隨開(kāi)發(fā)區(qū)功能定位和發(fā)展而變化，幾種管理模式相互聯(lián)系

開(kāi)發(fā)區(qū)的管理體制與開(kāi)發(fā)區(qū)的區(qū)劃和功能定位有關(guān)。目前，國(guó)內(nèi)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理體制可以歸納為三種類(lèi)型。

一是準(zhǔn)政府的管委會(huì)體制。大部分開(kāi)發(fā)區(qū)在建設(shè)初期采取這種管理體制。但這是一種過(guò)渡形式，當(dāng)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展到一定規(guī)模，城市功能健全以后，這種管理模式就不適應(yīng)了。

二是開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理合一的管理體制。其特點(diǎn)是開(kāi)發(fā)區(qū)和行政區(qū)的管理合一，或者是兩塊牌子一班人馬，這種模式主要適用于整個(gè)城區(qū)作為開(kāi)發(fā)區(qū)，或者開(kāi)發(fā)區(qū)是原有城區(qū)建制的一部分。如青島黃島開(kāi)發(fā)區(qū)等都是這種模式。

三是以企業(yè)為主體的開(kāi)發(fā)體制。其特點(diǎn)是通過(guò)設(shè)立一個(gè)企業(yè)來(lái)規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、管理一個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)，開(kāi)發(fā)公司實(shí)際上承擔(dān)了一定的政府職能，進(jìn)行公共事業(yè)開(kāi)發(fā)。這種體制首創(chuàng)于蛇口，也稱(chēng)之為“蛇口模式”。上海的漕河涇、閔行、虹橋開(kāi)發(fā)區(qū)以及洋浦開(kāi)發(fā)區(qū)和浙江省的寧波大榭開(kāi)發(fā)區(qū)也采取這種模式。

上海

浦東開(kāi)發(fā)區(qū)模式

上海浦東開(kāi)發(fā)區(qū)是由川沙縣及三個(gè)上海市區(qū)交界地組成的，共500多平方公里。成立浦東開(kāi)發(fā)區(qū)以后，撤銷(xiāo)川沙縣政府，成立開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)，保留原縣、區(qū)下面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機(jī)構(gòu)，實(shí)行管委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道兩級(jí)管理，實(shí)現(xiàn)了浦東新區(qū)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

浦東新區(qū)下設(shè)4個(gè)主要的開(kāi)發(fā)區(qū)，各區(qū)的開(kāi)發(fā)工作由開(kāi)發(fā)公司負(fù)責(zé)。開(kāi)發(fā)公司行使經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)職能，沒(méi)有行政管理職能。

經(jīng)過(guò)8年的建設(shè)，隨著上海浦東的開(kāi)發(fā)規(guī)模擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，浦東新區(qū)的城市功能越來(lái)越齊全，準(zhǔn)政府的方式已經(jīng)難以發(fā)揮作用。因此，2000年8月上海浦東開(kāi)發(fā)區(qū)成立浦東區(qū)政府，實(shí)現(xiàn)了準(zhǔn)政府向行政區(qū)政府的過(guò)渡。

北京

中關(guān)村科技試驗(yàn)區(qū)模式

北京市中關(guān)村科技試驗(yàn)區(qū)是由分布在各區(qū)縣的相互獨(dú)立的5園1區(qū)組成的。為了加快首都北京的高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一政策，1998年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立北京中關(guān)村科技試驗(yàn)園區(qū)，成立了大管委會(huì)，實(shí)行大管委會(huì)和各園區(qū)管委會(huì)兩級(jí)管理體制。

中關(guān)村園區(qū)管委會(huì)主要負(fù)責(zé)制定政策，各園區(qū)采取不同的管理模式，每個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)的具體政策和規(guī)劃基本是由所屬政府決定。如海淀園采取管委會(huì)與行政區(qū)分離的方式，稅收、工商都由海淀區(qū)政府負(fù)責(zé)，管委會(huì)進(jìn)行落實(shí)政策，協(xié)調(diào)企業(yè)與政府各方面的關(guān)系，高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)證和企業(yè)服務(wù)等；大興區(qū)亦莊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)是國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，采取封閉式的管委會(huì)管理體制。

中關(guān)村科技園區(qū)管理上的主要問(wèn)題是各獨(dú)立園區(qū)之間的政策不統(tǒng)一，形成競(jìng)爭(zhēng)；轉(zhuǎn)變政府職能和制度創(chuàng)新在一定程度上受原有行政體制的制約，如大管委會(huì)確定的有些政策和制度創(chuàng)新難以在行政區(qū)體系中得到貫徹。

