吳敬璉

為什么“十二五”規(guī)劃提出要“更加重視頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”？原因可能有二：一個原因是不少人以為中國改革從來沒有明確的目標(biāo)和方案的設(shè)計，一直停留在“摸著石頭過河”的水平上，而不了解中國改革在上個世紀(jì)已經(jīng)形成了“社會主義市場經(jīng)濟(jì)”的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，現(xiàn)在需要進(jìn)一步加以完善。另外一個原因是本世紀(jì)初出現(xiàn)了另一種“頂層設(shè)計”，需要來比較哪一種“頂層設(shè)計”更加符合中國實際，更加正確和更加有可能成功。

明確未來改革方向

在我看來，說我們直到現(xiàn)在還在“摸著石頭過河”，是一種誤解。那是上世紀(jì)80年代初期的做法，“走一步看一步”。到20世紀(jì)80年代中期，從決策層到經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會大眾，都認(rèn)識到改革總是摸下去是不行的，所以，就提出了一個“頂層設(shè)計”的問題。不過當(dāng)時不叫“頂層設(shè)計”，而叫做“目標(biāo)模式”。

20世紀(jì)末建立起來的中國市場經(jīng)濟(jì)初步框架，還存在很大缺陷。這一方面表現(xiàn)為它還保留著原有計劃經(jīng)濟(jì)體制的若干重要因素，其中集中表現(xiàn)為，政府對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)和國有經(jīng)濟(jì)對市場的控制。另一方面則表現(xiàn)為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)所必須的法治沒有建立起來。

改革開放以來，市場化、法治化和民主化的改革不斷受到來自支持舊體制和舊路線人們的質(zhì)疑和反對。隨著腐敗猖獗和貧富分化加劇，一些支持舊路線和舊體制的人們提出的“藥方”或者叫做另一種“頂層設(shè)計”，就是動用國家機(jī)器來制止腐敗和貧富分化；同時運用政府強(qiáng)大的資源動員能力，靠海量投資來營造炫人耳目的政績。這樣，就形成了一個惡性循環(huán)的怪圈——政府的控制越是加強(qiáng)，尋租的制度基礎(chǔ)就越大，腐敗也就更加嚴(yán)重；而腐敗越是嚴(yán)重，在某種錯誤的輿論導(dǎo)向下，也越有理由要求加強(qiáng)政府和國有企業(yè)的控制力。

后一種“頂層設(shè)計”的初始形態(tài)叫“北京共識”，后來則被稱為“中國模式”。其主要內(nèi)容是依靠強(qiáng)政府、大國企，用海量投資來支持高速增長。這種政府主導(dǎo)的發(fā)展道路，在全球金融危機(jī)發(fā)生后從西方各國政府短期政策中得到鼓舞。其“優(yōu)越性”似乎也得到了某些短期業(yè)績的支持。實踐中還出現(xiàn)了一些“樣板工程”，例如被“中國模式”的支持者所盛稱的“高鐵奇跡”，還有某些地方依靠政府的強(qiáng)力動員和大量注入資源實現(xiàn)的超高速發(fā)展等等。

于是就出現(xiàn)了建立在法治基礎(chǔ)上的市場經(jīng)濟(jì)、還是國家資本主義兩種不同的“頂層設(shè)計”之間的選擇問題。在我看來，“十二五”重新提出“頂層設(shè)計”的問題，其實質(zhì)是明確未來改革的正確方向。

爭取形成新的共識

近幾年事態(tài)的發(fā)展表明，出現(xiàn)了總結(jié)不同“頂層設(shè)計”之爭，形成新的“改革共識”的可能性。

首先，近些年來，通過理論和歷史經(jīng)驗的分析和討論，越來越多的人認(rèn)識到，倒退是沒有出路的。其次，近來，那些采取“強(qiáng)政府、大國企”模式發(fā)展經(jīng)濟(jì)的部門和地方這種模式所造成的種種嚴(yán)重后果正在顯露出來。因此，近來朝野上下推進(jìn)全面改革的呼聲開始提高，甚至出現(xiàn)了形成新的“改革共識”的可能。

