蔡鑫磊

我國(guó)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度還很不完善，存在諸多問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重阻礙了我國(guó)礦業(yè)企業(yè)的快速發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)能力的進(jìn)一步增強(qiáng)，因此，我國(guó)需要加快礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度改革的步伐。

一、我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度存在的問(wèn)題

1.礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度設(shè)計(jì)目標(biāo)錯(cuò)位。礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的主旨是調(diào)節(jié)和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中利益相關(guān)者之間的關(guān)系。而我國(guó)在礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度及其宣傳中，往往將礦產(chǎn)資源稅費(fèi)的征收與提高資源開(kāi)發(fā)利用率相聯(lián)系。礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用率主要取決于礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度安排的合理性和礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效性。我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度設(shè)計(jì)不合理導(dǎo)致政策多變，成為影響礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序混亂、礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)不規(guī)范、礦產(chǎn)資源利用效率低下等問(wèn)題的主要因素。

2.礦業(yè)企業(yè)增值稅設(shè)計(jì)不合理。礦業(yè)企業(yè)不同于一般的工業(yè)企業(yè)，它是從自然界直接獲取資源的初級(jí)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品的增值過(guò)程不同于一般工業(yè)產(chǎn)品的增值過(guò)程。礦業(yè)企業(yè)的特殊生產(chǎn)過(guò)程決定了其發(fā)生增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額的業(yè)務(wù)較少，大量的增值稅銷項(xiàng)稅額無(wú)法抵扣，但是卻與一般工業(yè)企業(yè)遵循相同的增值稅稅率和繳納辦法。增值稅設(shè)計(jì)未考慮礦業(yè)企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的特殊性，對(duì)礦業(yè)企業(yè)而言有失公允。國(guó)外一些礦產(chǎn)資源大國(guó)都取消了礦業(yè)企業(yè)的增值稅，而我國(guó)非但沒(méi)有給予礦業(yè)企業(yè)增值稅優(yōu)惠政策，反而增加了礦業(yè)企業(yè)的增值稅負(fù)擔(dān)。這種做法極大地打擊了礦業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)積極性，增加了礦業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)成本，降低了礦業(yè)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

3.資源稅計(jì)征依據(jù)不充分。按照我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)，征收資源稅的目的是為了調(diào)節(jié)自然條件形成的資源級(jí)差收入。按照礦租理論，此處應(yīng)該征收級(jí)差地租，可事實(shí)上我國(guó)資源稅主要是從量征收。因此，我國(guó)資源稅的立稅原意與實(shí)際制度之間產(chǎn)生了矛盾。而世界上大多數(shù)國(guó)家對(duì)礦業(yè)企業(yè)都不征收類似于我國(guó)資源稅性質(zhì)的資源超額利潤(rùn)稅。原因主要有兩方面：一是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)追求高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)，礦業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)非常高，因此礦業(yè)投資都要求得到比其他行業(yè)更高的投資回報(bào)率；二是因礦業(yè)企業(yè)的資源條件差異而產(chǎn)生的收益差別可以通過(guò)征收所得稅加以調(diào)整。即使征收資源超額利潤(rùn)稅的國(guó)家，也是對(duì)礦業(yè)企業(yè)超過(guò)基本的投資收益水平以上的利潤(rùn)征收，一般按滑動(dòng)比率計(jì)征。而且一般由中央政府征收，納入中央政府財(cái)政，而我國(guó)的資源稅名義上是共享稅，實(shí)際上是地方稅。因此從國(guó)際慣例來(lái)看，資源稅也沒(méi)有存在的依據(jù)。即便是要征收，也應(yīng)該是針對(duì)超額利潤(rùn)進(jìn)行征收，而不應(yīng)該從價(jià)或者從量征收。

4.礦產(chǎn)資源的耗竭特性未充分體現(xiàn)。礦產(chǎn)資源是一種不可再生資源，具有不斷耗竭的特性。人們過(guò)度開(kāi)采，加快了資源的耗竭速度，給未來(lái)消費(fèi)者留下無(wú)法挽回的損失。因此，在很多國(guó)家的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系中包含了資源耗竭補(bǔ)償費(fèi)，用于尋找新的礦體，其實(shí)質(zhì)是對(duì)當(dāng)代人過(guò)度開(kāi)采對(duì)未來(lái)消費(fèi)者造成損失的部分價(jià)值補(bǔ)償。但是我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系中沒(méi)有體現(xiàn)這一點(diǎn)。礦業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)會(huì)對(duì)地表、水文、大氣等自然環(huán)境造成嚴(yán)重的破壞，因此在礦業(yè)權(quán)出讓時(shí)應(yīng)充分考慮礦業(yè)活動(dòng)對(duì)自然環(huán)境的破壞程度，并征收一定的稅費(fèi)以調(diào)控和治理礦業(yè)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的危害。

