汪習(xí)根 武小川

跨越式發(fā)展的法治模式與機(jī)制研究

汪習(xí)根 武小川

法治制度變遷是實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的必由之路，跨越式發(fā)展的法治模式可歸結(jié)為四種：權(quán)力主導(dǎo)下的法律強(qiáng)制干預(yù)模式、權(quán)力引導(dǎo)下的政策性平衡模式、權(quán)力整合下的區(qū)域聯(lián)動模式和核心資源的強(qiáng)行賦權(quán)模式；跨越式發(fā)展的法治機(jī)制可設(shè)計(jì)為法律賦權(quán)、導(dǎo)向、供給、激勵、約束與救濟(jì)機(jī)制五大方面。

跨越式發(fā)展；法治；模式；機(jī)制

跨越式發(fā)展自21世紀(jì)初進(jìn)入國家決策層面視野后①2000年8月，江澤民在東北三省黨的建設(shè)和“十五”期間經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展座談會上指出：“我國正處于加快工業(yè)化的過程中，又面臨著運(yùn)用科技革命成果特別市信息技術(shù)改造和提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的難得機(jī)遇，必須以信息化帶動工業(yè)化，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)社會生產(chǎn)力的跨越式發(fā)展。”隨后，西藏、甘肅、寧夏、新疆、湖北等多個省區(qū)也將跨越式發(fā)展列入發(fā)展規(guī)劃中。參見《人民日報(bào)》2000年8月29日第1版。，引發(fā)了理論研究的熱潮，而這些研究大多立足于經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，鮮有法學(xué)視角的探討，導(dǎo)致在法律上的模式構(gòu)建與機(jī)制供給明顯不足。法律與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系是法學(xué)研究的重要部分?！皩Υ蠖鄶?shù)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，法治如果不是充分條件、也是必要的一個條件。大量的長期和多國別的經(jīng)驗(yàn)研究已經(jīng)表明，法治與增長有正相關(guān)關(guān)系。”②裴文睿：《中國的法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，載吳敬璉、江平：《洪范評論》第1卷第1輯《法律與發(fā)展》，第18頁。為此，本文將站在法理學(xué)高度，研究法治對跨越式發(fā)展的作用模式與實(shí)踐保障機(jī)制。

一、跨越式發(fā)展法治模式的邏輯起點(diǎn)

在研究跨越式發(fā)展的諸多文獻(xiàn)中，對跨越式發(fā)展的定義其說不一。Keun Lee和Chaisung Lim在研究韓國工業(yè)發(fā)展道路時指出了三種趕超（catching－ups）模式：路徑創(chuàng)造型趕超（path－creating catching－up）、路徑跳躍型趕超（path－skipping catching－up）和路徑跟隨型趕超（path－following catching－up）。他們認(rèn)為，只有前兩種趕超模式才是跨越③Keun Lee，Chaisung Lim.“Technological Regimes，Catching－Up and Leapfrogging：Findings From the Korean Industries”.Research Policy，2001，（30），p.459.。盡管這種分類方法主要研究的是科技在工業(yè)發(fā)展中的作用，但在研究社會的總體跨越式發(fā)展時，該分類仍具有借鑒意義。本文認(rèn)為，跨越式發(fā)展是落后國家或地區(qū)為了更好更快地提高發(fā)展水平而提出的一種目標(biāo)性概念。

