內容摘要：自1992年提出大湄公河次區(qū)域合作至至今已有將近20年的歷史，大湄公河次區(qū)域合作形成了許多獨具特色的特點，如多層次的組織體系和運行機制、多元化的參與主體、多樣化的合作機制、循序化的合作進程、多管齊下的合作手段等，并已成為東南亞乃至世界次區(qū)域合作的成功典范。大湄公河次區(qū)域合作成功的經(jīng)驗啟示我們，在今后大湄公河次區(qū)域合作進一步深化過程中甚至區(qū)域公共管理理論與實踐發(fā)展中應樹立區(qū)域公共管理的理念、建立多層次、網(wǎng)絡狀的區(qū)域協(xié)調體系、建立多樣化的合作機制與手段并注重合作進程的循序漸進。

關鍵詞：大湄公河次區(qū)域；次區(qū)域合作；合作機制創(chuàng)新

2011年8月4日，大湄公河次區(qū)域（GMS）經(jīng)濟合作第十七次部長級會議在柬埔寨首都金邊舉行。會議期間，各國部長回顧了自第十六次部長會以來GMS合作取得的進展，審議了ＧＭＳ第四次領導人會議的成果文件準備進展，并在會后發(fā)表了《部長聯(lián)合聲明》。這意味著GMS經(jīng)濟合作進入到一個新的高度。借此時機，對GMS經(jīng)濟合作近20年來發(fā)展歷程進行梳理，并對其合作的模式和機制等進行分析和總結，將為今后GMS經(jīng)濟合作進一步深化乃至區(qū)域公共管理的理論與實踐發(fā)展具有極其重要的指導意義。

一、 大湄公河次區(qū)域合作的進程及主要成果

大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作(簡稱“GMS”),是由亞洲開發(fā)銀行牽頭,由瀾滄江——湄公河沿岸六個國家,即中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南共同參與的一個次區(qū)域經(jīng)濟合作機制,其宗旨是加強次區(qū)域國家的聯(lián)系(Connectivity),提高次區(qū)域的競爭力(Competitiveness),建設共同繁榮的大家庭(Community),推動本地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展。自1992年大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作啟動以來已有將近20年的歷史，其合作的進程主要以大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作部長級會議及領導人會議為脈絡，至今已分別召開了17屆部長級會議（表1）和三次領導人會議（表2），各屆會議進程、議題及取得的主要成就情況如下：

提出以交通為主的“一條鐵路，兩條公路，一個機場”即1－2－1的次區(qū)域合作建議

第二屆

1993年8月

馬尼拉

初步形成交通、能源、環(huán)境與自然資源管理、人力資源開發(fā)、經(jīng)貿與投資和旅游等六個領域的次區(qū)域合作框架。合作框架的內容列入亞行《大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作》規(guī)劃。亞行第一次在文件中使用“大湄公河”

第三屆

1994年4月

河內

形成了《大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作——由倡議走向實施》文件。文件中列入了公路八項、鐵路八項、水路和港口八項、機場六項、水電六項、天然氣一項，并提出建立機制，分領域成立了交通論壇、電力論壇；同時，環(huán)保、人力資源開發(fā)、經(jīng)貿與投資、旅游等領域的合作設想也提出。

第四屆

1994年9月

清邁

進一步確認了合作框架和合作項目，初步確定了“交通論壇”和“電力論壇”兩個論壇的工作大綱。與會代表一致推動亞行盡快啟動合作項目，使務虛變成現(xiàn)實

第五屆

1995年11月

馬尼拉

形成了《大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作－面向挑戰(zhàn)》的文件。次區(qū)域合作領域由原來的六個領域擴充到7個領域（即增加了通信合作）

第六屆

1996年8月

昆明

出席會議的除各國代表團外，還有國際組織、企業(yè)家、記者等共200余人，是歷次會議中出席人數(shù)最多的一次。會議形成了《不斷發(fā)展大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作的勢頭》文件。

第七屆

1997年4月

馬尼拉

提出大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作2020年長期戰(zhàn)略研究報告，強調要有預見性和超前思想。會議形成了次區(qū)域經(jīng)濟合作第七屆部長級會議文件。同年，中國政府和東盟發(fā)表《聯(lián)合聲明》，確認在開發(fā)湄公河盆地方面雙方有共同的利益，承諾通過促進貿易、旅游和運輸領域的活動，加強對沿岸國家的支持。

