李千 王乾明

【摘要】城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)以及地方政府在城市化發(fā)展中對(duì)土地資本的盲目追逐，從本質(zhì)上解釋了我國(guó)土地雙壟斷格局的成因。本文利用新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法建立模型，揭示出政府雙向壟斷土地市場(chǎng)對(duì)土地價(jià)格、土地資源浪費(fèi)量以及社會(huì)無(wú)謂損失的影響。結(jié)論是：政府控制的雙壟斷格局導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)、價(jià)格扭曲、城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大，不利于社會(huì)整體福利提升以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。鑒于此，最后提出了改革相關(guān)土地制度以及轉(zhuǎn)變城市化發(fā)展模式的政策建議。

【關(guān)鍵詞】政府土地雙壟斷二元結(jié)構(gòu)土地資本城市化改革

一 引言

土地是人類生產(chǎn)和生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，土地制度直接決定土地資源的利用方式。在現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)用地要轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，政府征收是唯一合法途徑。這樣，政府就成為農(nóng)用地的唯一買家，形成買方壟斷局面。同時(shí)，政府也是城市建設(shè)用地市場(chǎng)上唯一的供給者，形成賣方壟斷格局。政府對(duì)土地市場(chǎng)的雙向壟斷雖然在一定程度上有助于規(guī)范土地市場(chǎng)，但由于壟斷的經(jīng)濟(jì)影響以及土地生產(chǎn)要素的特殊地位，其弊端已不容忽視。

二 土地雙壟斷格局的成因分析

1．城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元結(jié)構(gòu)

《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2004年）第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制?！钡诎藯l規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！钡谒臈l規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度?！钡谒氖龡l規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！钡诹龡l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！钡诙l第四款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?/p>

通過以上六條規(guī)定我們可以看出，雖然我國(guó)實(shí)行的是土地公有制，但卻分為國(guó)家所有制和農(nóng)民集體所有制兩種形式。在國(guó)家實(shí)施土地用途管制的情況下，城市新增建設(shè)用地必須是國(guó)有土地，農(nóng)村集體所有土地不可以進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)。在城市總體規(guī)劃下需要新增建設(shè)用地時(shí)，只有政府有權(quán)征收土地。所以，在現(xiàn)行的土地所有制以及土地用途管制的嚴(yán)格規(guī)定下，我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地呈現(xiàn)出了典型的二元結(jié)構(gòu)特征。農(nóng)村集體土地被排斥在土地一級(jí)市場(chǎng)的門檻之外，進(jìn)入途徑只有政府征收后經(jīng)過“招拍掛”或者劃撥以及協(xié)議出讓的方式。而此時(shí)，土地所有權(quán)的性質(zhì)卻已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)化——由農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地。在這種背景下，政府便自然成為土地市場(chǎng)的唯一買家和賣家。政府征地后再到土地一級(jí)市場(chǎng)出讓，形成了土地雙向壟斷的格局。

2．土地資本是城市化的籌碼

現(xiàn)行的土地制度下，政府是唯一合法的土地征收者和土地一級(jí)市場(chǎng)上的供給者。除非改變土地制度以及其他相關(guān)配套制度，政府壟斷土地的法律基礎(chǔ)便不會(huì)動(dòng)搖。但是，如果政府壟斷土地?zé)o利可圖，出于自身利益的考慮，政府在兼任土地管理和經(jīng)營(yíng)者的雙重身份下，一定不愿意讓現(xiàn)行的土地制度維持下去。所以，除上述城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)這一客觀原因之外，我們還需要從另一角度解釋雙壟斷的成因。

我國(guó)現(xiàn)在尚處于工業(yè)化中期階段，資本積累和增長(zhǎng)仍是推動(dòng)地方以及全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。工業(yè)化發(fā)展伴隨著城市化進(jìn)程，因此，土地作為資本逐漸在金融市場(chǎng)上活躍起來(lái)，土地要素的重要性日益凸顯。土地資本不僅為中央政府更是為地方政府創(chuàng)造了大量的財(cái)政收入，也成為政府以及房地產(chǎn)開發(fā)商甚至消費(fèi)者融資過程中重要的抵押物。這一點(diǎn)可以從土地財(cái)政和土地金融兩方面得到解讀：

