唐守祥

[摘 要]十八大報(bào)告要求實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新，這也為社會(huì)組織發(fā)展指明了方向，社會(huì)組織也正在步入蓬勃發(fā)展的春天。所以，我們就要盡快構(gòu)建“政府——社會(huì)——市場(chǎng)——法制”良性協(xié)調(diào)的管理格局。政策規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展、改善內(nèi)外部制度環(huán)境、加大監(jiān)督力度、實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織融合、加大扶持力度，并以創(chuàng)新精神和優(yōu)秀成果激發(fā)社會(huì)組織的健康成長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織管理的法制化、科學(xué)化、規(guī)范化，并使之成為全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵要素。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)組織；建成；小康社會(huì)；關(guān)鍵

[中圖分類號(hào)]D641 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2012）06 — 0025 — 02

十八大報(bào)告明確提出了“到2020年全面建成小康社會(huì)”宏偉奮斗目標(biāo)，為我國(guó)未來(lái)發(fā)展描繪了宏偉藍(lán)圖，也為我國(guó)全面建成小康社會(huì)指明了方向。小康社會(huì)是一個(gè)由較高指標(biāo)、指數(shù)構(gòu)成的一種社會(huì)模式和社會(huì)狀態(tài)，是人們理想的生存需求。社會(huì)組織作為社會(huì)建設(shè)的重要力量，必將成為全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵因素之一。

一、社會(huì)組織認(rèn)識(shí)與理解

（一）社會(huì)組織

又稱非政府組織（NGO）、第三部門（third sector）、獨(dú)立部門（independnenr）、非營(yíng)利組織、志愿者組織（voluntary sector）、民間組織、公民社會(huì)（civil society）等。其特征是，志愿性、組織性、服務(wù)性、民間性、非政府性、非營(yíng)利性等。其功能是提供社會(huì)服務(wù)、推動(dòng)社會(huì)改革、推動(dòng)民主發(fā)展。

（二）社會(huì)組織與民間組織辨析

民間組織與社會(huì)組織有所不同，民間組織、社會(huì)組織、社團(tuán)三者具有延續(xù)性，反映了中國(guó)民主政治和社會(huì)治理的過(guò)程。目前看，民間組織只能說(shuō)是“準(zhǔn)民間組織”。民間組織還不具備學(xué)術(shù)上或者是該組織本應(yīng)該具有的“草根性、民間性、非政府性、自愿性、多元性”等必備的特征。在中國(guó)，社會(huì)組織比民間組織更科學(xué)，“社會(huì)”比“民間”內(nèi)涵更廣。

（三）我國(guó)社會(huì)組織的提出

十六屆五中全會(huì)（2005）明確規(guī)定了“規(guī)范引導(dǎo)民間組織的發(fā)展”；十六屆六中全會(huì)（2006）謀劃社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)，第一次明確提出了“社會(huì)組織”的概念，提出了“健全社會(huì)組織，增強(qiáng)社會(huì)功能?！笔叽髨?bào)告（2007）把社會(huì)組織的地位有提高到了一個(gè)新位置，為社會(huì)組織建設(shè)和規(guī)范發(fā)展提供更為廣闊的空間。胡錦濤同志在十八大報(bào)告（2012）中提出，要在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)。指出，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，是社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要保證。改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會(huì)管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用。

（四）新中國(guó)成立到改革開放時(shí)期的社會(huì)組織（1949——1978）

1949年以后，社會(huì)管理方面表現(xiàn)為“黨政一元化社會(huì)管理體系”狀態(tài)。這時(shí)的管理體制，致使每個(gè)人在所隸屬的單位把個(gè)人的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、和社會(huì)生活的全部都納入管理范圍，也使個(gè)人或團(tuán)體沒有可能追求現(xiàn)存的社會(huì)機(jī)制以外的興趣和利益。資料顯示，在20世紀(jì)50年代初，我國(guó)有全國(guó)性質(zhì)的社團(tuán)44個(gè)；到1965年也就是將近100個(gè)，此時(shí)有地方性質(zhì)的社團(tuán)6000個(gè)左右，這時(shí)的公民社會(huì)活動(dòng)空間相對(duì)狹小，社會(huì)組織萎縮；70年代后期出現(xiàn)了好轉(zhuǎn)。