第八屆

1998年9月

馬尼拉

發(fā)表了《滿懷信心》的部長聯(lián)合聲明，提出了次區(qū)域經(jīng)濟合作的地域范圍內將生產(chǎn)、投資、貿易和基礎設施建設有機地聯(lián)系為一體的新的合作理念——“經(jīng)濟走廊”，即三縱兩橫的交通走廊。同時，第一次將“禁毒”列為次區(qū)域經(jīng)濟合作的內容之一。

第九屆

2000年1月

馬尼拉

首次提出了建立“商業(yè)論壇”的建議，并最終形成了《開放邊境攜手合作》的部長級會議聲明。

第十屆

2001年11月

仰光

確定了今后10年區(qū)域經(jīng)濟合作的發(fā)展方向，并通過了5個“戰(zhàn)略重點”，即：加強基礎設施聯(lián)網(wǎng)；便利跨境貿易與投資；增強私營部門的參與和競爭；開發(fā)人力資源和提高技能水平；以及加強環(huán)境保護和自然資源的可持續(xù)利用。決定增設農業(yè)論壇為次區(qū)域合作的新領域。討論了舉辦次區(qū)域領導人會議的籌備方案，形成了《展望未來，繼續(xù)推進大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作》宣言。

第十一屆

2002年9月

金邊

審議通過了大湄公河次區(qū)域未來10年發(fā)展戰(zhàn)略框架，同意優(yōu)先實施框架內提出的11組旗艦項目，即：南部經(jīng)濟走廊、東西經(jīng)濟走廊、南北經(jīng)濟走廊、電信骨干網(wǎng)、電力網(wǎng)、便利跨境貿易與投資、私營參與和增加競爭力、人力資源開發(fā)、環(huán)保戰(zhàn)略框架、洪水控制和水資源管理、旅游。會議討論通過中國加入次區(qū)域便利跨境客貨運輸協(xié)定的備忘錄和次區(qū)域政府間電力貿易協(xié)定。

第十二屆

2003年9月

大理

簽署“第十二屆大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作部長級會議聯(lián)合宣言”。

第十三屆

2004年12月

萬象

召開了第二屆GMS領導人會議特設小組會議、GMS經(jīng)濟合作高官會議、GMS經(jīng)濟合作發(fā)展伙伴會議和GMS經(jīng)濟合作部長級會議等4個會議。

第十四屆

2007年6月

馬尼拉

會議重點是進一步加強該區(qū)在經(jīng)濟增長和減貧方面的合作。同意修建一座連接中國和曼谷跨湄公河大橋，同時對大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作計劃10年（2002－2012年）戰(zhàn)略中期成果進行了審議，建議在中期成果審議的基礎上準備重點領域的五年行動計劃。

第十五屆

2009年6月

曼谷

回顧了2007年第十四次部長會議以來，特別是2008年第三次領導人會議以來各重點領域的合作進展，審議通過了部門戰(zhàn)略文件，就實施跨境便利運輸協(xié)議及GMS未來十年戰(zhàn)略框架進行了討論，并發(fā)表了《聯(lián)合聲明》。

第十六屆

2010年8月

河內

會議回顧了自第十五次部長會以來ＧＭＳ合作取得的進展，審議通過了鐵路行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略框架、農業(yè)領域合作規(guī)劃、第二期核心環(huán)境項目戰(zhàn)略方向、交通與貿易便利化行動計劃、南部經(jīng)濟走廊戰(zhàn)略行動計劃及能源合作項目，并就ＧＭＳ合作未來十年（2012－2022）發(fā)展戰(zhàn)略進行了深入討論。會議發(fā)表了《部長聯(lián)合聲明》。

第十七屆

2011年8月

金邊

會議回顧了自第十六次部長會以來ＧＭＳ合作取得的進展，審議了ＧＭＳ第四次領導人會議的成果文件準備進展，其中包括ＧＭＳ新十年（2012－2022）戰(zhàn)略框架、旅游合作戰(zhàn)略、信息高速公路諒解備忘錄、核心環(huán)境項目二期框架文件和行動計劃、設立ＧＭＳ鐵路協(xié)調辦公室行動計劃及交通與貿易便利化成果文件。會后發(fā)表了《部長聯(lián)合聲明》。