社會發(fā)展與科技發(fā)展不同，并不存在固定的路徑，“它的軌跡是由利益、意識形態(tài)和制度來維持的，而其中每一個都是可以改變的?！雹躊eter A.Gourevitch，“The Politics of Corporate Governance Regulation”，Yale law journal，2003，（112），p.1866.跨越式發(fā)展建立在先進(jìn)和落后的區(qū)分之上。后發(fā)優(yōu)勢論為跨越式發(fā)展提供了有力的理論支持?！翱萍贾R有可能從先進(jìn)地區(qū)向落后地區(qū)擴(kuò)散。一個經(jīng)濟(jì)體離科技前沿越遠(yuǎn)，引入高科技后可能產(chǎn)生的技術(shù)進(jìn)步就越大。因此，在勞動生產(chǎn)率方面落后發(fā)達(dá)國家越遠(yuǎn)的國家，就越有可能獲得更高的生產(chǎn)力增長率?！雹貳dward N.Wolff.“Competitiveness and International Specialization：Policy Implications”，New York University of International law ＆ Politics，1993，（23），p.263.除了技術(shù)引進(jìn)優(yōu)勢外，落后地區(qū)還具有制度創(chuàng)新優(yōu)勢、結(jié)構(gòu)變動優(yōu)勢、規(guī)模擴(kuò)張優(yōu)勢、人力資源優(yōu)勢等其他優(yōu)勢②簡新華、徐 輝：《后發(fā)優(yōu)勢、劣勢與可持續(xù)發(fā)展》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2002年第6期，第32～33頁。。但是，后發(fā)優(yōu)勢只是一種相對優(yōu)勢和可能優(yōu)勢。具備后發(fā)優(yōu)勢并不必然就能實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。實(shí)際上，近幾十年來并未出現(xiàn)窮國追上富國的總體趨勢。在發(fā)展中國家，國際貿(mào)易和投資的利益大多流向資本控制者，勞動者所得甚少。根據(jù)世界銀行的報(bào)告，在過去30年中，窮國和富國的差距擴(kuò)大了10倍③Mark D.Kielsgard.“Unocal and the Demise of Corporate Neutrality”.California Western International law Journal，2005，（36），p.192.。所以，簡單地從技術(shù)或經(jīng)濟(jì)層面尋求跨越式發(fā)展之道顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新?！安煌瑖医?jīng)濟(jì)發(fā)展的初始制度結(jié)構(gòu)大相徑庭，要求其發(fā)展路徑也相應(yīng)做出調(diào)整；不存在單一的成功發(fā)展模式，對于任何國家的任何時期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的首要選擇是制度的選擇。換言之，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，‘制度至關(guān)重要’。”④譚崇臺：《發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的新發(fā)展》，武漢大學(xué)出版社1999年，第114頁。跨越式發(fā)展的實(shí)現(xiàn)不僅要克服市場失敗，還要克服政府失敗，因而最為關(guān)鍵的是建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的基本制度環(huán)境。

法律作為一種制度體系，對發(fā)展功不可沒。麥考密克將法律視為一種特殊的“制度事實(shí)”，但制度法理論“不是關(guān)于社會制度的理論，而是把法律視為一個現(xiàn)實(shí)的社會規(guī)范體系的理論”⑤尼爾·麥考密克、奧塔·魏因貝格爾：《制度法論》，中國政法大學(xué)出版社2004年，第36頁。。制度法學(xué)從本體論和認(rèn)識論角度分析制度尤其是法律制度，而較少關(guān)注法律的運(yùn)作和法律與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系。法律與發(fā)展運(yùn)動則直接致力于研究發(fā)展中國家法律與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系。第一次法律與發(fā)展運(yùn)動以現(xiàn)代化理論和自由法制主義為理論前提，認(rèn)為發(fā)展中國家可以通過移植發(fā)達(dá)國家的法律實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。這次運(yùn)動在理論和實(shí)踐上都受到了質(zhì)疑，最終歸于沉寂。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起推動了第二次法律與發(fā)展運(yùn)動，“強(qiáng)調(diào)國家的權(quán)力下放和鞏固那些有利于市場和私人投資的各種正式和非正式制度?！雹轒aGgi Carfield.Participatory Law and Development：Remapping the Locus of Authority，University of Colorado law Review，2011，（82），p.752.然而，這一思潮存在至少兩方面值得反思與改進(jìn)的問題：第一，它們忽略了經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的民主。在分析法律與發(fā)展運(yùn)動的效果時，MaGgi Carfield認(rèn)為法律與發(fā)展范式需要有一個根本的轉(zhuǎn)變?！皩W(xué)者和實(shí)務(wù)工作者必須拋棄‘我們?nèi)绾胃淖兯麄?？’的問題，并代之以另一個不同的問題：一個共同體想要以何種方式改變它的法律，參與改革過程的外部行動者又應(yīng)該如何行動？”⑦M(jìn)aGgi Carfield，Participatory Law and Development：Remapping the Locus of Authority，University of Colorado law Review，2011，（82），p.739.Carfield提出了“參與型法律與發(fā)展”（participatory law and development），強(qiáng)調(diào)落后地區(qū)人民的自決權(quán)，充分尊重和聽取他們的意見，實(shí)現(xiàn)政策制定過程的民主化，從而使得有利市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度得到更多的認(rèn)同和支持。第二，它們忽略了政府干預(yù)的積極作用。在Tor Krever看來，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和第二次法律與發(fā)展運(yùn)動中的法治話語不過是新自由主義的一種延續(xù)。法律對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值在于它能夠提供一個穩(wěn)定的投資環(huán)境和市場運(yùn)作所必須的可預(yù)測性，法律之治只不過是市場之治的工具性運(yùn)用⑧Tor Krever.“The Legal Turn in Late Development Theory：The Rule of Law and the World Bank’s Development Model”，Harvard International law Journal，2011，（52），pp.307～315.。