（五）改革開放至今的社會(huì)組織（1979——現(xiàn)在）

1.恢復(fù)發(fā)展階段（1978——1992）：第二代領(lǐng)導(dǎo)集體改變一直沿用的蘇聯(lián)的傳統(tǒng)模式，走上了中國(guó)特色的改革之路。這一時(shí)期，各類學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、研究會(huì)、基金會(huì)和自愿者組織應(yīng)運(yùn)而生。在這14年里，將有近100萬(wàn)家民間組織運(yùn)行。1988年，全社會(huì)各類民間組織開始登記，1992年登記的全國(guó)性社團(tuán)有1200個(gè)，地方性社團(tuán)15.5萬(wàn)個(gè)。

2.穩(wěn)步發(fā)展階段（1993——2002）：黨和政府對(duì)社會(huì)組織工作高度重視，明確提出發(fā)揮社會(huì)組織作用，推動(dòng)行政體制改革。2001年以前，社會(huì)組織都為負(fù)增長(zhǎng)，2002年增長(zhǎng)率為3.1%；

3.高速發(fā)展階段（2003——2012）：從2003年起，社會(huì)組織年增長(zhǎng)率在7%——11%之間，發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁。中國(guó)官方資料顯示， 2008年的社會(huì)組織數(shù)量就已經(jīng)達(dá)到39.94個(gè)，接受社會(huì)捐款490.7億元。2008年，我國(guó)的社會(huì)組織表現(xiàn)出了驚人的組織力量和強(qiáng)大的生命力，在南方冰雪、汶川地震、北京奧運(yùn)等重大事件中，都出現(xiàn)了社會(huì)組織的身影。專家說(shuō)，2008年是中國(guó)公民社會(huì)組織——民間組織、非政府組織發(fā)展元年。2010年全國(guó)社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)總額已達(dá)1089億元，收入1247億元，增長(zhǎng)值531億元，兼專職工作人員500萬(wàn)之多，基金會(huì)公益總支出256億元。2011年，我國(guó)統(tǒng)計(jì)登記的社會(huì)組織為45.7萬(wàn)個(gè)，其中，社會(huì)團(tuán)體25.3萬(wàn)個(gè)、民間非企業(yè)單位25.2萬(wàn)個(gè)、基金會(huì)2510個(gè)。

二、社會(huì)組織發(fā)展中存在的問題

過(guò)去，政府及管理機(jī)關(guān)發(fā)布的法律法令、規(guī)章、制度，以及政策規(guī)定的那些俗稱“潛規(guī)則”的非正式制度，普遍對(duì)社會(huì)組織的成長(zhǎng)發(fā)展起到不良作用，那時(shí)的制度環(huán)境也不適宜于社會(huì)組織發(fā)展。還有些問題是制度困境、有些是內(nèi)部治理不足等。這些問題的存在與公民大眾、社會(huì)監(jiān)督參與不足有直接關(guān)系。

（一）外部制度環(huán)境問題

1.合法性困境。從1950年到現(xiàn)在，從社團(tuán)到民間組織，再到社會(huì)組織，對(duì)社會(huì)組織管理的法律進(jìn)行過(guò)無(wú)數(shù)次修改。但結(jié)社自由還是受到一些限制，而為之建立的三條里都在對(duì)憲法保障的合法社團(tuán)提出“合法性”困擾。

2.制度“折騰”問題。美國(guó)是非營(yíng)利組織極為發(fā)達(dá)的國(guó)家，但卻沒有一部直接針對(duì)的法律，而是散見于聯(lián)邦所得稅法和聯(lián)邦經(jīng)典中。而我們對(duì)于規(guī)范社會(huì)組織的法律法規(guī)卻進(jìn)行過(guò)多次修改，比如，到2008年，有關(guān)社會(huì)組織事項(xiàng)綜合立法就有91部。

3.審查登記問題。一是登記制度上的不同對(duì)待。二是“雙重管理”導(dǎo)致“雙重許可”，必將產(chǎn)生“遭拒現(xiàn)象”和互相推諉現(xiàn)象。三是設(shè)置門檻過(guò)高問題。四是登記管理機(jī)關(guān)最低點(diǎn)的設(shè)置過(guò)高問題。五是排他性問題。六是司法救助缺失困境問題。