（1）土地財(cái)政。1994年，我國(guó)進(jìn)行了稅制體系的重大改革，其中的一項(xiàng)改革任務(wù)便是分稅制。為了避免稅改后地方政府的財(cái)政收入大幅減少，政府出臺(tái)了一項(xiàng)規(guī)定：地方政府的土地出讓金由原來(lái)的向中央政府上交40%，留歸地方60%變?yōu)椋撼鲎尳鸬娜渴杖霘w地方政府所有。這一改革使得地方政府突然間成為巨額土地財(cái)富的掌控者，這使許多地方政府把增加由土地要素創(chuàng)造的財(cái)政收入作為政績(jī)的體現(xiàn)和保證地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的手段，進(jìn)而大搞形象工程，急于擴(kuò)張城市規(guī)模，而忽視了城市內(nèi)部的建設(shè)和發(fā)展。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年全國(guó)出讓國(guó)有建設(shè)用地面積29.15萬(wàn)公頃，出讓合同價(jià)款2.71萬(wàn)億元，同比分別增長(zhǎng)32.0%和57.8%。其中，通過“招拍掛”出讓土地25.73萬(wàn)公頃，出讓合同價(jià)款2.60萬(wàn)億元，分別占出讓總面積的88.3%和總價(jià)款的96.0%。高價(jià)“招拍掛”方式的出讓比例之高更加表明政府出讓的土地只有很少一部分是用于公益性（這類土地以協(xié)議或者劃撥方式出讓，出讓價(jià)格幾乎等于政府征地的成本）用地。政府利用其在土地一級(jí)市場(chǎng)上的壟斷地位，賺取了大部分壟斷利潤(rùn)，土地出讓金起到了地方政府“第二財(cái)政”的作用。土地出讓不僅能為地方政府帶來(lái)出讓金的收益，緊隨其后的便是城建稅、土地稅等各種與土地有關(guān)的稅收。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)查報(bào)告顯示，在一些地方政府的收入中，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來(lái)的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，土地出讓金凈收入更是占地方政府預(yù)算外收入的60%以上。所以，土地資本已經(jīng)成為地方政府收入的重要基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元結(jié)構(gòu)對(duì)于政府來(lái)說是財(cái)富的源頭。

（2）土地金融。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，我國(guó)城市化進(jìn)程的步伐逐步加快，大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及房地產(chǎn)工程的開發(fā)都急需資金支持。土地資產(chǎn)作為優(yōu)質(zhì)抵押物，可有效地緩解城市化進(jìn)程中的資金短缺情況。于是，土地金融成為政府除土地財(cái)政之外又一重要的資金來(lái)源。據(jù)國(guó)土資源部2010年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，至2010年底，我國(guó)84個(gè)重點(diǎn)城市中處于抵押狀態(tài)的土地有12.94萬(wàn)宗，抵押面積為25.82萬(wàn)公頃，抵押貸款為3.53萬(wàn)億元，抵押面積和抵押貸款同比分別增長(zhǎng)19%和36.3%。全年抵押土地面積凈增3.74萬(wàn)公頃，同比減少26.9%；抵押貸款凈增9206億元，同比增長(zhǎng)18.8%。顯而易見，無(wú)論政府、開發(fā)商還是房地產(chǎn)消費(fèi)者，其投資資金中很大一部分實(shí)際上依靠于土地金融。土地資本在城市化進(jìn)程中起到了資金保障的作用，地方政府作為當(dāng)?shù)爻鞘谢M(jìn)程的指揮者和受益者，自然不會(huì)放棄其在土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷地位。

三 政府雙向壟斷土地市場(chǎng)影響的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

1．經(jīng)濟(jì)模型的建立與均衡分析

新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的不完全競(jìng)爭(zhēng)理論告訴我們，在一個(gè)壟斷市場(chǎng)中，壟斷方通過壟斷高價(jià)可以獲得壟斷利潤(rùn)，社會(huì)福利與完全競(jìng)爭(zhēng)條件相比會(huì)產(chǎn)生無(wú)謂損失（福利三角形）。與這一單向壟斷模型不同的是，由我國(guó)二元的土地所有制以及嚴(yán)格的土地用途管制等造成的城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)，賦予政府合法的征地權(quán)利。之其征地行為本身的強(qiáng)制性，政府在土地市場(chǎng)中不僅可以通過壟斷高價(jià)攫取壟斷利潤(rùn)，此外，政府還擁有一條不同的邊際成本曲線。具體來(lái)說，在政府對(duì)土地市場(chǎng)雙向壟斷的模型中，政府征地的邊際成本（所征農(nóng)用地的需求曲線）不隨著征地?cái)?shù)量的增加而上升（不考慮其他成本）。