資料來源：前十三屆大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作部長級會議資料來源于陳瑞蓮.區(qū)域公共管理理論與實踐研究[M].北京：中國社會科學出版社，2008.263-265.第十四屆至第十七屆會議根據(jù)各相關資料整理。

表2 大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作領導人會議回顧（2002-2008）

屆次

時間

地點

議題和成就

第一次

2002年11月

金邊

會議主題是“通過區(qū)域一體化實現(xiàn)大湄公河次區(qū)域的增長、公平和繁榮”。次區(qū)域六國簽署了《全面啟動湄公河開發(fā)計劃》、《次區(qū)域跨境運輸協(xié)定》和《大湄公河次區(qū)域政府間電力貿易協(xié)定》，會議還通過了《領導人宣言》并制定了GMS《發(fā)展規(guī)劃表》等。

第二次

2005年7月

昆明

會議主題是“加強伙伴關系，實現(xiàn)共同繁榮”。會議全面回顧和總結了GMS合作歷程和豐碩成果，確立了未來合作指導原則，并提出具體合作目標和行動舉措。六國簽署了便利跨境客貨運輸、加強動物疫病防控、加強信息高速公路建設和促進電力貿易的合作文件，并批準了GMS貿易投資便利化和生物多樣性保護走廊建設等重點合作倡議。并發(fā)表了《昆明宣言》。

第三次

2008年3月

萬象

主題“加強聯(lián)系性、提升競爭力” 與會各國領導人簽署了《實施次區(qū)域跨國電力貿易路線圖諒解備忘錄》、《經(jīng)濟走廊可持續(xù)與均衡發(fā)展諒解備忘錄》和《領導人宣言》，提出２００８－２０１２年大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展行動計劃，并就加強基礎設施互聯(lián)互通，貿易運輸便利化，構建伙伴關系、促進經(jīng)貿投資，開發(fā)人力資源、增強競爭力，可持續(xù)的環(huán)境管理，次區(qū)域合作與發(fā)展伙伴關系等六大方面的合作構想交換意見

從上面的發(fā)展歷程表中可以看出，大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作在經(jīng)過將近20年的發(fā)展中取得了顯著的成就。從合作項目和投資額度看，大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作在交通、能源、電信、環(huán)境、農業(yè)、人力資源開發(fā)、旅游、貿易便利化與投資九大領域共開展180個合作項目[1]。項目總投資額達到140.56億美元。1從經(jīng)濟合作項目的地域布局看，已形成了南北走廊〔由三條路線組成)、東西走廊(一條路線)和南部走廊(由二條路線組成)的空間布局特點（如圖1）。[2]從中國與大湄公河次區(qū)域其他國家之間雙邊貿易看，貿易結構逐步改善，雙邊投資額也有了較快增長。據(jù)統(tǒng)計顯示，2007年，中國與柬埔寨、老撾、緬甸、泰國、越南貿易額分別為9.33億美元、2.49億美元、20.57億美元、346.38億美元和151.35億美元，比2004年分別增長193.6%、218.4%、179.7%、199.7%和224.2%。[1]

二、 大湄公河次區(qū)域合作的特點及主要經(jīng)驗

大湄公河次區(qū)域合作成為了次區(qū)域合作的典范，開創(chuàng)了區(qū)域合作的新模式，與其他區(qū)域合作形式相比，具有許多鮮明的特點并積累了豐富的經(jīng)驗，主要表現(xiàn)在：

圖1大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟走廊示意圖

（一） 多層次的組織體系和運行機制

為了順利推進到大湄公河次區(qū)域合作，目前已形成了多層次的組織架構體系與運行機制（見圖2），主要包括：

1.大湄公河次區(qū)域合作領導人會議。領導人會議是大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作的最高決策機構,擁有次區(qū)域經(jīng)濟合作的最高決策權,主要討論和決定大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作的宏觀政策和基本方針，每三年召開一次，各成員國按照國名字母順序輪流主辦。自2002年至至今已成功舉辦三次，取得了重要的成果。

