楊帆

摘要：我國當(dāng)前正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展時期，特別是近幾年，人地矛盾、資源環(huán)境壓力日益突出。土地資源高效利用是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)與耕地保護(hù)的根本方法，也是解決區(qū)域土地供求矛盾的重要舉措。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)土地集約利用土地問題

注：本文系重慶工商大學(xué)融智學(xué)院2011年度人文社科研究項目《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地集約利用的研究》（項目編號20110703）階段成果之一。

隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)土地問題已是城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展關(guān)注的熱點問題。為了確保城鎮(zhèn)發(fā)展對土地的需求及城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，研究城鎮(zhèn)土地問題及產(chǎn)生的原因，進(jìn)而科學(xué)合理地利用城鎮(zhèn)土地資源具有重要的現(xiàn)實意義。

一、城鎮(zhèn)土地利用的內(nèi)涵

城鎮(zhèn)土地利用是指在我國這種特定的人多地少國家里，通過不斷增加單位城鎮(zhèn)土地資金、技術(shù)和勞動力等的投入，從而達(dá)到既促使城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)合理化、最優(yōu)化，又能最大限度地提高城鎮(zhèn)土地的使用效率、經(jīng)濟(jì)效益和土地的可持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)土地的利用更多是傾向開發(fā)建設(shè)，開發(fā)建設(shè)提高了土地的使用價值，土地的經(jīng)濟(jì)屬性在很大程度上就決定了城鎮(zhèn)的土地利用。一般說來，地價是隨著離市中心距離的增加而降低。但城鎮(zhèn)土地利用除考慮地價因素外，政府還要根據(jù)環(huán)境質(zhì)量、生活需要和發(fā)展方向做出規(guī)劃，從而產(chǎn)生相應(yīng)的城鎮(zhèn)地域結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)。

二、城鎮(zhèn)土地利用存在的問題

（一）土地利用規(guī)劃相對滯后

土地利用總體規(guī)劃對土地整理的指導(dǎo)不夠，土地利用規(guī)劃是國家引導(dǎo)和控制用地的重要手段，其顯著特征是超前性、控制性和指導(dǎo)性。我國的土地利用規(guī)劃編制與實施工作則始于1986年原國家土地管理局成立之后，且長期缺乏嚴(yán)密科學(xué)規(guī)范，與城鎮(zhèn)規(guī)劃脫節(jié)，土地利用規(guī)劃缺乏應(yīng)有的權(quán)威性、指導(dǎo)性和實效性。

（二）舊城區(qū)大量存在，土地利用率低下

舊城區(qū)已經(jīng)成為城鎮(zhèn)土地低效利用的主要方面，目前我國城鎮(zhèn)土地約40%左右被低效利用，城鎮(zhèn)規(guī)劃整體容積率一般為0.4－0.45，而實際上我們的容積率不及規(guī)劃容積率的70%。一些城鎮(zhèn)的舊城區(qū)已有著相當(dāng)長的歷史，給土地的合理、高效利用帶來不便。

（三）新區(qū)建設(shè)貪大求洋，土地利用結(jié)構(gòu)失衡

一些政府在畸形發(fā)展觀和政績觀的主導(dǎo)下，絕大部分都采取了拼資源的發(fā)展方式，一些政府的領(lǐng)導(dǎo)熱衷于新城區(qū)、開發(fā)區(qū)等建設(shè)，熱衷于搞大片房地產(chǎn)開發(fā)。另一方面，一些工業(yè)企業(yè)以較低價格受讓土地使用權(quán)后，往往是使用一部分，閑置一部分，有些企業(yè)甚至在廠區(qū)內(nèi)搞大面積的綠化，土地利用率極低。

（四）住宅用地供應(yīng)不合理，房地產(chǎn)空置率高

房地產(chǎn)行業(yè)極度膨脹，極大地刺激了政府。由于政府追求片面的土地收益，對房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)方向不加以任何控制，導(dǎo)致關(guān)系群眾切身利益的安居房供應(yīng)不足，大面積的高檔商品房因購買力不夠出現(xiàn)閑置。