跨越式發(fā)展是誘致性制度和強(qiáng)制性制度共同作用的結(jié)果。在跨越式發(fā)展的啟動階段，政府自上而下的制度變革和資源配置起著決定性的作用?！坝捎趪业臋?quán)威和特殊作用，可以強(qiáng)行地引入和推行制度變遷，因而這叫做強(qiáng)制性制度變遷。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，會出現(xiàn)制度不均衡性，有些制度不均衡可以由不同層次的誘致性制度變遷來消除。但是，有些制度不均衡將由于制度變遷的私人收益與社會收益之間的差異而持續(xù)存在，為此需要由上而下在政府的作用下實(shí)行強(qiáng)制性制度變遷?！雹嶙T崇臺：《發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的新發(fā)展》，武漢大學(xué)出版社1999年，第258頁。在此基礎(chǔ)上，通過引入市場的誘致性制度如提升效率、知識的積累等，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)可以得到持續(xù)快速的發(fā)展。比如，亞洲“四小龍”發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，“正如不能僅僅通過復(fù)制法律而獲得成功一樣，其他任何一個第三世界國家不能復(fù)制促使亞洲‘四小龍’發(fā)展的經(jīng)濟(jì)歷史獲得成功。只有通過法律的工具性使用來改變其依照固有的約束和資源形成的社會制度，或許會促使其追求自身發(fā)展的道路?！雹侔病と侣?，羅伯特·塞德曼：《發(fā)展進(jìn)程中的國家與法律：第三世界問題的解決和制度變革》，法律出版社2006年，第57頁。當(dāng)非洲國家取得獨(dú)立后，那些接受過良好教育的領(lǐng)導(dǎo)者并沒有改變落后現(xiàn)狀。安·塞德曼和羅伯特·塞德曼認(rèn)為，這是法律和制度變革的缺失造成的，與任用一個“好人”相比，“好的制度產(chǎn)生好的政府”。他們用“制度再生產(chǎn)規(guī)律”描述了社會、制度和法律之間的關(guān)系：“