2.大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作部長級會議。大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作項目啟動后,為保證相關的投融資計劃與亞行按成員國董事會決定重大投融資事項的體制相銜接,并討論和決定次區(qū)域經(jīng)濟合作的重大問題,次區(qū)域經(jīng)濟合作部長級會議應運而生。大湄公河次區(qū)域部長級會議是大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作的常設磋商、協(xié)調和決策機制。與領導人會議相比,部長級會議是更低一個層次的行政協(xié)調機制,它要接受前者的領導,但實際上又是大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作的日常決策機構。部長級會議每年舉行一次。從1992年至2011年,部長級會議已連續(xù)召開過17屆。

3.大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作高官會議。大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作高官會議是大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作機制的議事機制，主要是商討有關合作的各項政策，以及聯(lián)系各個業(yè)務層面，并且為部長級會議做準備工作,每年定期召開，由亞洲開發(fā)銀行負責召集。

4.大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作工作組和專題論壇。專題論壇和工作組是大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作機制中常設專業(yè)機制。大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作機制下設9個專題論壇和工作組，分別負責交通、電信、能源、環(huán)境、人力資源開發(fā)、旅游、農業(yè)、貿易和投資。這些工作組和論壇職責是在上述這些業(yè)務層面對具體項目進行研究、設計和實施。

5.大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作秘書處。大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作機制的秘書處是大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作機制的常設辦公機制。秘書處設在亞洲開發(fā)銀行總部。由亞洲開發(fā)銀行總部秘書處的湄公局負責大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作的日常事務。這是大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作機制的一個獨特之處。因為，一方面亞洲開發(fā)銀行是整個大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作項目的發(fā)起和主導機構，另一方面它一直是該項目的協(xié)調方和出資方,主要負責召開有關會議及為具體項目的實施提供各類技術和資金支持。

（二） 多元化的參與主體

大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作具有開放性和包容性特點，它一開始就秉承著 “政府推動、市場牽動、企業(yè)運作、社會參與”的發(fā)展模式，構建了次區(qū)域多元參與主體“大合作”格局。具體來說，大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作的參與主體主要有：亞洲開發(fā)銀行；大湄公河次區(qū)域六國中央與地方政府；大湄公河次區(qū)域六國私營部門和非營利組織；東盟組織；其他國際組織和國家，如石油輸出國組織(OPEC)、世界銀行(WB)、世界健康組織(WHO)、北歐開發(fā)基金(NDF)、日本國際合作銀行(JBIC )等33個國際組織和國家投資機構分別給予了聯(lián)合資助。從而形成了“它既有代表官方的政府組織，也有非官方的民間組織和私營部門，涵蓋了次區(qū)域內的民族國家間政府、中央政府、地方政府及其聯(lián)合體，以及區(qū)域性的多樣化非政府組織、自愿組織，形成次區(qū)域政府與公民社會、私營部門與非營利組織等多元主體共同治理區(qū)域公共事務的網(wǎng)絡格局，這體現(xiàn)了“次區(qū)域合作機制”的“凝聚與合作”原則。”[3]P273大湄公河次區(qū)域以如此開放式的合作態(tài)度與包容胸懷來動員和接納這么多的參與主體，這在其他區(qū)域性合作中是很罕見的，也是使其成為了次區(qū)域合作的一個突出亮點。

（三） 多樣化的合作機制

自90年代初，亞洲開發(fā)銀行倡導大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作以來，已形成了4個較有影響的合作機制。這4個合作機制開展合作的范圍十分廣泛,但各個機制的參與者與涉及領域或側重既有所不同,又相互交叉。在這4個合作機制的領導和倡議下,GMS的合作積極有效開展起來,獲得了豐碩的成果,為該地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展作出了重要貢獻。

1.大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作(ECGMS)。這是GMS合作中最重要的國際合作開發(fā)機制,由亞洲開發(fā)銀行(ADB)作為合作的協(xié)調方和資助方,次區(qū)域中、柬、老、緬、泰、越六國參加，旨在改善次地區(qū)的基礎設施,擴大貿易與投資的合作。在這一機制中，亞行發(fā)揮了重要的牽頭作用，亞行除了向湄公河開發(fā)項目提供資金和技術援助外，還利用自身的影響和擔保作用，呼吁西方發(fā)達國家尤其是私人投資者為項目提供融資，這是GMS有別于其他國際區(qū)域合作組織的一個重要特點。其主要機構是GMS部長級會議，每年召開一次,下設專題論壇和工作組。合作領域涉及交通、能源、通訊、旅游、環(huán)境、人力資源開發(fā)、貿易和投資以及環(huán)境保護和禁毒等廣泛領域。

