陳建 陳余泓

7月23日下午，市十三屆人大常委會第三十五次會議對《上海市商品包裝物減量若干規(guī)定（草案）》進行了審議。這部僅有十二條的法規(guī)草案，在初審時卻引發(fā)常委會組成人員熱議。會后，市人大常委會法工委專門召開了兩個座談會，分別聽取基層執(zhí)法人員、消費者、銷售企業(yè)對法規(guī)草案的看法。

爭議焦點之一：

包裝物減量工作的主管部門是誰？

商品包裝的內容很廣，管理工作分別涉及發(fā)改委、經(jīng)信委、商務委、工商局、質監(jiān)局、食藥監(jiān)局、環(huán)保局等多個部門，現(xiàn)有的法律法規(guī)及政府“三定方案”都沒有明確該項工作的主管部門，現(xiàn)實中這項工作職責分工不清，管理界面模糊。

經(jīng)過反復協(xié)調，《規(guī)定（草案）》明確由質量技術監(jiān)督部門全程負責商品包裝物減量的監(jiān)管工作，即生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)的包裝物減量均由質量技術監(jiān)督部門負責監(jiān)管。其目的是讓監(jiān)管責任更加清晰，避免分段管理的弊端，而且從標準管理的角度，質量技術監(jiān)督部門負責這項工作相比其他部門更有技術手段支撐。對此，市人大常委會委員沈國明提出，質監(jiān)部門既制定標準又執(zhí)法的規(guī)定不合理，可能導致其職能不清，也可能導致尋租。

同時，質監(jiān)部門是否能夠挑起“主管”的擔子？這樣的分工能否實現(xiàn)高效的監(jiān)管？在質監(jiān)局執(zhí)法第一線的工作人員反映，從機構“三定”方案來看，質監(jiān)局主要從事生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，對流通環(huán)節(jié)無論是執(zhí)法隊伍力量還是監(jiān)管手段，都不及工商部門“內行”。上海食品安全監(jiān)管由市食藥監(jiān)局牽頭管理到分段管理再到設立市食安委的變遷，也讓環(huán)保公益組織自然之友的發(fā)起人顧訓中不免憂慮，市質監(jiān)局與其他部門之間是平級關系，它是否能夠勝任與其他部門間的協(xié)調工作，將來是否也會像食品安全監(jiān)管一樣，需要再設立一個專門的協(xié)調辦公室？

事實上，市人大常委會在起草《規(guī)定（草案）》時，也考慮到了其他相關部門在包裝物減量工作中應當承擔的職責，因而對工商、食藥監(jiān)、發(fā)展改革、商務、經(jīng)濟信息化、環(huán)保等部門加強工作協(xié)同，共同做好商品包裝物減量工作提出明確要求。如要求工商、食藥監(jiān)等部門在開展有關商品質量監(jiān)督檢查時，將商品包裝情況納入檢查內容。

爭議焦點之二：

行業(yè)協(xié)會如何規(guī)范自律？

包裝物減量工作需要全社會共同推進，《規(guī)定（草案）》確立了“企業(yè)自我約束、政府管理引導、行業(yè)規(guī)范自律、社會共同監(jiān)督”的原則。同時，《條例（草案）》倡導充分挖掘行業(yè)協(xié)會的作為空間，提出行業(yè)協(xié)會可以制定并組織實施嚴于國家強制性規(guī)定和本市指導性規(guī)范的行業(yè)自律規(guī)范；對國家和本市尚未制定限制商品過度包裝標準或指導性規(guī)范的商品，可以制定相應的行業(yè)自律規(guī)范并組織實施。行業(yè)協(xié)會還可在政府相關部門指導下，組織開展商品簡易包裝的認證。

對此，與會人員存在意見分歧。一方認為，行政監(jiān)管與行業(yè)自律相結合，是完善市場監(jiān)管體制的重要內容。在治理商品過度包裝方面，行業(yè)協(xié)會已有積極實踐。如上世紀九十年代，面對市場上出現(xiàn)的月餅豪華包裝，本市一些行業(yè)協(xié)會就曾聯(lián)合制定行業(yè)自律規(guī)范，對規(guī)范月餅包裝起到了積極的作用，為國家出臺月餅包裝標準提供了積極借鑒。因而，《規(guī)定（草案）》的制度設計是切實可行的。而另一方則認為，行業(yè)協(xié)會制定的自律規(guī)范，在法律效力上不及國家強制性規(guī)定和本市指導性規(guī)范，生產(chǎn)企業(yè)未必“買賬”。行業(yè)協(xié)會對商品簡易包裝認證的規(guī)定，作用和權威性如何，也建議斟酌。