三、土地問題產(chǎn)生的原因分析

（一）土地城鎮(zhèn)化速度較快

若土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度，會使在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，存在著城鎮(zhèn)土地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的主權(quán)界定問題、利益分配問題、農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)等一系列產(chǎn)權(quán)問題，導(dǎo)致農(nóng)村集體用地缺乏自我保護(hù)機制。

（二）違法征用土地現(xiàn)象較嚴(yán)重

由于我國缺乏統(tǒng)一的土地交易平臺及供地價格實施雙軌制，而協(xié)議轉(zhuǎn)讓價格則由行政干預(yù)決定，因此價格形成明顯偏離土地供求關(guān)系，不利于提高土地使用效率。由于土地征用無法可依、有法難依或有法不依，致使在土地違法事件中，政府及其職能部門違法批地和違法占地都占有較大比例。

（三）城鄉(xiāng)二元體制使土地經(jīng)營粗放

目前絕大多數(shù)城鎮(zhèn)實行的還是城鄉(xiāng)二元土地制度，由于城鎮(zhèn)政府獲取農(nóng)民土地的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于出讓價格，這種利益空間的存在不可避免地成為政府的“第二財政”，于是政府盡可能低收高出，擴(kuò)大征地規(guī)模與土地出讓金規(guī)模。

（四）土地規(guī)劃法律約束力不強

一般來說，不管哪一級、哪種用地規(guī)劃，一旦經(jīng)國務(wù)院審批實施，都具有較強的法律效應(yīng)，而現(xiàn)實中違背各種規(guī)劃法的現(xiàn)象經(jīng)常產(chǎn)生。這一方面是由于有些規(guī)劃還缺乏科學(xué)性，缺乏專門的城鎮(zhèn)用地規(guī)劃法規(guī)，對城鎮(zhèn)用地控制較弱。另一方面，地方政府法律意識淡薄，無視規(guī)劃的法律效應(yīng)。

四、促進(jìn)城鎮(zhèn)土地利用的策略分析

（一）樹立科學(xué)的土地利用倫理觀

土地利用既是經(jīng)濟(jì)問題，更是十分重要的社會和生態(tài)問題。城鎮(zhèn)化過程中各產(chǎn)業(yè)部門對土地的需求相應(yīng)地發(fā)生變化，需要對一定區(qū)域的土地進(jìn)行重新配置和利用，需要人們以理智的視角和歷史責(zé)任感認(rèn)識和利用土地，尊重土地利用規(guī)律和生態(tài)功能，人們土地利用的觀念、意識、責(zé)任等直接影響土地利用的結(jié)果。

（二）處理好城鎮(zhèn)化的發(fā)展和耕地保護(hù)的關(guān)系

根據(jù)城市化發(fā)展規(guī)律，我國已進(jìn)入城市化快速發(fā)展時期，城市建設(shè)用地需求增大，這其中耕地面積的變動也十分頻繁，這種變動會給目前日趨緊張的耕地資源帶來影響，如何既要保障工業(yè)化、城市化建設(shè)的用地需求，又要保護(hù)近13億人口的糧食安全，是我們必須妥善解決的。

（三）實現(xiàn)土地制度創(chuàng)新

我國實行的是全民所有和集體所有制兩種土地所有制形式，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必然涉及到城鄉(xiāng)土地的流轉(zhuǎn)和土地置換問題。因此土地制度是否合理，對促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程起著非常重要的基礎(chǔ)作用。

（四）加強城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地管理

城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市與農(nóng)村的過渡地帶，是城市化的前沿陣地。其土地利用一方面受到城市強烈的輻射作用，又在一定程度上保留了原有農(nóng)村土地利用格局，其特殊的區(qū)位效應(yīng)等，還派生出一些較為活躍的邊緣性用地類型，從而導(dǎo)致郊區(qū)土地利用類型多樣，結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜，矛盾更加突出。

參考文獻(xiàn)：

[1]呂萍等.土地城市化及其度量指標(biāo)體系的構(gòu)建與應(yīng)用，中國土地科學(xué)， 2008.8