2.東盟—湄公河流域開發(fā)合作(AMBDC)。東盟—湄公河流域開發(fā)合作源于1996年6月在馬來西亞首都吉隆坡召開的首次部長級會議通過的《東盟－湄公河流域開發(fā)合作框架協(xié)議》。根據(jù)該框架協(xié)定，部長級會議和高官會每年至少舉行一次，其目的是將東盟與嵋公河流域地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)系起來，以老東盟成員的經(jīng)濟實力為基礎，帶動新東盟成員的經(jīng)濟發(fā)展，形成擴大的經(jīng)濟增長圈。同時確定了基礎設施、投資與貿易、農業(yè)、礦業(yè)、工業(yè)及中小企業(yè)發(fā)展、旅游、人力資源開發(fā)等八大合作領域。會議邀請中、柬、老、緬4個湄公河沿岸國以及日本、韓國參加。在柬、老、緬加入東盟之后,東盟—湄公河流域開發(fā)合作組織的核心實際上就是東盟10國加中、日、韓的區(qū)域合作格局。

3.湄公河委員會MRC)。1995年，柬、老、泰、越四國在湄公河工作小組的基礎上，在泰國清萊簽署《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)議》，正式成立了湄公河委員會，其宗旨是對整個湄公河的水資源和相關資源以及全流域的開發(fā)制定計劃并進行實施和管理。它在成立后就邀請緬甸和中國加入，1996年至今，中、緬兩國一直是湄公河委員會的對話國。新湄公河委員會由三個常設機構組成，即：理事會、聯(lián)合委員會和秘書處。理事會由每個成員國派一名級別不低于司長級的官員組成，每年至少舉行兩次會議；秘書處負責為聯(lián)合委員會和理事會提供技術和行政服務，其工作在首席執(zhí)行官的領導下進行，而首席執(zhí)行官的任免則由理事會決定。MRC預算由兩部分組成,一部分來自其成員國認繳的會費,另一部分來自國際社團和區(qū)域外國家的捐贈。

4.中、老、緬、泰“黃金四角”地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)合作(QEC)。“黃金四角”合作始于1993年，地域范圍約16萬平方公里，大致包括了云南省的西雙版納州和思茅地區(qū)，老撾北方七省、緬甸東部的景棟、大其力地區(qū)和泰國清邁、清萊兩府為主的地區(qū)。目前“黃金四角”經(jīng)濟合作的范圍涉及到航運資源開發(fā)、水電資源開發(fā)、旅游資源開發(fā)、交通道路建設、生態(tài)環(huán)境保護、禁毒、貿易與投資以及替代種植等方面,其宗旨是建設中國西南通向中南半島的陸上通道和經(jīng)濟走廊,實現(xiàn)中國與印支國家市場的對接,并促進該區(qū)域內的經(jīng)濟發(fā)展。

（四） 循序化的合作進程

自大湄公河次區(qū)域合作啟動以來，就遵循這循序漸進的合作進程。

首先，從合作戰(zhàn)略順序看，遵循著交通走廊——物流走廊——經(jīng)濟走廊——全面合作的循序漸進推進過程。1992年10月在馬尼拉召開的大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作第一屆部長級會議上提出建立以交通為主的“一條鐵路，兩條公路，一個機場”即1—2—1的合作建議。隨后，圍繞“要想富、先修路”的交通走廊建設在GMS如火如荼的開展，同時，六國間為了實現(xiàn)貨物物流貿易的便利化，開啟了一系列物流走廊建設的措施和文件。1998年9月在馬尼拉亞行總部召開的次區(qū)域經(jīng)濟合作第八屆部長級會議上提出了次區(qū)域經(jīng)濟合作的地域范圍內將生產(chǎn)、投資、貿易和基礎設備建設有機地聯(lián)系為一體的新的合作理念——“經(jīng)濟走廊”。目前已形成了由南北走廊（由三條路線組成)、東西走廊(一條路線)和南部走廊(由二條路線組成)的空間布局特點。2003年第十二屆部長級會議首次邀請次區(qū)域各大商會、商業(yè)論壇的代表作為私營部門的代表以及歐洲、亞洲和美洲的各大多邊和雙邊機構、金融界的代表參與會議。GMS開始升級為區(qū)域內的全面合作。