下面就從這個(gè)模型（圖1中加粗的部分）開始，模擬政府逐步放開對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷，借以考察雙壟斷、單向的賣方壟斷以及不存在壟斷時(shí)，土地一級(jí)市場(chǎng)的均衡狀態(tài)，由此來(lái)解讀政府對(duì)土地雙向壟斷格局的弊端（詳見圖1）。

（1）.政府雙向壟斷的土地市場(chǎng)。政府作為壟斷買家以及征地制度的制定、執(zhí)行及管理者，他們?cè)谂c農(nóng)民集體征地談判的博弈中占據(jù)明顯優(yōu)勢(shì)。所以，政府能以較低的價(jià)格P0征得土地，邊際成本曲線MC是一條直線，顯然，這條直線也是政府的平均成本曲線AC。直線d為一級(jí)市場(chǎng)上土地的需求曲線，也是政府面臨的需求曲線（因?yàn)槭袌?chǎng)上只有政府一個(gè)賣家）。又因?yàn)橥恋氐囊患?jí)市場(chǎng)被政府獨(dú)家壟斷，存在價(jià)格的加成，所以出讓土地的價(jià)格要高于邊際收益，MR為政府的邊際收益曲線。

在這個(gè)雙向壟斷模型中，征地?cái)?shù)量由一級(jí)市場(chǎng)上土地需求曲線與征地邊際成本曲線（即農(nóng)地的供給曲線）的交點(diǎn)C對(duì)應(yīng)的橫軸坐標(biāo)決定，即圖1中的Q0點(diǎn)。然而，在出讓土地的一級(jí)市場(chǎng)上，政府作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與者，為了使其獲得的收益最大化，其決策的做出遵循邊際收益等于邊際成本的原則。所以，一級(jí)市場(chǎng)上，由邊際成本曲線MC與邊際收益曲線MR的交點(diǎn)A出發(fā)的直線與市場(chǎng)需求曲線d的交點(diǎn)B對(duì)應(yīng)了土地出讓價(jià)格P1，出讓數(shù)量Q1。ABP1P0圍成的矩形面積代表政府在出讓土地的過程中獲得的凈收益。社會(huì)無(wú)謂損失為三角形ABC面積代表的價(jià)值。

（2）政府單向賣方壟斷的土地市場(chǎng)。如果政府能進(jìn)行征地制度的改革，按照市場(chǎng)價(jià)格給予農(nóng)民相應(yīng)的補(bǔ)償，那么，此時(shí)政府征地的邊際成本不再是一條水平的直線，而變成了MC1。因?yàn)檎诘谝环N情況下強(qiáng)制征收土地會(huì)造成地價(jià)的低估（但不排除MC上一些點(diǎn)反映的價(jià)格是對(duì)應(yīng)征地?cái)?shù)量下征地的真實(shí)成本，即不存在買方壟斷情況下的市場(chǎng)價(jià)格），所以MC1一定會(huì)在MC的上方。為簡(jiǎn)化分析，我們假定第一種情況中A點(diǎn)所對(duì)應(yīng)的價(jià)格P0是真實(shí)的，那么，MC1曲線便會(huì)通過A點(diǎn)向右上方傾斜。平均成本曲線為AC1，其他條件與政府雙向雙壟斷模型沒有區(qū)別。

此時(shí)，征地的邊際成本曲線MC1（即農(nóng)地的供給曲線）與土地一級(jí)市場(chǎng)上的需求曲線d的交點(diǎn)為D。對(duì)應(yīng)的征地價(jià)格變成了P2，征地?cái)?shù)量為Q2。一級(jí)市場(chǎng)上，由MC1與MR交點(diǎn)A決定的土地出讓價(jià)格與數(shù)量仍維持在P1、Q1。BEP3P1圍成矩形的面積代表政府出讓土地獲得的凈收益。社會(huì)無(wú)謂損失為ABD面積所代表的價(jià)值。