4.信任危機(jī)困境。政府和公眾對(duì)社會(huì)組織缺乏信任。一是社會(huì)組織受傳統(tǒng)的文化制約、防范、限制心理嚴(yán)重。二是因?yàn)樯鐣?huì)組織的行政化特征，使公眾對(duì)其應(yīng)有的功能產(chǎn)生懷疑，加上內(nèi)部治理、自律等方面存在問題，導(dǎo)致公信力低。

5.行政化特征困境。一是我國(guó)社會(huì)組織免于登記的民族黨派和人民團(tuán)體的“二政府”特征。二是多數(shù)社會(huì)組織是由政府發(fā)起成立的，由政府派生出來(lái)。三是有的是黨政機(jī)關(guān)現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)兼任社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)者。四是社會(huì)組織人員編制混亂。

（二）社會(huì)組織內(nèi)部治理問題

有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，為社會(huì)組織發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，而貧富兩極分化及各種社會(huì)問題為謀求社會(huì)公平的社會(huì)組織提供了機(jī)遇。中國(guó)社科院有調(diào)研數(shù)字顯示，當(dāng)前社會(huì)組織存在以下問題，如定位不準(zhǔn)、爭(zhēng)待遇、爭(zhēng)權(quán)限等行政色彩濃厚；人才不足；經(jīng)費(fèi)少；自律性差；透明度低；外部干預(yù)；公信力低等。

（三）第三方監(jiān)督問題

一是第一媒體缺失問題。如對(duì)公益事業(yè)、慈善行為正面宣傳報(bào)道和對(duì)機(jī)關(guān)社會(huì)組織行為的監(jiān)督，使其行為公布于眾“曬太陽(yáng)”。媒體是慈善事業(yè)、自愿者服務(wù)、公益事業(yè)的“衛(wèi)道士”。而這些目前還不令人滿意。

三、加快社會(huì)組織建設(shè)與發(fā)展對(duì)策研究

（一）改善外部的制度環(huán)境

1.解放思想，樹立依法維權(quán)的理念。要充分認(rèn)識(shí)到公民自主成立社會(huì)組織是憲法賦予公民的權(quán)利，自主建立法律法規(guī)范圍內(nèi)的積極健康的社會(huì)組織。

2.充分認(rèn)識(shí)公民社會(huì)是中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家建設(shè)的必然結(jié)果。隨著我國(guó)全面建成小康社會(huì)進(jìn)程的加快，社會(huì)管理創(chuàng)新愈加重要。隨著人們對(duì)各項(xiàng)訴求的提高，人們更多地要求實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)力。為此，公民社會(huì)的出現(xiàn)，將是一個(gè)必然結(jié)果。

3.實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織發(fā)展科學(xué)化、法制化。依據(jù)中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的趨勢(shì)，加緊研究一部統(tǒng)一的法律?？煽紤]以下方面，例如，公平待遇方面；分類管理采取“備案+許可證”模式；簡(jiǎn)化程序，堅(jiān)持分級(jí)等級(jí)制度；降低門檻；加強(qiáng)監(jiān)督管理，對(duì)社會(huì)組織管理從“預(yù)防制”轉(zhuǎn)到“追懲制+預(yù)防制”等。還有，要降低最低登記管理機(jī)關(guān)級(jí)別，由縣級(jí)降到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)；消除排他性條款，促進(jìn)社會(huì)組織多元化發(fā)展，提高發(fā)展中的競(jìng)爭(zhēng)力。

4.完善配套立法。完善民法、稅法對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的相關(guān)規(guī)定，做到刑法、行政法、民法等規(guī)定的對(duì)社會(huì)組織實(shí)施司法救助。

5.減少行政干預(yù)。一是認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部不得兼任社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)人的政策要求，杜絕現(xiàn)職兼任。二是取消人員編制中社會(huì)地位不平待遇，統(tǒng)一管理，一視同仁。