其次，從合作領域看，經(jīng)歷了由交通、能源、環(huán)境與自然資源管理、人力資源開發(fā)、經(jīng)貿與投資和旅游等六個領域發(fā)展到交通、能源、電信、環(huán)境、農業(yè)、人力資源開發(fā)、旅游、貿易便利化與投資等九大領域。

再次，從合作時間階段看，歷經(jīng)營造互信階段（1992—1994年）——建立合作框架階段（1994—1996年）——項目準備階段（1996—2000年）——全面實施階段（2000年至今）[4]P8。營造互信階段主要就GMS合作的基本問題進行廣泛磋商，營造區(qū)域合作的互信氛圍。建立合作框架階段，GMS合作確定了優(yōu)先領域，并批準了相應的一批重點項目，合作機制也建立起來。項目準備階段，亞行和GMS各國動員了大量資金，項目可行性研究全面展開，優(yōu)選項目開始實施。1997年東南亞金融危機發(fā)生后，GMS合作進程被迫放緩。全面實施階段，東南亞經(jīng)濟日益復蘇，GMS合作全面展開，并開始受到國際社會更大的關注。

（五） 多管齊下的合作手段

首先，具有完備的法制手段。為了促進GMS貿易和投資增長，實現(xiàn)次區(qū)域各國的共同發(fā)展和繁榮等，大湄公河次區(qū)域合作中建立了一系列法律法規(guī)文件。如《大湄公河次區(qū)域便利貨物及人員跨境運輸協(xié)定》、《大湄公河次區(qū)域貿易投資便利化戰(zhàn)略行動框架》、《大湄公河區(qū)域政府間電力貿易協(xié)定》、《中國向柬埔寨提供特殊優(yōu)惠關稅待遇的換文》、《中國向緬甸提供特殊優(yōu)惠關稅待遇的換文》和《中國向老撾提供特殊優(yōu)惠關稅待遇的換文》等。其次，項目投資導向的經(jīng)濟手段。大湄公河次區(qū)域合作是一種以項目為主導的次區(qū)域合作形式，本著“以項目引導資金，以資金帶動項目”的原則，以亞行為主導，聯(lián)合合作方各國政府、國際其他機構或財團，籌聚大量的資金，對合作框架內的重點領域和重點項目進行投資，從而保證了大湄公河次區(qū)域合作能按照合作框架內的內容順利推進。據(jù)統(tǒng)計20年內總計集資140.56億美元。其中，亞洲開發(fā)銀行出資57.30億美元，建設項目承擔國家(包括柬埔寨、老撾、中國、越南四國)配套出資36.84億美元，國際其他資助方出資46.42億美元。[5]再次，規(guī)范的行政手段。主要有：科學化的決策程序。目前已形成了領導人會議、部長級會議、高官會議（項目小組）的運行機制；嚴格的項目報批流程；次區(qū)域合作的規(guī)則與制度。

三、 大湄公河次區(qū)域合作的啟示及建議

大湄公河次區(qū)域合作已成為東南亞乃至世界區(qū)域合作成功的典范，其成功的經(jīng)驗啟示我們，在今后區(qū)域合作乃至區(qū)域公共管理中應把握好以下幾點：