（3）雙向完全競(jìng)爭(zhēng)的土地市場(chǎng)。當(dāng)土地一級(jí)市場(chǎng)也變成一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)時(shí)（這里我們討論完全競(jìng)爭(zhēng)的情形），政府不再是土地一級(jí)市場(chǎng)上唯一的賣者，所以，政府面臨的需求曲線不再是向下傾斜的，而是由市場(chǎng)供需共同決定的一條水平的直線。假定其他條件不變，那么政府面臨的需求曲線是經(jīng)過P2的一條水平線，也是政府出讓土地的邊際收益曲線。而市場(chǎng)需求曲線仍然是d。此時(shí)，市場(chǎng)短期均衡點(diǎn)為均D（P2，Q2），其中，P2既是政府征地支付的價(jià)格，也是其在土地一級(jí)市場(chǎng)出讓土地的價(jià)格，Q2既是政府征地的數(shù)量，也是政府最終出讓土地的數(shù)量。政府出讓土地的凈收益為DGP4P2圍成矩形的面積。由于沒有價(jià)格加成，完全競(jìng)爭(zhēng)的土地一級(jí)市場(chǎng)上沒有無(wú)謂損失。再來(lái)考察土地一級(jí)市場(chǎng)的長(zhǎng)期均衡狀態(tài)。由于各個(gè)參與者可以自由進(jìn)入和退出，政府出讓土地的凈收益在長(zhǎng)期內(nèi)為零，市場(chǎng)均衡點(diǎn)為I（P*，Q*）。P*為政府征地的價(jià)格以及政府出讓土地的價(jià)格，Q*為政府征地的數(shù)量以及出讓土地的數(shù)量。市場(chǎng)不僅沒有無(wú)謂損失，且社會(huì)總福利水平提高。

2．經(jīng)濟(jì)模型均衡結(jié)果的進(jìn)一步解釋

以上模型關(guān)注的重點(diǎn)是：數(shù)量、價(jià)格、無(wú)謂損失三個(gè)變量。下面就從這三個(gè)方面并結(jié)合現(xiàn)實(shí)來(lái)解讀政府雙向壟斷土地市場(chǎng)的影響。具體如下：

（1）土地資源浪費(fèi)。只要土地市場(chǎng)不能完全自由化，征地?cái)?shù)量就大于政府出讓土地的數(shù)量，就會(huì)土地資源浪費(fèi)。隨著土地市場(chǎng)逐漸自由化，土地浪費(fèi)的程度會(huì)減小。（政府雙向壟斷土地的資源浪費(fèi)為Q0－Q1；單向賣方壟斷土地的浪費(fèi)數(shù)量為Q2－Q1）。只有當(dāng)土地市場(chǎng)完全自由化以后，征地的數(shù)量才會(huì)與出讓土地的數(shù)量相等（Q2＝Q2或Q*＝Q*）。實(shí)際上，地方政府征收的土地?cái)?shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于市場(chǎng)需求，許多土地處于閑置狀態(tài)，致使價(jià)值流失。（2）土地價(jià)格扭曲。政府如果放開征地的買方壟斷市場(chǎng)，征地價(jià)格會(huì)從P0提高到P2，但只要政府仍然是壟斷賣家，土地一級(jí)市場(chǎng)上的出讓價(jià)格便會(huì)保持在P1的水平。在這種情況下，農(nóng)用地與城市建設(shè)用地的價(jià)格比例失衡，土地價(jià)格無(wú)法反映土地市場(chǎng)真實(shí)的供給與需求狀況。壟斷低價(jià)不僅導(dǎo)致土地的低利用率，此外，由政府低價(jià)強(qiáng)制征收土地引發(fā)的惡性事件也阻礙了社會(huì)的和諧發(fā)展。壟斷高價(jià)則會(huì)推動(dòng)房地產(chǎn)價(jià)格上漲以及尋租行為的發(fā)生。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年，全國(guó)105個(gè)主要城市的年末綜合地價(jià)為2881元/平方米，同比增長(zhǎng)8.6%。其中，商業(yè)、住宅、工業(yè)用地分別為5181元/平方米、4244元/平方米和629元/平方米；同比增長(zhǎng)分別為10.0%、11.0%和5.3%。其中，住宅價(jià)格的增長(zhǎng)已經(jīng)超過了2010年我國(guó)GDP的同比增長(zhǎng)值10.3%。此外，高地價(jià)誘導(dǎo)高物業(yè)價(jià)格水平，加大了商業(yè)區(qū)成本和投資成本，使經(jīng)濟(jì)和商業(yè)活動(dòng)的邊際收益遞減，削弱了城市的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。雖然2011年下半年以來(lái)，我國(guó)房?jī)r(jià)一直處于下跌的趨勢(shì)，但其原因，是因?yàn)槲覈?guó)嚴(yán)格的購(gòu)房限制措施在中間發(fā)揮了作用。所以，要想長(zhǎng)遠(yuǎn)解決房?jī)r(jià)泡沫的問題，需要從根本上進(jìn)行制度方面的改革。雖然短期內(nèi)的效果可能不顯著，但長(zhǎng)期中，土地價(jià)格會(huì)下降到一個(gè)合理的水平（P*），從而有效降低房地產(chǎn)開發(fā)的成本，根本地解決現(xiàn)存問題。

