徐敏娟

本期關(guān)注提示：市人大常委會第35次會議專題聽取和審議了市政府關(guān)于上海保障性住房建設(shè)情況的報告。本期關(guān)注結(jié)合常委會審議意見，就本市保障房建設(shè)情況進(jìn)行專題報道探討。

上海的住房保障工作起步于上世紀(jì)80年代，從解決最底層住房困難家庭入手，逐步深化發(fā)展，經(jīng)歷了四個發(fā)展階段，迄今已歷時20余年。

第一階段：以住房解困為重點的初步探索階段（1987年至1999年）。在市委、市政府的統(tǒng)一部署下，自1987年實施住房解困工作，到1999年，先后解決人均居住面積2平方米、2.5平方米和4平方米以下近12萬戶家庭的居住困難，直接受益居民近50萬人。上海住房解困工作曾榮獲1995年“聯(lián)合國人居獎”和1996年“聯(lián)合國百家最佳范例”。

第二階段：以廉租住房為重點的穩(wěn)步推進(jìn)階段（2000年至2005年）。歷時12年的解困工作取得了重大的社會和經(jīng)濟(jì)效益，但隨著住房制度改革的不斷深入，由政府集中解決住房困難的方式已不能完全適應(yīng)市場機(jī)制的要求，需要建立一套規(guī)范有序的政策機(jī)制，以解決最低收入家庭的住房困難。2000年，上海在全國率先實施廉租住房制度，實行集民政低保和居住困難為一體的“雙困”準(zhǔn)入機(jī)制，對廉租對象采取租金補(bǔ)貼為主、實物配租為輔的保障方式。廉租住房制度的建立和實施得到了社會各界認(rèn)同和廉租對象的普遍歡迎，2003年獲得建設(shè)部頒發(fā)的“中國人居環(huán)境范例獎”。同時，還推進(jìn)了舊區(qū)和舊住房綜合改造；啟動建設(shè)征收安置住房（動遷安置房）；實施中低收入家庭購房貸款貼息政策。這一時期，由于住房保障的制度政策還比較單一，住房保障工作的推進(jìn)力度還不夠大，政策覆蓋范圍也比較小。

第三階段：多渠道解決市民住房困難的探索階段（2005年至2007年）。根據(jù)中央改善城市居民居住條件的要求，結(jié)合上海實際，本市自2005年起，探索從住房保障性供應(yīng)、住房政策性供應(yīng)和住房市場化供應(yīng)三個層面入手，健全住房供應(yīng)渠道，分層次、多渠道地解決困難群眾的住房問題。在繼續(xù)推進(jìn)舊區(qū)改造和動遷安置房建設(shè)的同時，擴(kuò)大廉租住房受益面，將廉租住房收入準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與民政低保線脫鉤；深化完善公有住房租金減免政策；試點建設(shè)農(nóng)民工公寓，探索解決外來務(wù)工人員的居住問題。這一時期，本市開始構(gòu)建住房保障體系，住房保障工作實施力度逐漸加大，住房保障范圍擴(kuò)大到低收入住房困難家庭，但由于政策資源的局限和實踐經(jīng)驗的不足，對住房保障對象的劃分及各項制度政策的定位尚不夠明確，系統(tǒng)化的住房保障體系基本框架還未形成。

第四階段：建立健全住房保障體系基本框架的深入實施階段（2007年以來）。2007年8月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，對建立健全住房保障體系提出了全面的要求。為此，2007年12月和2008年1月，市政府制訂了《上海市人民政府貫徹國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難若干意見的實施意見》和《上海市解決城市低收入家庭住房困難發(fā)展規(guī)劃（2008-2012年）》。為盡快解決人民群眾的居住問題，有效擴(kuò)大住房保障政策受益面，本市更加注重完善住房供應(yīng)體系，在進(jìn)一步健全誠信、規(guī)范、透明、法治的房地產(chǎn)市場體系的同時，著力推動形成分層次、多渠道、成系統(tǒng)的住房保障體系；更加注重從制度建設(shè)入手，統(tǒng)籌安排、分類解決城市居民的住房困難問題，在加快推進(jìn)廉租住房制度的同時，啟動實施共有產(chǎn)權(quán)保障住房（經(jīng)濟(jì)適用住房）制度和公共租賃住房制度，深化完善征收安置住房政策，基本構(gòu)建“四位一體”、租售并舉的住房保障體系；更加注重加大資源投入力度，發(fā)揮政府主導(dǎo)、市場機(jī)制的作用，通過各種渠道加快推進(jìn)保障性住房的建設(shè)和供應(yīng)。