1.社會制度，是由各類社會中全體社會成員的重復(fù)性行為所構(gòu)成。

2.除非制度改變，社會將不會改變。

3.不管多么軟弱無力，國家權(quán)力畢竟還是引導(dǎo)和有計(jì)劃變革社會制度的主要工具。

4.除非法律秩序已然明確規(guī)定了社會變革的根本制度，制度才會發(fā)生改變，但這種改變絕非社會可以選擇的結(jié)果。

5.與之相反，在其他事項(xiàng)保持不變的情形下，除非法律秩序變化，那么制度將在本質(zhì)上保持不變?！雹诎病と侣_伯特·塞德曼：《發(fā)展進(jìn)程中的國家與法律：第三世界問題的解決和制度變革》，法律出版社2006年，第43頁。盡管跨越式發(fā)展應(yīng)該是路徑多元的而不是路徑趨同的，但是，法律是對多樣性高度抽象的產(chǎn)物，對共識與規(guī)律的挖掘與確認(rèn)是通過法治促進(jìn)跨越式發(fā)展的基本動力。而一切理性的法治制度安排都建立在良好的法律價(jià)值取向和價(jià)值整合的基礎(chǔ)上。通過以上分析，我們認(rèn)為，要創(chuàng)設(shè)科學(xué)的跨越式發(fā)展法治保障機(jī)制，必須理性地構(gòu)建好以下四個關(guān)系模式：

一是制度與發(fā)展的關(guān)系模式。發(fā)展依賴主體的自我超越行為，但行為離不開外部制度供給。法律制度是所有制度中最為長效與強(qiáng)效的制度?？缭绞桨l(fā)展的法治制度構(gòu)建首先應(yīng)當(dāng)是立法上的創(chuàng)新。任何一個區(qū)域的跨越式發(fā)展都不只是該區(qū)域可以自我實(shí)現(xiàn)的，必須在國家層面進(jìn)行立法創(chuàng)新；然后才是地方的立法，即享有地方立法權(quán)的省市的立法。但是，即使在同一區(qū)域內(nèi)部依然存在發(fā)展的不平衡，區(qū)域內(nèi)部的不同地方之間在立法或規(guī)范創(chuàng)制上的協(xié)作也是十分必要的。形成國家、地方以及區(qū)域三位一體的綜合立法模式是跨越式發(fā)展的前提。

二是權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系模式。實(shí)踐表明，沒有哪一個區(qū)域的跨越式發(fā)展可以離開公共權(quán)力，盡管其介入的方式不同。公權(quán)力不能克減私權(quán)利，這是國際人權(quán)公約的基本原則。但是，公權(quán)力可以將道義上的權(quán)利提升為法定權(quán)利，從而在法律文本中添加權(quán)利的新成員，如對新型市場主體的創(chuàng)設(shè)、對新型權(quán)利的認(rèn)可或?qū)⒛撤N權(quán)利賦予給某類主體以激活發(fā)展?jié)撃?。此其一也。其二，公?quán)力介入到兩個及兩個以上平等主體之間進(jìn)行關(guān)系衡平，以激勵有利于發(fā)展的行為并抑制不利于發(fā)展的行為，最常見的措施是各種優(yōu)惠政策的廣泛采用。但是，應(yīng)當(dāng)將這一政策模式及時提升到立法規(guī)制上來。

三是自由與平等的關(guān)系模式?？缭绞桨l(fā)展是對現(xiàn)實(shí)的形式上的平等競爭的顛覆。因?yàn)檫@種貌似平等的競爭永遠(yuǎn)只會是假借自由之名維持發(fā)展的不平等格局。所以，跨越式發(fā)展在本質(zhì)上就是以不平等、不對等的特殊方式來干預(yù)自由、以縮小不平等，從而最終達(dá)致實(shí)質(zhì)公平。

四是效率與平等的關(guān)系模式?？缭绞桨l(fā)展絕對不是簡單的基于平等的發(fā)展，效率應(yīng)當(dāng)是其核心價(jià)值，但這并不意味著對平等的犧牲。在滿足了羅爾斯正義論的第二個原則即對社會上最不利的人最有利的前提下，效率應(yīng)當(dāng)是跨越式發(fā)展法治建設(shè)的關(guān)鍵目標(biāo)。

