毛麗冰

今年央視“3·15”晚會揭露了假借慈善名義斂財的“中華學生愛眼工程”，他們眼鏡店內赫然掛著中國公益總會授予其負責人劉金順“中國公益事業(yè)杰出人物”等稱號或“榮譽”的牌匾。劉金順能順利闖過當地質量檢測監(jiān)督局、工商局的層層審核，并深入到教育局大肆行騙，都是靠其“中華學生愛眼工程”這個“遍及全國，背景和影響力極大”在香港注冊成立的社團蒙蔽了大家的眼睛。

香港注冊 內地運作

在愛眼工程的宣傳冊上，有份出自香港的注冊證書，香港方面證實，2010年有一家“中華學生愛眼工程促進會有限公司”注冊成立，公司性質是私人，注冊資金一萬港元，注冊人正是劉金順。而印制在宣傳冊上同一個編號的注冊證書，“有限公司”四個字不見了，成了中華學生愛眼工程促進會。所以，在民政部民間組織管理局的名單上，并沒有“中華學生愛眼工程”這個組織，也沒在劉金順所謂的上層主管部門中國初級衛(wèi)生保健基金會注冊。劉金順打著中華學生愛眼工程的幌子通過三億康發(fā)展有限公司賣眼鏡，記者在北京市工商局網站上發(fā)現該企業(yè)狀態(tài)顯示的竟是吊銷，吊銷時間是2011年3月12日。一個虛構的中華學生愛眼工程就這樣，套著慈善的面孔在全國各地上演著一出出圈錢鬧劇。

“當他打著‘全國學生愛眼工程組委會的名頭和相關文件來給我們看時，我們就相信了，沒想到他背后竟然是隱藏著巨大的商業(yè)利益。我們和學校都是受害者，都被蒙蔽了。”當地教育局負責人表示。

2011年底，類似的一群組織引起了民眾和相關職能部門的關注：它們是在香港注冊成立的非政府組織，它們在內地注冊了實體公司，主要在內地活動；它們以香港社團的名義，在內地運作時闖下了不大不小的禍，引發(fā)了問題卻沒有法律依據和具體職能部門對其進行監(jiān)管。清華大學公共管理學院副院長、NGO研究所所長王名指出，這類社團經營方式的存在暴露出了很尖銳的問題——現行體制和法規(guī)還存在很大的漏洞，亟須完善。

在香港注冊成立的這類協(xié)會，從法律上看，它是香港的NGO（非政府組織），清華大學創(chuàng)新與社會責任研究中心主任鄧國勝教授指出，從實質看它就是在其他法區(qū)內注冊成立，卻在內地開展業(yè)務的“離岸社團”。

既然是內地人士創(chuàng)辦又主要在內地運作的組織，它為何要在香港成立？鄧國勝告訴《經濟》記者，由于這類機構在大陸很難注冊，但香港的相關政策非常寬松，而且可以注冊“世界”、“中華”等字號，這在內地幾乎是不可能的。鄧國勝指出，在香港注冊NGO最大的便利就在于此——程序簡單，而且名稱比較隨意，“這樣，他們到內地來開展活動，就有了‘合法的外衣”。 類似在香港注冊卻在內地運作的社團不勝枚舉——中國慈善國際聯(lián)合會、中國管理科學發(fā)展協(xié)會、中國儒商總公司、中國產品質量協(xié)會，等等。

離岸社團在內地的生存方式大概有三種，社會團體、民辦非企業(yè)組織和基金會。離岸社團的一個特點往往是境外注冊，境內開展活動，負責人通常是一些內地居民和組織，實際上都是“掛羊頭賣狗肉”，他們通過中介機構在外國和我國香港地區(qū)辦理注冊手續(xù)，但主要活動都是在內地進行。另外，這些離岸社團的一個突出特點是在名稱上有誤導性，他們往往都打著“國際”、“世界”、“ 中國”等招牌，看似來頭很大，有的甚至采取與內地依法成立社團相同的名稱，對公眾進行誤導。而其中相當一部分只是打著非營利的旗號，實質是想在內地掙錢，通過“國字頭”、“世界級”等旗號招搖撞騙。

民政部民間組織管理局副局長楊岳指出，社會組織都應是非營利性組織，像不少組織都打著非營利組織的名義去宣傳、招攬會員，實際上它所有的運作行為都是經營性行為，而且在牟取不當利益。鄧國勝指出，離岸社團在內地開展活動，大多不用繳稅，因為他們在內地本身沒有合法身份，也沒有正式發(fā)票。所以，他們的很多收費活動并不開具內地的發(fā)票，前提是會員也不在乎發(fā)票。即使有的會員或客戶需要發(fā)票，部分離岸社團可能又在內地注冊了公司，兩個牌子同時用，通過公司開展經營活動。

離岸社團 無人監(jiān)管

據統(tǒng)計，近三年來，民政部接到民眾對離岸社團的舉報有200多件，占案件舉報總數的50%以上。根據舉報，民政部將在香港成立的社團名稱與在內地民政部門成立的合法名稱做了對比后發(fā)現，這60多個香港社團的名稱與正規(guī)社團名稱類似或者完全一樣。民政部民間組織管理局官員指出，這些組織成立之初就是為了逃避監(jiān)管，通過亂發(fā)牌、亂評比、亂表彰等活動進行斂財。這些活動一方面嚴重損害了公民和一些法人組織的合法權益，另一方面也嚴重干擾了社會團體管理的正常秩序。

據了解，截至目前，在我國民政部門注冊登記的社會組織已達44.8萬家，而在境外和香港注冊的離岸社團在內地基本處于不能登記、無法監(jiān)管的空白狀態(tài)。1998年國務院頒布的《社會團體登記管理條例》，只規(guī)定了內地社團須強制注冊和接受管理的條款，“離岸”就可以規(guī)避《社會團體登記管理條例》對登記條件、業(yè)務規(guī)范和地域限制的規(guī)定，在全國范圍內自由活動，輕松逃脫監(jiān)管。