（二）重視內(nèi)部治理

1.轉(zhuǎn)變觀念。轉(zhuǎn)變過(guò)去爭(zhēng)待遇、爭(zhēng)權(quán)限、跑部門、批資金、要項(xiàng)目的行政化發(fā)展社會(huì)組織的做法，認(rèn)識(shí)社會(huì)組織發(fā)展是提供社會(huì)服務(wù)（公益、互益）、推動(dòng)社會(huì)改革和民主發(fā)展主要力量。

2.以制度作保障，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的科學(xué)治理。依據(jù)社會(huì)組織的不同階段、規(guī)模、性質(zhì)、組織形式等特點(diǎn)采取不同的管理模式。例如，“秘書長(zhǎng)治理主導(dǎo)型”、“理事長(zhǎng)治理主導(dǎo)型”、“職員治理主導(dǎo)型”等。分析不同制度對(duì)于不同社會(huì)組織在不同發(fā)展階段的優(yōu)勢(shì)，以法律和秩序作為保障，采取理事會(huì)管理模式，實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部治理。

3.強(qiáng)化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)自律。通過(guò)建立健全各項(xiàng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)自我約束、自我規(guī)范，通過(guò)民間組織倫理道德實(shí)現(xiàn)自我管理。

4.廣納賢才。以組織價(jià)值為引力，積極組織培養(yǎng)內(nèi)部人才，還要以實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值并加以適當(dāng)?shù)馁Y金投入吸引優(yōu)秀的管理人才加入社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織又好又快發(fā)展。

5.匯聚資源。堅(jiān)持運(yùn)作過(guò)程、活動(dòng)項(xiàng)目對(duì)內(nèi)外全面放開、透明化運(yùn)作等吸引更多的人力資源、資金、戰(zhàn)略投資者等社會(huì)資源。

6.加大宣傳力度，樹立品牌意識(shí)。借鑒國(guó)內(nèi)外社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織等發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，用優(yōu)勢(shì)品牌來(lái)宣傳價(jià)值、觀念，從而帶動(dòng)群眾積極參與，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織發(fā)展。

（三）實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織融合

當(dāng)前，我國(guó)正在進(jìn)入快速發(fā)展新時(shí)期，也就是經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)建設(shè)并重時(shí)期。社會(huì)建設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)是社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)，也就要求政府回歸本質(zhì)屬性。這里，作為主導(dǎo)社會(huì)建設(shè)的政府，其價(jià)值取向應(yīng)是做強(qiáng)社會(huì)。在社會(huì)建設(shè)中，通過(guò)培育社會(huì)組織，促進(jìn)民參與，發(fā)揮社會(huì)部門的積極作用，激發(fā)社會(huì)活力。而讓社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)不單單是政府的事，而是自下而上的社會(huì)力量有效對(duì)接、貫通、良性互動(dòng)的過(guò)程。政府必須確立社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)并重的執(zhí)政理念，履行管理和服務(wù)職能，重視社會(huì)力量，達(dá)成共識(shí)，確立目標(biāo)，致力于構(gòu)建社會(huì)共同體，培育社會(huì)機(jī)制，讓每個(gè)公民在社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮作用，

（四）政策規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展

在我國(guó)，國(guó)家法律主要體現(xiàn)者執(zhí)政黨的治國(guó)理念。政策的規(guī)定與國(guó)家法律法規(guī)一樣具有權(quán)威性和有效性，甚至可以說(shuō)，有時(shí)可以比政府的法規(guī)更具有決定的意義。在社會(huì)組織規(guī)范管理和引導(dǎo)發(fā)展方面，黨的政策規(guī)定與國(guó)家的法規(guī)一樣具有權(quán)威性，在特別時(shí)段有時(shí)更勝一籌。一是進(jìn)行宏觀政治體制改革為社會(huì)組織發(fā)展開辟制度空間；二是根據(jù)實(shí)際發(fā)展需要，引導(dǎo)政府立法或指定政策法規(guī)，直接推動(dòng)某類社會(huì)組織的發(fā)展，或是對(duì)社會(huì)組織發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控；三是加大扶持力度；四是為了加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)社會(huì)在這種的黨組織建設(shè)和黨員干部等在社會(huì)組織中任職作出明確規(guī)定。

〔責(zé)任編輯：侯景清〕