（一） 樹立區(qū)域公共管理的理念

為了治理區(qū)域公共問題、緩解區(qū)域間的惡性競爭，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，在全球化競爭背景下，已在實踐層面進行多個層次的區(qū)域合作，目前比較成功的有歐盟、亞太經(jīng)合組織、東盟、大湄公河次區(qū)域合作、泛珠三角合作等。大湄公河次區(qū)域合作是一種以公共問題和公共事務為價值導向的合作，其治理主體的多元化、治理機制多中心化、治理手段多樣化等與區(qū)域公共管理的理念不謀而合。所謂“區(qū)域公共管理就是以區(qū)域政府組織和非政府區(qū)域組織為主體的區(qū)域公共管理部門,為解決特定區(qū)域內的公共問題,實現(xiàn)區(qū)域公共利益而對區(qū)域公共事務進行現(xiàn)代治理的社會活動?！盵6]P1它具有以下幾個特征：在政府治理的社會背景上，區(qū)域公共管理是開放社會和信息社會的產(chǎn)物，它迎合了全球化和區(qū)域化浪潮的需要；在政府治理的價值導向上，區(qū)域公共管理以公共問題和公共事務為價值導向，而非以行政區(qū)劃的切割為出發(fā)點；在社會公共事務治理的主體上，區(qū)域公共管理的主體是多元化的；在公共權力的運行向度上，區(qū)域公共管理依賴的是多元的、分散的、上下互動的權威，彼此間是合作網(wǎng)絡和交叉重疊的關系；在公共事務的治理機制上，區(qū)域公共管理觀認為，治理紛繁蕪雜的公共事務尤其是區(qū)域性公共事務，沒有絕對的醫(yī)治百病的 “靈丹妙藥”。[7]因此，在區(qū)域合作中，超越單個國家或地區(qū)的單打獨斗的行政區(qū)行政概念，建立了一個區(qū)域公共管理的理念是區(qū)域合作成功的基礎和前提保證。

（二） 建立多層次、網(wǎng)絡狀的區(qū)域協(xié)調體系

在區(qū)域公共管理理念指導下，建立多層次、網(wǎng)絡狀的區(qū)域協(xié)調體系是區(qū)域合作成功的組織保障。這種組織體系應包括縱向和橫向上多層次的協(xié)調機構。在縱向組織結構體系上，主要是建立超越國家或地區(qū)的“超組織”。如大湄公河次區(qū)域合作中的亞洲開發(fā)銀行、領導人會議、部長級會議、高官會議等，歐盟的歐盟委員會、歐洲理事會和歐洲會議等。在橫向上主要是建立伙伴式的合作組織體系。如大湄公河次區(qū)域合作中大湄公河委員會、“交通論壇”、“電力論壇”等各種論壇以及區(qū)域性的多樣化非政府組織、自愿組織等；歐盟的區(qū)際規(guī)劃委員會、大都市區(qū)合作委員會等。這種橫向的合作組織來自于三個層面，一是沒有領導與被領導關系的政府合作組織，包含基于平級地方政府之間的合作而建立的組織和不同級別但又互不隸屬的地方政府之間的合作而建立的組織。二是政府與NGO或私營部門基于經(jīng)濟或社會合作而建立的組織。三是NGO、私營部門間基于經(jīng)濟或社會利益而建立的組織。

（三） 建立多樣化的合作機制與手段

目前，在大湄公河次區(qū)域合作中已形成了大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作(ECGMS)、東盟—湄公河流域開發(fā)合作(AMBDC)、湄公河委員會(MRC)和中、老、緬、泰“黃金四角”地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)合作(QEC)四種合作機制。從合作機制的領域來看，大湄公河次區(qū)域合作從開始單一的次區(qū)域經(jīng)濟合作慢慢擴展到包含環(huán)境、衛(wèi)生、禁毒和打拐等非經(jīng)濟領域的多種合作。從合作機制的形式看，有經(jīng)濟區(qū)域合作、問題區(qū)域合作、流域區(qū)域合作等模式。這些多樣化的合作機制與法律、經(jīng)濟、行政等多管齊下的合作手段相配合，促進了大湄公河次區(qū)域合作一步一步的深入，也促使了大湄公河次區(qū)域合作成為東南亞乃至世界區(qū)域合作的典范。因此，建立多樣化的合作機制和多管齊下的合作手段是區(qū)域合作成功的必要保障。為此，在今后的區(qū)域合作（無論是宏觀、中觀區(qū)域合作還是次區(qū)域合作）中，要根據(jù)區(qū)域的特點，第一，樹立區(qū)域合作機制可以多樣化的多向思維；第二，學會并善于創(chuàng)建與使用各種合作機制；第三，以行政、經(jīng)濟、文化、法律等多種手段相配合以保障這些合作機制的運行。