深圳

高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)模式

深圳市是全國(guó)的特區(qū)，由于特區(qū)的行政管理體制改革和政策優(yōu)惠都優(yōu)先于其他地區(qū)，因此，深圳特區(qū)興辦高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的主要目的不是為了進(jìn)行體制改革試點(diǎn)和政策優(yōu)惠，而是發(fā)揮集聚效應(yīng)，創(chuàng)造高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)品牌。

深圳的高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)建立于1996年，是在原有4個(gè)獨(dú)立的功能性開(kāi)發(fā)區(qū)和加工區(qū)基礎(chǔ)上組建的。當(dāng)年組建深圳高技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的目的就是要把分別隸屬于不同主管部門(mén)的獨(dú)立開(kāi)發(fā)區(qū)組合起來(lái)，把分散的審批權(quán)歸還給有關(guān)行政管理部門(mén)，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃和布局，形成集聚效應(yīng)。

深圳高技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理體制的特點(diǎn)：一是區(qū)內(nèi)區(qū)外政策幾乎一樣，特區(qū)政策適用于高新技術(shù)區(qū)。深圳建立高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的目的不是實(shí)施優(yōu)惠政策，而是為了提高入?yún)^(qū)企業(yè)的素質(zhì)，提升地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。深圳市高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)條例要求進(jìn)入高新區(qū)的企業(yè)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，并定期對(duì)園區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行評(píng)定，如果企業(yè)達(dá)不到要求的標(biāo)準(zhǔn)，則要遷出高新技術(shù)區(qū)。通過(guò)這種動(dòng)態(tài)控制的辦法促進(jìn)企業(yè)不斷進(jìn)行研究開(kāi)發(fā)和創(chuàng)新，提高自身的競(jìng)爭(zhēng)力和水平。政府的主要作用是在高技術(shù)園區(qū)創(chuàng)造一個(gè)較好的經(jīng)營(yíng)和生活環(huán)境，吸引企業(yè)在區(qū)內(nèi)發(fā)展；而且企業(yè)進(jìn)入開(kāi)發(fā)區(qū)，不僅是因?yàn)楦咝录夹g(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)所處的位置和設(shè)施較好，更重要的是為了獲得一個(gè)高新技術(shù)區(qū)企業(yè)的無(wú)形品牌。二是開(kāi)發(fā)區(qū)管理中心沒(méi)有項(xiàng)目審批權(quán)，批租土地、審批項(xiàng)目都是由深圳市相關(guān)行政主管負(fù)責(zé)。管理中心的主要職能是規(guī)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查政策落實(shí)情況。

由于特區(qū)內(nèi)的土地資源有限，土地開(kāi)發(fā)已經(jīng)趨于飽和，在特區(qū)內(nèi)已很難找到比較大的土地空間集中發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。為了解決發(fā)展空間不足的矛盾，進(jìn)一步擴(kuò)大發(fā)展空間，不少縣區(qū)自己開(kāi)始建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)。與此同時(shí)，特區(qū)內(nèi)的4個(gè)區(qū)沒(méi)有空間來(lái)發(fā)展，各區(qū)縣的開(kāi)發(fā)區(qū)或地段的建設(shè)基本處于分散孤立的狀況，由各主管部門(mén)和各區(qū)鎮(zhèn)獨(dú)立進(jìn)行，各區(qū)片功能定位不清，出現(xiàn)了相互競(jìng)爭(zhēng)、拆臺(tái)的局面，不能發(fā)揮整體競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。為了防止分散競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)布局的引導(dǎo)，促進(jìn)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)揮深圳市的整體優(yōu)勢(shì)，深圳市委和市政府提出建設(shè)深圳高技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶的設(shè)想。一方面把各縣區(qū)正在建設(shè)的開(kāi)發(fā)區(qū)納入產(chǎn)業(yè)帶的統(tǒng)一規(guī)劃；另一方面，又新劃出一部分特區(qū)外的土地，構(gòu)建高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶。