王名指出，現行的《社會團體管理條例》對境外登記的那些組織在華開展活動是毫無法律管理依據的，離岸社團能在內地行騙，數量如此之多，就是利用社會團體登記管理的立法空白點，鉆了法律的空子。他介紹，現行法律對境內的NGO管理比較完善，對境外在華NGO的管理也有相應可循的法規(guī)，但是，香港回歸已14年，專門針對在香港注冊的NGO卻沒有監(jiān)管。據了解，在香港回歸之前，香港NGO在內地運作按照《外國商會管理暫行規(guī)定》進行管理，與外國NGO管理辦法一致；香港回歸之后，由于“一國兩制”分開治理的方針，相關制度建設卻一直被擱置了。因此，直到目前，這類在香港注冊的離岸社團在內地開展活動，因為沒有進行登記而不能納入正常的監(jiān)督與管理，它們基本處于無法可依、無人管理的狀況，除非嚴重危害國家安全，才可能有部門介入。

除了無法可依、監(jiān)管不到位之外，王名指出，對香港NGO的管理并非監(jiān)管部門不負責，問題在于多個部門共同管理，他們之間卻沒有相互協(xié)調的合作機制。他用“九龍治水”來形容問題所在。在內地成立的中國高等教育學會就遇到了 “李鬼”——一家在香港直接以“中國高等教育學會”名稱注冊登記的機構，在內地以開會收取會費的名義行騙。中國高等教育學會在維權時就遇到了很多難題，該學會相關負責人無奈地表示，沒有一個部門表示它是能管這個事情的。

王名介紹，一個組織要獲得完整合法性地位，必須要經過民政部門、公安部門、財稅部門、勞動人事部門等機構的考核注冊；如果要在中國內地開展活動，更要經過工商部門等機構的核準，涉及機構頗多。但是香港NGO卻有其自身的特殊性，因為身份比較敏感，逐漸成為一個邊緣問題，很多機構不愿意插手管理，因而大事化小小事化了，或者直接為其“開綠燈”。

法律界人士分析，部分離岸社團的斂財行為多通過另外注冊公司完成，自認“受騙”的企業(yè)可以通過起訴這些公司來實現維權。而對受害的企業(yè)來說，它們多因顧慮聲名而悄然不語，一如它們當初輕信那些虛名一樣——作為民營企業(yè)，它們深知名聲在“關系”社會里的重要性。

正是由于相關法制的不健全以及受害者的“吃啞巴虧”心態(tài)，香港NGO在內地才擁有了“特權”，不法分子才盯上了它。這類想擁有特權的組織甚至不用去香港注冊，目前已有專門的代理機構通過中介注冊社團，在內地可以直接辦理。據調查，目前在境內要實現在香港注冊社團很容易，從網絡上就能找到很多可以辦理此項業(yè)務的中介機構，這種惡性循環(huán)甚至已經形成了產業(yè)化運作。

遏制斂財先立法

不可否認，我國對NGO管理的漏洞還有很多。其中最突出的一點就是內地自己的NGO難以登記，而境外NGO想在內地登記也很難，一些社團只好輾轉到香港注冊。但我國現有社會組織管理的三個行政法規(guī)，主要以程序性規(guī)范為主，實體性規(guī)范明顯不足，操作性不強，導致主管部門的日常監(jiān)管難以發(fā)力，一定程度上“放過”了社團非法斂財行為。

針對離岸社團出現的這些問題，鄧國勝呼吁，應該盡快納入法制管理。王名透露，民政部等相關部門已針對《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》做修訂討論，要把在境內活動的各類境外社會組織都納入監(jiān)管的范圍，解決無法可依的問題，從根本上遏制境外社團的非法活動，“對離岸社團的管理可能會有重大突破”。 而面對急速生長的社會組織，積極參與社會管理的現狀與未來，制定一部社會組織方面的基本法律十分必要。它可以確立社會組織的法律地位，厘清社會組織與政府的關系，明確社會組織的工作范圍、經費來源、管理手段和管理程序、監(jiān)督主體和監(jiān)督方式，利于以法律形式遏制社團非法斂財，更可促進各類社會組織創(chuàng)新管理方式，拓寬服務領域，實現健康持久發(fā)展。

王名指出，不能靠一部法律解決所有問題，他希望有單獨的相關規(guī)定對香港、澳門NGO進行針對性地管理。他呼吁應制定《慈善法》，涉及如何參與、組織慈善活動，更重要的是如何對慈善組織進行管理。同時，王名也對制度的改善抱有極大信心，他認為，自從5·12汶川地震后，公眾更關注慈善事業(yè)，媒體也集中進行跟蹤報道，“雖然暴露出了各種問題，但這是一件好事，起碼證明事情在不斷朝著好的方向發(fā)展”。

鄧國勝也建議，應降低公益慈善機構的登記注冊門檻，激發(fā)社會活力；同時加大官辦慈善機構的改革，加快去行政化步伐。只有這樣，才能有法可依，做到依法管理。他介紹，國外的主要經驗是輕登記、重監(jiān)管，將境外NGO也納入管理范疇，而不是無法可依導致管理被動和問題頻發(fā)。我國應充分發(fā)揮社會力量進行監(jiān)督管理，而不僅僅依靠政府部門進行監(jiān)管，通過完善NGO內部的治理結構，促進NGO自律。還應發(fā)揮行業(yè)性組織的作用，制定行業(yè)標準與規(guī)范，促進其互律；寓管理于服務之中，通過購買服務等手段，在培育的同時，引導其方向。