二、跨越式發(fā)展的法治模式選擇

由于發(fā)展環(huán)境和發(fā)展基礎(chǔ)的不同，跨越式發(fā)展呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展路徑?？缭绞桨l(fā)展并不存在一種固定的發(fā)展路徑，各個地區(qū)可能并且應(yīng)該在綜合分析內(nèi)部和外部因素的情況下，選擇適合本地區(qū)的發(fā)展模式。與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式的多樣性相對應(yīng)的是法治模式的差異性與多元性。要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，借鑒國內(nèi)外落后地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)是極為必要的。通過實(shí)證研究，在抽取典型跨越式發(fā)展樣本并進(jìn)行類型化分析后，我們將跨越式發(fā)展的法治模式歸結(jié)為以下四種：

（一）權(quán)力整合下的區(qū)域聯(lián)動模式

通過國家層面的立法，政府承擔(dān)投資、援助、補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與升級諸方面的法定職責(zé)，完成對特定區(qū)域的全面整合與系統(tǒng)規(guī)劃，助推該區(qū)域擺脫發(fā)展困境而實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。以德國為例，為拯救魯爾老工業(yè)區(qū)，先后制定了《聯(lián)邦區(qū)域整治法》、《煤礦改造法》、《環(huán)?；痉ā返认嚓P(guān)的法律法規(guī)，并制定《投資援助法》加大對煤炭、鋼鐵等工業(yè)的投資力度。1969年制訂的《魯爾區(qū)域整治規(guī)劃》是聯(lián)邦德國第一個在法律上正式生效的區(qū)域整治規(guī)劃，它的目標(biāo)是以煤鋼工業(yè)為基礎(chǔ)，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，拓展交通運(yùn)輸。但是，將大量補(bǔ)貼投向煤、鋼企業(yè)，并沒有從根本上改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的局面，也沒有扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)衰退的趨勢。“實(shí)踐證明這是錯誤的，政府雖然投入大量資金，卻沒有努力去改變單一的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，政府試圖通過補(bǔ)貼，以減少經(jīng)濟(jì)變革引起的震蕩，但這種方式只是延長了變革的時間，最終阻擋不了變革。”①倪健民：《德國魯爾區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考》2000年第11期，第43頁。1979年聯(lián)邦政府與魯爾區(qū)各級地方政府以及工業(yè)協(xié)會等組織聯(lián)合制定了《1980—1984年魯爾行動計(jì)劃》，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。1989年德國政府又制定了《礦冶地區(qū)未來倡議》，然后又著手實(shí)施《歐盟與北威州聯(lián)合計(jì)劃》，依照魯爾區(qū)內(nèi)的不同情況，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多樣化發(fā)展。經(jīng)過40多年的轉(zhuǎn)型，魯爾從煤炭和鋼鐵制造中心發(fā)展成為多種行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)。可見，這種整合模式中的所謂“整合”，實(shí)際上是一種在主體和客體及其相互之間進(jìn)行的三重整合，其主體是政府、區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體和區(qū)際經(jīng)濟(jì)體三者的互動，特別是區(qū)內(nèi)主體與區(qū)際主體以及其內(nèi)部不同主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系完全憑借公權(quán)力的政策性平衡來形成和展開；其客體是產(chǎn)業(yè)格局與公共資金，即以國家財(cái)力的傾斜性分配來激勵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。而這一切都是通過法律所進(jìn)行的強(qiáng)制整合。