深圳市高技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶實(shí)行三級(jí)管理。第一個(gè)層次是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶領(lǐng)導(dǎo)小組，市委書(shū)記為組長(zhǎng)，市長(zhǎng)和常務(wù)副市長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，各區(qū)委書(shū)記為領(lǐng)導(dǎo)小組成員。主要制定大政方針和發(fā)展戰(zhàn)略。第二個(gè)層次是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶辦公室。辦公室是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由原來(lái)的高技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理辦公室承擔(dān)。高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)辦公室沒(méi)有項(xiàng)目審批權(quán)和高新技術(shù)企業(yè)的審批權(quán)，只有規(guī)劃?rùn)?quán)、協(xié)調(diào)權(quán)和企業(yè)進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)建場(chǎng)的權(quán)利。第三個(gè)層次是產(chǎn)業(yè)帶片區(qū)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各片區(qū)的具體開(kāi)發(fā)組織管理和政策落實(shí)。深圳高技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶管理體制考慮到各方面的利益協(xié)調(diào)，在管理權(quán)限上即考慮了統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)布局的需要，實(shí)行行政管理部門(mén)的管理鏈條不變、審批權(quán)限不變；同時(shí)又考慮到發(fā)揮各區(qū)政府的積極性，保持各縣區(qū)的資產(chǎn)管理權(quán)限不變。為了防止各片區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)行產(chǎn)業(yè)合理布局，在照顧區(qū)縣利益和建立利益分配機(jī)制的前提下，產(chǎn)業(yè)帶的管理體制強(qiáng)調(diào)三個(gè)統(tǒng)一：實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；統(tǒng)一規(guī)劃；統(tǒng)一政策。在利益分配上實(shí)行區(qū)、市兩級(jí)分配，稅收由所在區(qū)征收，再按一定比例分配。

蘇州

工業(yè)園區(qū)模式

蘇州工業(yè)園區(qū)是從蘇州的幾個(gè)郊縣中各劃出一塊成立的獨(dú)立的開(kāi)發(fā)區(qū)，其中包括4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，境內(nèi)沒(méi)有縣、區(qū)政府。

工業(yè)園區(qū)實(shí)行管委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)管理模式，園區(qū)管委會(huì)是準(zhǔn)政府體制，主要負(fù)責(zé)工業(yè)園區(qū)的整體統(tǒng)一規(guī)劃和新區(qū)的建設(shè)、管理；老區(qū)部分還是充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的編制和構(gòu)架保持不變，繼續(xù)實(shí)施其職能，但是服從管委會(huì)的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。工業(yè)園區(qū)每年給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定財(cái)政支持，并制定具體的開(kāi)發(fā)和招商引資計(jì)劃。

蘇州工業(yè)園區(qū)的管理在很大程度上借鑒了新加坡政府的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行嚴(yán)格的政企分開(kāi)，管委會(huì)主要制定規(guī)劃，制定制度規(guī)范和落實(shí)政策；開(kāi)發(fā)功能由中新合資開(kāi)發(fā)公司來(lái)承擔(dān)。

青島

黃島開(kāi)發(fā)區(qū)模式

青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)位于黃島區(qū)，原規(guī)劃面積為15平方公里。黃島區(qū)是縣級(jí)區(qū)，有220平方公里。山東省和青島市政府為了盡快發(fā)揮和擴(kuò)大開(kāi)發(fā)區(qū)的帶動(dòng)作用，將青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的范圍擴(kuò)大到全島220多平方公里，管委會(huì)與黃島縣政府合署辦公，兩塊牌子一班人馬，采取行政區(qū)的機(jī)構(gòu)模式，形成800人的政府機(jī)構(gòu)。

合并后，由于功能和體制不順，出現(xiàn)較多矛盾。其中財(cái)政和行政體制兩個(gè)因素對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生較大影響。

一是財(cái)力過(guò)于分散，開(kāi)發(fā)力度不足。青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)享受?chē)?guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的稅收優(yōu)惠政策，而黃島縣是一個(gè)財(cái)政補(bǔ)貼縣。原來(lái)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)可支配的財(cái)力約8億元，主要用于15平方公里滾動(dòng)發(fā)展。合并后，人員膨脹，干部待遇就高不就低，開(kāi)發(fā)區(qū)原有的收入在200多平方公里全面統(tǒng)籌使用就顯得力不從心了。

二是回歸舊的行政管理體制。原來(lái)青島開(kāi)發(fā)區(qū)是小政府大社會(huì)，以經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)為主要職能，合并后，采取全建制的行政性政府，傳統(tǒng)行政體制將開(kāi)發(fā)區(qū)的新體制淹沒(méi)了，結(jié)果黃島開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展被拖累。

（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究部課題組）