5.礦產(chǎn)資源稅費(fèi)收入分配制度不合理。目前，我國(guó)的資源稅為地方稅。由地方政府收取并納入地方政府財(cái)政預(yù)算的資源稅，與法規(guī)中對(duì)資源稅是國(guó)家憑政治權(quán)力征收的定性相矛盾。按照產(chǎn)權(quán)理論，收益權(quán)是產(chǎn)權(quán)的有機(jī)組成部分，沒(méi)有收益權(quán)的所有權(quán)是沒(méi)有意義的。目前，礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)和礦業(yè)權(quán)價(jià)款按我國(guó)礦產(chǎn)資源分級(jí)分類管理制度，由相應(yīng)的具有管理權(quán)限的各級(jí)政府部門(mén)收取，其收入納入相應(yīng)級(jí)別政府的財(cái)政。盡管我國(guó)規(guī)定礦業(yè)權(quán)價(jià)款收入在中央與地方之間按“2∶8”分成，但地方政府仍在礦業(yè)權(quán)價(jià)款收入中得到大部分，與礦業(yè)權(quán)價(jià)款征收維護(hù)的是國(guó)家礦產(chǎn)資源所有者利益的法律規(guī)定相違背。

二、我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的改進(jìn)建議

1.推動(dòng)增值稅轉(zhuǎn)型。相關(guān)部門(mén)應(yīng)該考慮礦業(yè)企業(yè)的特殊性，在繼續(xù)保留由中央財(cái)政增值稅返還政策的基礎(chǔ)上，推動(dòng)生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅轉(zhuǎn)型，擴(kuò)大礦業(yè)企業(yè)增值稅進(jìn)項(xiàng)稅的抵扣范圍。如允許煤炭等礦業(yè)企業(yè)購(gòu)建生產(chǎn)用固定資產(chǎn)（含安全裝備的投入）和礦井水平延深、開(kāi)拓等井巷工程外購(gòu)材料，按照17%的比例作為增值稅進(jìn)項(xiàng)稅抵扣；允許煤炭企業(yè)從農(nóng)民手中購(gòu)進(jìn)的煤礦特殊用料，視同農(nóng)產(chǎn)品按10%的進(jìn)項(xiàng)稅抵扣；支付的探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款和探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)，依據(jù)取得的合法票據(jù)按17%的比例計(jì)算抵扣進(jìn)項(xiàng)稅；支付給村鎮(zhèn)及農(nóng)戶的青苗補(bǔ)償費(fèi)、土地塌陷補(bǔ)償費(fèi)、沉陷治理費(fèi)、村莊搬遷費(fèi)等，依據(jù)取得的合法票據(jù)或相關(guān)協(xié)議按17%的比例計(jì)算抵扣進(jìn)項(xiàng)稅；其他針對(duì)煤炭企業(yè)的政府性收費(fèi)，例如煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金、煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、水資源補(bǔ)償費(fèi)、礦山環(huán)境治理保證金、煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金等依據(jù)取得的合法票據(jù)，按17%的比例計(jì)算抵扣進(jìn)項(xiàng)稅等。

2.取消或者改革礦業(yè)企業(yè)所得稅。由于礦業(yè)企業(yè)在取得探礦權(quán)或者采礦權(quán)時(shí)已經(jīng)交納了數(shù)額巨大的使用費(fèi)或價(jià)款，而且取得探礦權(quán)和采礦權(quán)之后還需要持續(xù)不斷地投入大量的資金維持日常的運(yùn)營(yíng)，這不僅對(duì)企業(yè)的資金實(shí)力提出了巨大的要求，而且對(duì)企業(yè)的盈利能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。但是，與一般企業(yè)所不同的是，礦業(yè)企業(yè)對(duì)自然資源的依賴性較大，經(jīng)營(yíng)狀況受自然條件的影響非常明顯，因此，礦產(chǎn)企業(yè)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較大。另外，礦產(chǎn)企業(yè)通常處于產(chǎn)業(yè)鏈的上游，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)通常會(huì)起到基礎(chǔ)性的重要影響。國(guó)家除了加強(qiáng)對(duì)礦產(chǎn)企業(yè)的管理、規(guī)范和監(jiān)督外，更應(yīng)該鼓勵(lì)和支持其發(fā)展壯大。因此，建議取消礦業(yè)企業(yè)的所得稅或者降低所得稅稅率，只進(jìn)行象征性地征收。這樣可以提高礦業(yè)企業(yè)的盈利水平，增加留存收益，減少資金壓力，為企業(yè)的發(fā)展壯大積蓄力量。