（二）核心資源的強(qiáng)行賦權(quán)模式

對公有土地、礦山等重要資源進(jìn)行強(qiáng)制性分配，通過法律規(guī)范賦予開發(fā)者以所有權(quán)，從而激發(fā)活力、促進(jìn)跨越式發(fā)展。這是一種沒有政府直接投資、而是采用配置資源利益的典型賦權(quán)模式。以美國為例，對美國西部開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)值得重新反思。美國國會在1784年、1785年和1787年連續(xù)通過了三個土地法令，將西部土地國有化后再低價(jià)出售給私人。1862年美國通過了《宅地法》、《太平洋鐵路法》、《莫里爾法》，加強(qiáng)西部的土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育發(fā)展。1864年美國成立移民局，通過了《鼓勵移民法》，為西部開發(fā)吸納來自歐洲、亞洲以及拉丁美洲等地的勞動力。1870年、1873年、1877年美國又通過了《木材和礫石法》、《育林法》和《荒地法》，低價(jià)將土地和資源出售給私人進(jìn)行開發(fā)。1887年的《哈奇法》、1890年的《第二次莫里爾法》、1935年的《班克里德——瓊斯法》也通過扶持農(nóng)工商學(xué)院為開發(fā)西部提供大量掌握農(nóng)業(yè)和工商業(yè)知識的人力資源。其實(shí)，這種模式的要旨有兩個方面，一是公法與私法互動，在依據(jù)公法的強(qiáng)制干預(yù)調(diào)節(jié)方式無條件賦予土地權(quán)的同時，又按照私法的意思自治方式為私主體供給資金，滿足發(fā)展的資金與資源需求。二是資源與權(quán)利聯(lián)姻。將沒有權(quán)利歸宿的處于純自然狀態(tài)的土地資源予以確權(quán)，依據(jù)原始正義的先占之游戲規(guī)則，使看似不公平的賦權(quán)行為獲得了最大的發(fā)展效率，其實(shí)質(zhì)是一種以效率價(jià)值優(yōu)先于平等價(jià)值為立法導(dǎo)向的跨越式發(fā)展模式。

（三）權(quán)力主導(dǎo)下的法律強(qiáng)制干預(yù)模式

國家公權(quán)力以立法以及授權(quán)立法的最有效方式強(qiáng)力介入而非一般間接地引導(dǎo)發(fā)展過程。其關(guān)鍵在于打破了市場主體之間的平等權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以非對等非互惠的現(xiàn)代法律調(diào)節(jié)機(jī)制進(jìn)行強(qiáng)制性資源配置。以深圳市為例，1980年全國人大常委會頒布了《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》，建立了深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)。根據(jù)該條例，深圳市在稅收、土地使用、外匯管理、產(chǎn)品銷售、出入境管理等方面制定了一系列吸引外資的優(yōu)惠政策。全國人大常委會1992年通過了《授權(quán)深圳市人民代表大會及其常務(wù)委員會和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》，賦予了深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。而就整個珠江三角洲而言，其跨越式發(fā)展呈現(xiàn)出地方政府主導(dǎo)、外向經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)新和內(nèi)外市場聯(lián)動的特征②參見左正：《“珠江三角洲模式”的總體特征與成因》，載《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2001年第10期，第72～73頁。?？梢?，這一模式的實(shí)質(zhì)在于：第一，動用國家最高權(quán)力即立法權(quán)，并授權(quán)待開發(fā)區(qū)域以特別的地方立法權(quán)，使區(qū)域發(fā)展自由最大化；第二，市場自由的退場與經(jīng)濟(jì)行為的權(quán)力化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府行為直接相關(guān)，沒有產(chǎn)業(yè)政策與分配優(yōu)惠政策，就沒有跨越式發(fā)展。

（四）權(quán)力引導(dǎo)下的政策性平衡模式

這一模式與上一種模式較為相似，都需要公共權(quán)力的高效率地干預(yù)，但在干預(yù)的力度與方向上存在重大差異。它是在傳統(tǒng)公法的權(quán)力直接干預(yù)的同時，也注重發(fā)揮間接引導(dǎo)而非直接主導(dǎo)的功能，在不同的市場主體之間進(jìn)行平衡與協(xié)調(diào)。以上海為例，主要是利用國外資金發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，把引進(jìn)的重點(diǎn)放在技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)上。1990年9月，國務(wù)院通過了《關(guān)于上海浦東新區(qū)鼓勵外商投資減征、免征企業(yè)所得稅和工商統(tǒng)一稅的規(guī)定》，上海市政府也通過了《鼓勵外商投資浦東新區(qū)的若干規(guī)定》、《上海浦東新區(qū)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和投資指南》，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展原則、鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和限制或禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè)做出了規(guī)定。這一模式既重視法律的強(qiáng)力干預(yù)與控制，又注重發(fā)揮法律對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與技術(shù)進(jìn)步的超前引導(dǎo)功能，采取了法律直接干預(yù)與間接平衡的雙重手段。