爭議焦點之三：

銷售者應該承擔哪些義務？

商品包裝主要產(chǎn)生于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，從生產(chǎn)源頭來規(guī)范包裝行為應最為有效。但上海是個開放性的大市場，非本地生產(chǎn)的商品占很大比重，只有通過對銷售環(huán)節(jié)的監(jiān)管并向生產(chǎn)環(huán)節(jié)傳導，才能對源頭起到有效的管控作用。經(jīng)過反復研究，《規(guī)定（草案）》將銷售環(huán)節(jié)作為管理的主要抓手，對銷售者的責任義務作了較為明確的規(guī)定。一是明確銷售者對商品進行包裝，不得違法國家限制商品過度包裝標準中的強制性規(guī)定；二是銷售者應當與商品供應方明確約定商品包裝必須符合強制性規(guī)定，并在進貨檢查驗收時對商品的包裝情況進行核查，必要時可以要求商品供應方出具商品包裝檢測報告。同時規(guī)定商品包裝違反強制性規(guī)定，或者商品供應方拒絕提供商品包裝檢測報告的，銷售者可以按照合同約定拒絕進貨。三是不得銷售違反強制性規(guī)定的商品。

銷售商感到，回收包裝和進貨把關這兩條規(guī)定的可操作性不強。比如百貨商場里，商品種類多達數(shù)十萬種。有的商場與生產(chǎn)商之間采用的是聯(lián)營聯(lián)銷的模式，各柜臺自行進貨銷售，銷售商對商品屬性、檢測技術都不夠了解，沒有足夠的精力和能力沖到“第一線”去“把關”。此外，包裝檢測報告成本高達2000元至25000元，如果要供應方出具報告，無形中增加了供應方的成本。

對于要求提供檢測報告的情形，市人大城建環(huán)保委副主任委員陳兆豐解釋到，《規(guī)定（草案）》特別增加了限定詞“必要時”，主要是指商品包裝存在過度包裝嫌疑，銷售者較難判斷時，并不是所有的重點監(jiān)管商品都要提供檢測報告。

爭議焦點之四：

法律責任的“板子”打在誰身上？

目前國家雖有限制商品過度包裝的強制性標準，但缺乏相應罰則，因此治理商品過度包裝往往難以奏效。立法調研中各方面都提出，對過度包裝設定法律責任，已是當前管理部門處置違法行為需要突破的問題。

《規(guī)定（草案）》對生產(chǎn)者違反強制性規(guī)定進行商品包裝的，作“責令停止違法行為，限期改正”的規(guī)定。而對銷售者銷售違反強制性規(guī)定的商品的，責令停止違法行為，限期改正；拒不停止銷售的，處2000元以上2萬元以下罰款；情節(jié)嚴重的，處2萬元以上10萬元以下罰款。

對此，銷售商感到“很不公平”。他們認為，商品過度包裝主要責任在于生產(chǎn)者，銷售者僅僅是為商品提供了流通渠道。本著“過罰相當”的原則，應該對生產(chǎn)者處以重罰，而非銷售者。

對此，立法者也感嘆這是“不得已而為之”。由于清潔生產(chǎn)促進法等上位法對生產(chǎn)環(huán)節(jié)的過度包裝行為未規(guī)定相應處罰，按照立法法的有關規(guī)定，地方立法對此不宜設定罰則。因此，《規(guī)定（草案）》對生產(chǎn)者違反強制性規(guī)定進行商品包裝的，只作“責令停止違法行為，限期改正”的規(guī)定?？紤]到本次立法將監(jiān)管重點設定在銷售環(huán)節(jié)，而上位法未對“銷售違反國家強制性包裝規(guī)定的商品”這一行為作規(guī)定，因此地方立法存在設立罰則的空間，遂對銷售者的違法行為設定了罰則。但同時，由于銷售環(huán)節(jié)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)是密不可分的，立法者也希望通過對銷售環(huán)節(jié)的約束，將過度包裝的理念傳導至生產(chǎn)環(huán)節(jié)，形成“倒逼機制”，這也可以視作立法中的一次探索和嘗試。