租住房制度，主要針對本市城鎮(zhèn)戶籍低收入住房困難家庭。從2006年開始擴(kuò)大到最低收入以上的住房困難家庭，近年來連續(xù)6次放寬準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，基本覆蓋到住房困難但買不起共有產(chǎn)權(quán)保障住房的本市低收入家庭。同時，積極探索廉租住房實物配租與共有產(chǎn)權(quán)保障住房制度的有機(jī)銜接，努力提高實物配租比例。目前，對符合條件的廉租申請家庭已基本實現(xiàn)“應(yīng)保盡保”。共有產(chǎn)權(quán)保障住房制度，主要針對本市中低收入住房困難家庭。2009年6月，市政府出臺《上海市經(jīng)濟(jì)適用住房管理試行辦法》，《辦法》在充分借鑒外省市經(jīng)驗、廣泛征求各方意見的基礎(chǔ)上，探索建立符合上海實際、以“共有產(chǎn)權(quán)”為特征的經(jīng)濟(jì)適用住房制度：一是準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)“先緊后松、逐步放寬”。從2009年在徐匯、閔行兩區(qū)開展共有產(chǎn)權(quán)保障住房申請供應(yīng)試點起，根據(jù)房源建設(shè)供應(yīng)條件、房地產(chǎn)市場情況和市民實際住房支付能力等因素，連續(xù)3次放寬準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，住房困難的中等收入家庭，包括落戶的引進(jìn)人才、青年職工等均納入政策覆蓋范圍。二是實行“共有產(chǎn)權(quán)”制度，通過銷售合同事先約定，由住房保障機(jī)構(gòu)和購房家庭按出資比例享有產(chǎn)權(quán)份額、分配轉(zhuǎn)讓收入。三是建立配建機(jī)制，規(guī)定凡新出讓的商品住房建設(shè)用地，必須按照不低于該項目住房建設(shè)總面積5%的比例配建保障性住房。四是堅持分配公平、過程透明。實行街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和區(qū)（縣）兩級審核、兩次公示、市級抽查糾錯的工作制度；實行房源房價、搖號排序、選房購房“三公開”，并邀請人大代表、政協(xié)委員、公證機(jī)構(gòu)全過程監(jiān)督見證。目前共有產(chǎn)權(quán)保障住房申請供應(yīng)工作已在全市所有區(qū)縣全面推開。

公共租賃住房制度，主要針對存在階段性住房困難的本市青年職工和引進(jìn)人才、來滬務(wù)工人員及其他常住人口。2010年9月，市政府出臺《本市發(fā)展公共租賃住房的實施意見》，制度主要特點，一是不限戶籍、不設(shè)收入線，以在本市有穩(wěn)定職業(yè)、居住困難作為申請條件，將住房保障覆蓋面從戶籍人口擴(kuò)大到有穩(wěn)定工作的城市常住人口，實現(xiàn)了住房保障全覆蓋。二是采取“政府支持、機(jī)構(gòu)運作”的管理模式，政府通過投入部分資本金，給予土地、稅收、公用事業(yè)收費優(yōu)惠等方式，支持發(fā)展一批公共租賃住房專業(yè)運營機(jī)構(gòu)，運用市場機(jī)制投資建設(shè)和經(jīng)營管理。三是只租不售，實行有限期租賃，租賃總年限一般不超過6年。四是租賃價格略低于市場租金，既體現(xiàn)公益性，又保證可持續(xù)經(jīng)營。五是多渠道籌措房源。在土地資源特別緊缺的條件下，千方百計通過新建、配建、改建、收購、代理經(jīng)租等多渠道在交通、生活方便的區(qū)域籌措房源。2011年底，本市啟動新江灣尚景園、華涇馨寧公寓兩個市籌公租房試點供應(yīng)項目的申請供應(yīng)工作。

征收安置住房政策，對改善廣大房屋征收區(qū)域內(nèi)中低收入住房困難群體的居住條件起到重要作用。盡管上海城市面貌發(fā)生很大變化，市民的居住條件得到了很大改善，但上海還有800萬平方米二級舊里以下舊房，結(jié)構(gòu)差、居住環(huán)境差、居住面積小，居住者大多是低收入者，因此舊區(qū)改造是有效改善廣大市民群眾居住條件的重要途徑，也是本市住房保障工作的重要組成部分。為有效滿足舊區(qū)改造的需要，本市自2002年啟動建設(shè)征收安置住房，由政府提供優(yōu)惠政策，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，限定價格，按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)運作”的原則，定向供應(yīng)舊區(qū)改造和市政重大工程項目的房屋征收（拆遷）居民。