(guān)注。行政調(diào)解制度作為一種非訴糾紛解決機制，其所具有的高效率、專業(yè)化等優(yōu)勢使其成為了解決醫(yī)療糾紛的首選方式。而行政調(diào)解制度隨著國家法治的不斷進步，在立法和實踐中不斷的改革和完善，使其真正的適用于醫(yī)療糾紛的解決，對調(diào)和醫(yī)患矛盾、建立和諧社會發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

注釋

① 鄧新建.醫(yī)療糾紛出現(xiàn)新動向法律如何應(yīng)對[N].法制日報,2007-07-24(8).

② 張虹.論醫(yī)療糾紛的調(diào)解制度[J].醫(yī)學與社會,2006(1).

③ 姜柏生.醫(yī)療事故法律責任研究[M].江蘇:南京大學出版社,2005:153.

④ 張杰.論醫(yī)療糾紛的調(diào)解機制[D].北京:中國人民大學,2008.

⑤ 金艷.行政調(diào)解的制度設(shè)計[J].行政法學研究,2005(2):78-84.

⑥ 舒廣偉.現(xiàn)行醫(yī)療糾紛行政調(diào)解制度的實證分析——以安徽省某市為例[J].安徽大學學報,2008(11):43.

⑦ 曹實.淺談我國醫(yī)療糾紛的行政調(diào)解制度[J].中國衛(wèi)生法制,2010(5):58.

⑧ 趙云.也談我國醫(yī)療糾紛行政調(diào)解機制[J].中國衛(wèi)生法制,2010(2):55.

⑨ 周秀琴,趙立新.日本的醫(yī)療事故糾紛與處理辦法[N].中國中醫(yī)藥報,2002-10-14.轉(zhuǎn)載張杰.論醫(yī)療糾紛的調(diào)解機制[D].北京:中國人民大學,2008.

⑩ 范愉.糾紛解決的理論與實踐[M].北京:清華大學出版社,2007:547.