（3）收入分配不平衡。雙壟斷模型中，政府賺取了土地出讓與征收之間所有的價(jià)差（ABP1P0），農(nóng)民沒有得到任何的補(bǔ)償。如果政府放開征地時(shí)的買家壟斷，由于征地價(jià)格的上升，農(nóng)民便會(huì)得到更多的土地征收補(bǔ)償（P2DGP0－GCQ0Q2＞0）而實(shí)現(xiàn)增收。此外，如果考察社會(huì)總福利的損失，此時(shí)，無(wú)謂損失也會(huì)減少三角形DCA的面積所代表的價(jià)值。如果更進(jìn)一步，土地市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)完全自由化，那么不僅農(nóng)民能夠得到更多的征地補(bǔ)償，社會(huì)的整體福利水平也將會(huì)進(jìn)一步提升。農(nóng)民雖然是土地產(chǎn)權(quán)的最初所有者，但政府對(duì)土地市場(chǎng)的雙向壟斷剝奪了他們的土地所有權(quán)利。農(nóng)民家庭收入的增長(zhǎng)依舊局限在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，城鄉(xiāng)的收入水平逐漸擴(kuò)大。

科學(xué)出版社于2011年5月出版的《中國(guó)居民消費(fèi)需求變遷及影響因素研究》的報(bào)告顯示，1985年到2009年，居民間的收入差距正在逐漸擴(kuò)大。其中，城鎮(zhèn)居民最高收入組與最低收入組之間的人均年收入差距從1985年的2.9倍擴(kuò)大到2009年的8.9倍，并且還有擴(kuò)大趨勢(shì)。農(nóng)民最大的財(cái)富便是對(duì)土地的所有權(quán)，如果現(xiàn)行的土地制度無(wú)法保障農(nóng)民在政府征地后得到合理的補(bǔ)償，那么，我國(guó)現(xiàn)存的城鄉(xiāng)收入差距便很難得到改善。

四 我國(guó)土地制度以及城市化發(fā)展模式的改革方向

由上面的分析可以看到目前政府對(duì)土地市場(chǎng)雙向壟斷格局的諸多弊端。要想根本解決問題，結(jié)合本文第二部分對(duì)雙壟斷格局成因的分析，不難得出：改革土地制度和轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式是關(guān)鍵。

1．改革相關(guān)土地制度，打破雙壟斷格局

我國(guó)政府對(duì)土地的壟斷由來(lái)已久，為避免土地市場(chǎng)的劇烈波動(dòng)，一步到位的改革方式不具有現(xiàn)實(shí)性。需要循序漸進(jìn)，逐步打破政府的壟斷，實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)的深化改革。

第一步：改革征地制度，價(jià)格與市場(chǎng)接軌，打破買方壟斷。

目前，我國(guó)的土地交易市場(chǎng)還不夠發(fā)達(dá)，開放土地一級(jí)市場(chǎng)的時(shí)機(jī)尚未成熟。但是，我們必須認(rèn)識(shí)到打破政府雙向壟斷的必要性及其現(xiàn)實(shí)意義。就目前的條件來(lái)看，可以在如下四個(gè)方面率先進(jìn)行征地制度的改革。

一是對(duì)公益性用地以及集體所有權(quán)主體重新進(jìn)行詳細(xì)、明確、合法的界定，堅(jiān)決杜絕政府非法強(qiáng)制征收農(nóng)民土地，把征地的范圍嚴(yán)格控制在公益性用地之內(nèi)。二是在土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的過程中引入用地者和土地所有者的談判和協(xié)商機(jī)制，逐步建立以市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償為改革目標(biāo)的征地補(bǔ)償機(jī)制。三是進(jìn)一步建立更加完善的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，加快推進(jìn)農(nóng)村土地權(quán)登記頒證的進(jìn)程，加大力度建立健全農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，保證農(nóng)民作為土地所有權(quán)人合法的權(quán)利不會(huì)受到現(xiàn)行不健全法律制度的制約。四是建立獨(dú)立的土地征收監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)征地前配套制度的制定、征地中的監(jiān)管以及征地后糾紛的仲裁等。