這一新的改革共識不是脫離過去的基礎(chǔ)重起爐灶，而是在原有的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步。比如說上世紀(jì)90年代以后，特別是小平“南方講話”以后形成的新的改革高潮存在著缺陷。其中最主要的缺陷是，1992年以后就不再像過去那樣，把經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革并提。事實上，中國改革進(jìn)程中落后的方面，包括政府職能明確界定和國有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退的調(diào)整，都涉及到政治改革。正如小平在1986年講過多次的，政治體制不改革，經(jīng)濟(jì)改革也落實不了。

“十二五”規(guī)劃要求“更加重視改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”所說的“改革”，是指“經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等領(lǐng)域的改革”，因此，我們的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，也應(yīng)當(dāng)不是某個單項改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，而是全面改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃。

目前，各界人士正在對改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃進(jìn)行熱烈的討論。對于經(jīng)濟(jì)改革總體規(guī)劃的討論，大體上涉及三個領(lǐng)域：一個是私用品領(lǐng)域，即“競爭性領(lǐng)域”，包括市場開放、國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整、農(nóng)地改革、金融改革等項目；一個是公共領(lǐng)域，包括財稅改革、民間組織發(fā)展等；還有一個是市場監(jiān)管，包括從實質(zhì)性審批到合規(guī)性監(jiān)管、反壟斷執(zhí)法等。

對于政治改革的討論，也大體上涉及三個領(lǐng)域：一個是法治，一個是民主，一個是憲政。至于三者具體包括哪些內(nèi)容，它們應(yīng)當(dāng)有重點地進(jìn)行，還是協(xié)同推進(jìn)，這些問題，都還有待深入地討論。

和基層創(chuàng)新相結(jié)合

社會經(jīng)濟(jì)體制作為一個巨型的系統(tǒng)，為了保證各個子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)和互動，必須要有從上到下的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃。但是，進(jìn)行頂層設(shè)計一定要傾聽民眾訴求，與從下到上的創(chuàng)新相結(jié)合，從地方政府主動探索獲得啟發(fā)和經(jīng)驗。

現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了一些地方的改革試驗。比如上海從前幾年起就要求國有資本退出幾十個競爭性行業(yè)，而且每年都要檢查落實情況。增值稅擴(kuò)圍試點，也是上海市最先提出的，這項對發(fā)展我國的服務(wù)業(yè)很有意義的改革，很快就得到了一些大城市和國家財稅部門的積極響應(yīng)，有望加快增值稅最終向消費型轉(zhuǎn)型的步伐。

還有廣東省的一些體制創(chuàng)新也很值得注意。一個是從2010年開始，時任廣州市委書記的朱小丹(現(xiàn)任廣東省省長)提出應(yīng)該用“非禁即入”取代“準(zhǔn)入”制度。現(xiàn)在他們已經(jīng)獲準(zhǔn)進(jìn)行寬松商務(wù)登記制度的試點。再比如深圳試水創(chuàng)新的民間組織無主管設(shè)立，現(xiàn)在已經(jīng)在廣東全省實施，實施效果很好，包括國家民政部的一些官員們也認(rèn)為這樣的做法是有益無害的。再有就是村民自治的選舉制度。這本來是我國現(xiàn)有法律明文規(guī)定的制度，但是事實上絕大部分地方都沒有很好地執(zhí)行，現(xiàn)在廣東烏坎樹立了一個好的范例，也有可能減少今后推廣的阻力。

許多基層的制度創(chuàng)新，往往都能為整體改革提供重要的方向提示和實施經(jīng)驗，甚至本身就具有全局意義。我們應(yīng)當(dāng)熱情支持，使頂層設(shè)計和基層創(chuàng)新更好地結(jié)合起來，協(xié)力推進(jìn)改革。這樣，中國就必定能克服眼前的困難，在新的、更高的水平上重顯輝煌。

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