（四） 注重合作進程的循序漸進

區(qū)域合作涉及多個國家或地區(qū)，其合作的內容和范圍十分寬泛與復雜，在合作的過程中應根據(jù)合作事項的輕重緩急、難易程度、合作環(huán)境與條件的成熟度循序漸進地推進。根據(jù)大湄公河次區(qū)域合作的實踐看，其合作的順序應該是從經(jīng)濟領域向非經(jīng)濟領域推進；從交通基礎設施建設向經(jīng)貿手續(xù)便利化推進；從政府合作到市場、社會合作推進。在循序漸進化的合作進程中，一定要注意應以尋求互利共贏的合作項目作為突破口，因為“項目作為合作的載體，承載著各方的利益，是各方利益聯(lián)接的紐帶。”[8]尋求合作項目的建設要做到兩點：第一，做好合作項目的戰(zhàn)略性規(guī)劃。首先要在合作領域和項目上進行磋商，確定在哪些領域和項目上具有合作的可行性；然后確定這些合作領域和項目推進的先后順序性；同時還要確定承擔主體在合作中的主次性。第二，做好項目建設中的利益共享性?！爸挥薪^(qū)域補償機制,才有可能在提升區(qū)域整體競爭力的同時,推動區(qū)內各方共同發(fā)展、共同繁榮,進而確保區(qū)域合作能夠長期持續(xù)推進,最終實現(xiàn)區(qū)域均衡協(xié)調發(fā)展”[9]

四、 結語

在大湄公河次區(qū)域合作開展即將20年到來之際，對其合作的歷程、特色和經(jīng)驗進行總結具有很重要的意義。但大湄公河次區(qū)域合作是一項浩瀚而復雜的工程，對其應保持多樣性的分析視角，在總結大湄公河次區(qū)域合作中取得成績之余，應加強對其存在的問題進行反思，如關于大湄公河次區(qū)域合作中的文化融合、大湄公河次區(qū)域合作中的存在的合作障礙等。同時，在借鑒大湄公河次區(qū)域合作的經(jīng)驗時，應注意結合每個區(qū)域合作的自身獨特地理、經(jīng)濟、政治和文化等特點進行分析，這樣才能更好地把大湄公河次區(qū)域合作的啟示得到淋漓盡致的完美發(fā)揮。

[參考文獻]

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[9]Chen Yuanzhong. The differences and fusion of national political cultural in the PBG cooperation The Academic BBS 2008（1）

作者簡介：

毛勝根（1976-），男，漢，江西吉安，廣西師范大學政治與行政學院，講師，研究方向：政府治理與經(jīng)濟行政管理

聯(lián)系方式：廣西桂林市育才路15號廣西師范大學政治與行政學院 541004

Tel:13471267448 E-mail:maoshenggen@sina.com

The Co-operation in GMS: Development Course, Experience and Enlightenment

Mao Sheng-gen

（College of Politics and Public Management in Guangxi Normal University，Guangxi ,541004）

[Abstract] Since 1992, the GMS cooperation has been nearly 20 years, and it has been formed many unique features, such as:It has been established the multi-level of the organization system and operation mechanism, formed the multiplex participation main body, and established various types of cooperation mechanism, followed the step of the process of cooperation, multi-pronged cooperation method and so on, and it has become a successful model in sub-regional cooperation in southeast Asia or even the world. The GMS cooperation successful experience tells us that we should be set up regional public management ideas, set up a multi-level network in the regional coordination system, establish the diversification of the cooperation mechanism and means,and pay attention to the process of cooperation step by step. to the further deepening process of the GMS cooperation or even the development of the regional public management theory and practice in the future.

[Key words] the GMS; sub-regional cooperation; cooperation mechanism innovation

[Authors]Mao Shenggen is lecturer at College of Politics and Public Management in Guangxi Normal University, Guangxi ,541004

*基金項目：本文為褚添有教授主持的廣西哲學社會科學“十一五”規(guī)劃2008年度項目“泛北部灣經(jīng)濟合作進程中政府協(xié)調合作機制研究”（項目批準號08CZZ001）成果之一。

作者簡介：毛勝根（1976-），男（漢），江西吉安人，廣西師范大學政治與行政學院講師，研究方向：政府治理與經(jīng)濟行政管理。

1具體合作項目和投資額分布參見劉闖，王晉年，曾瀾. 大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作框架下二十年投資及其地域分異研究[J]. 世界地理研究,2009,18(2).