第二步：允許集體產(chǎn)權(quán)土地進(jìn)入市場(chǎng)交易，打破賣方壟斷。這一改革可以從以下兩方面同時(shí)進(jìn)行。

一方面，農(nóng)民集體所有土地進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)。如果我國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)能夠健康地運(yùn)轉(zhuǎn)，那么進(jìn)一步開放土地一級(jí)市場(chǎng)便有了一定的基礎(chǔ)。我們應(yīng)該充分肯定農(nóng)民集體所有制與國(guó)家所制在法律地位上的平等，政府征收土地后土地的所有權(quán)仍然需要?dú)w農(nóng)民集體所有。逐步建立用地單位與土地所有權(quán)者直接談判進(jìn)行土地交易的體制，而政府只需起到法律的制定、監(jiān)管以及交易雙方的中間協(xié)調(diào)人的作用即可。土地一級(jí)市場(chǎng)的參與主體應(yīng)該向多元化發(fā)展，任何合法的土地所有權(quán)人和土地需求者都可以平等地在土地一級(jí)市場(chǎng)上進(jìn)行交易。

另一方面，進(jìn)一步完善土地“招拍掛”制度。現(xiàn)行的“招拍掛”制度規(guī)定，在符合相關(guān)條件的前提下，出價(jià)最高者獲得土地。雖然這一制度基本上避免了“招拍掛”之前在協(xié)議出讓以及政府行政劃撥土地方式下，利益相關(guān)者們競(jìng)相尋租的腐敗行為，但是，政府壟斷背景之下的“招拍掛”價(jià)格絕非是正常的市場(chǎng)價(jià)格。在得到土地后巨額收益的驅(qū)動(dòng)下，土地的價(jià)格往往被抬升為“天價(jià)”。所以，“招拍掛”要改變現(xiàn)行的“價(jià)高者獲得土地”的模式，綜合考慮土地競(jìng)標(biāo)者的投資方案，可采取多種形式實(shí)施土地的出讓，如政府劃撥、最高限價(jià)式、合作開發(fā)等。

通過以上兩步的改革，我國(guó)的土地市場(chǎng)就有望通過價(jià)格的調(diào)節(jié)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地資源的合理有效利用以及社會(huì)整體福利的最大化，這將有利地推動(dòng)我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距的縮小。當(dāng)然，政府的財(cái)政收入一定會(huì)大幅下降，這一問題可以依靠增設(shè)合理的土地稅收來(lái)解決。

2．轉(zhuǎn)變低成本的城市化發(fā)展方式，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

伴隨著國(guó)家財(cái)政稅收等政策的調(diào)整，由政府而非市場(chǎng)主導(dǎo)的城市化進(jìn)程成為我國(guó)有別于國(guó)外的“中國(guó)特色城市化之路”。城市化過分依賴于房地產(chǎn)業(yè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)效應(yīng)，盲目追求地域的擴(kuò)張而忽視城市內(nèi)部的建設(shè)。鑒于此，轉(zhuǎn)變當(dāng)前的城市化發(fā)展模式，解放土地要素的價(jià)格，建設(shè)城市的可持續(xù)發(fā)展能力成為問題的關(guān)鍵。地方政府要轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，杜絕為了政績(jī)而不惜低價(jià)征地、高價(jià)買地、再賺取土地稅收的行為。要加強(qiáng)對(duì)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視，要投資于教育、醫(yī)療、環(huán)境、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，不能把房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作為城市發(fā)展的唯一手段。地方政府要積極努力尋求“集約型”城市發(fā)展道路，提高城市土地的使用效率，完善城市交通與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提高城市內(nèi)部的運(yùn)行效率?？傊鞘谢ㄔO(shè)不應(yīng)該以壓榨土地這一要素的價(jià)格來(lái)實(shí)現(xiàn)，低成本的城市化道路是以犧牲廣大農(nóng)民利益為代價(jià)的，我們需要做的是通過體制與技術(shù)創(chuàng)新逐步放開要素價(jià)格，重視體制的內(nèi)部建設(shè)，不斷創(chuàng)新，走向一個(gè)健康的，沒有或是負(fù)外部性最小的可持續(xù)發(fā)展的城市化道路。

五 結(jié)語(yǔ)

勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母。政府的財(cái)富不代表人民的財(cái)富，政府對(duì)土地市場(chǎng)的雙向壟斷阻礙了土地財(cái)富價(jià)值作用的發(fā)揮。只有通過土地制度的改革創(chuàng)新和傳統(tǒng)發(fā)展觀念的徹底轉(zhuǎn)變，逐步解放土地要素的價(jià)格，土地的價(jià)值才有可能充分轉(zhuǎn)換成全體人民的財(cái)富。