3.取消或者改革資源稅。我國(guó)現(xiàn)有的資源稅制度與立稅原意相矛盾，在實(shí)踐中也沒(méi)有取得預(yù)期的效果，從量計(jì)征以及稅率設(shè)計(jì)的不合理，影響了資源稅效用的發(fā)揮。如果取消資源稅，由它所承擔(dān)的調(diào)節(jié)資源級(jí)差收益的功能，可以通過(guò)以下兩方面來(lái)體現(xiàn)：一是改革礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，在補(bǔ)償費(fèi)中體現(xiàn)級(jí)差收益的調(diào)整；二是在征收的所得稅中調(diào)整資源級(jí)差收益。如果不取消資源稅，那必須要對(duì)資源稅的計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改革。建議以礦業(yè)企業(yè)超過(guò)一定利潤(rùn)率的利潤(rùn)為征稅基礎(chǔ)，稅率應(yīng)該分不同行業(yè)重新確定。

4.改革礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。隨著資源稅的改革，原有的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)無(wú)論在內(nèi)涵還是稅率確定方面也都要進(jìn)行改革。改革后的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)能體現(xiàn)以下幾方面：①礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是一種所有權(quán)性質(zhì)的收費(fèi)，是礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)；②如果取消資源稅，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)不僅要包含絕對(duì)礦租，還要包含級(jí)差礦租，用來(lái)調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入；③將針對(duì)石油天然氣開(kāi)采企業(yè)征收的礦區(qū)使用費(fèi)納入進(jìn)來(lái)；④將其他各項(xiàng)雜費(fèi)整合為礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的一部分，體現(xiàn)對(duì)地方環(huán)境的保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扶持。改革后的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的費(fèi)率應(yīng)綜合考慮礦山規(guī)模、資源賦存條件及開(kāi)采條件、礦產(chǎn)品的質(zhì)量特性等方面。改革后的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)不僅體現(xiàn)了國(guó)家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)收益，而且體現(xiàn)了資源級(jí)差收益。

5.建立資源耗竭補(bǔ)貼制度。由于我國(guó)沒(méi)有建立起資源耗竭補(bǔ)貼制度，使得礦產(chǎn)資源的勘查投資過(guò)度依賴國(guó)家財(cái)政，礦業(yè)企業(yè)投資缺乏積極性。同時(shí)，由于礦業(yè)投資環(huán)境不夠理想，民營(yíng)資本不易進(jìn)入，造成了資源勘查和開(kāi)采接替不上的局面。建議實(shí)行資源耗竭補(bǔ)貼制度，規(guī)定礦業(yè)企業(yè)可以從凈利潤(rùn)中提取一定比例作為勘查經(jīng)費(fèi)尋找補(bǔ)充新礦體，允許在稅前計(jì)入成本。這樣既可以減輕國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高資金使用效率和礦產(chǎn)勘查及開(kāi)采效率，又可以減輕礦業(yè)企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，提高礦業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)積極性。

6.改革礦業(yè)權(quán)價(jià)款收入分配制度。礦業(yè)權(quán)價(jià)款收入已經(jīng)成為我國(guó)許多資源大省非稅財(cái)政收入的主要組成部分。但是這些可支配資源卻主要集中在省市一級(jí)的地方政府手里，而縣一級(jí)地方政府只獲得很少的部分。雖然我國(guó)在礦業(yè)權(quán)價(jià)款收入分配上實(shí)行中央和地方“2:8”分成的制度，但是對(duì)礦業(yè)權(quán)價(jià)款收入在省、市、縣的分配卻沒(méi)有明確的制度規(guī)定。這使得大量?jī)r(jià)款收入被截留在省市一級(jí)地方政府手里，而真正應(yīng)該獲得這部分價(jià)款收入作為對(duì)當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源耗竭的補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)發(fā)展支持的縣級(jí)地方政府只得到很少的一部分。這種不合理的收入分配制度，制約了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，應(yīng)該改革目前的礦業(yè)權(quán)價(jià)款收入分配制度。建議礦業(yè)權(quán)價(jià)款收入在中央和地方“2∶8”分成的基礎(chǔ)上，省、市、縣實(shí)行“3∶2∶5”的分配制度，增加縣一級(jí)地方政府的分配比例。

總體來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度還很不完善，未能有效地實(shí)現(xiàn)政府合理分享資源租金收入的目的，未能有效地為投資者創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，未能有效地激勵(lì)礦業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，未能促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理、長(zhǎng)效、保護(hù)性開(kāi)采。因此，只有加快我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度改革的步伐，才能有效減輕我國(guó)礦業(yè)企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，為我國(guó)礦業(yè)企業(yè)持續(xù)健康的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。

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