三、跨越式發(fā)展的法治機(jī)制構(gòu)建

一旦承認(rèn)跨越式發(fā)展路徑的多元性，接下來要做的便是如何選擇具體實(shí)踐的法律機(jī)制。國家在資源配置、制度設(shè)計(jì)以及執(zhí)行方面都有極大的能力，因而充分發(fā)揮和規(guī)范國家的引導(dǎo)、干預(yù)與調(diào)控職能，對實(shí)現(xiàn)社會的跨越式發(fā)展具有決定性意義。我們認(rèn)為，跨越式發(fā)展的法治機(jī)制至少包括以下六大方面：

（一）賦權(quán)機(jī)制

賦權(quán)是跨越式發(fā)展的動力源，法治對跨越式發(fā)展的賦權(quán)首先在于將特定的公共資源與利益賦予給特定的主體，使其享有法律上的權(quán)能與資格，可以排他性地占有、使用或處置并獲得收益。權(quán)利客體往往是跨越式發(fā)展中增強(qiáng)核心競爭力的關(guān)鍵，其配置的不同取向直接關(guān)乎主體的發(fā)展動力與能力。同時，由于“民主和人類發(fā)展的聯(lián)系可能是強(qiáng)有力的，但這種聯(lián)系不是自動的，賦權(quán)是溝通其間的橋梁?！雹?002年人類發(fā)展報(bào)告：《在碎裂的世界中深化民主》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2002年，第54頁。所以，賦權(quán)意味著適度的“放權(quán)”，要求國家公權(quán)力向特定發(fā)展區(qū)域下放權(quán)力，包括立法權(quán)、政策規(guī)范的創(chuàng)制權(quán)等規(guī)范性權(quán)力和技術(shù)、市場、資本等發(fā)展要素上的實(shí)質(zhì)性權(quán)力。國家在制定和實(shí)施發(fā)展規(guī)劃時，給予地方政府更多的權(quán)力，使它們能夠因地制宜地選擇發(fā)展模式、發(fā)展道路和發(fā)展方式。比如資源富集的地區(qū)可以采取以工業(yè)為主導(dǎo)的發(fā)展模式；人力資本質(zhì)量優(yōu)勢明顯的區(qū)域，可以采取自主創(chuàng)新或引進(jìn)、轉(zhuǎn)化技術(shù)的發(fā)展方式；人口大省可以采取承接加工制造業(yè)為主導(dǎo)的發(fā)展模式；具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的地方則可以選擇以金融或以高科技研發(fā)為主導(dǎo)的發(fā)展模式；有豐富旅游資源的地方則可以選擇以旅游服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的發(fā)展模式。我國的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃改變了過去以“計(jì)劃”命名的方式，并首次將發(fā)展目標(biāo)分為預(yù)期性目標(biāo)和約束性目標(biāo)，這是我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的一個重要標(biāo)志。這種轉(zhuǎn)變賦予了地方政府更多的權(quán)力制定地方發(fā)展規(guī)劃，更靈活地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的變化。

賦權(quán)機(jī)制還應(yīng)擴(kuò)大發(fā)展的參與主體及其參與維度，使更多社會組織和個人有權(quán)利參與發(fā)展模式的選擇、實(shí)施和監(jiān)督。在編制“十一五”規(guī)劃時，2003年12月國家發(fā)改委評審小組首次以社會公告的方式對研究課題進(jìn)行招標(biāo)。編制“十二五”規(guī)劃時，2010年底政府又通過利用互聯(lián)網(wǎng)等方式，在全社會發(fā)起了“共繪藍(lán)圖，我為‘十二五’規(guī)劃建言獻(xiàn)策”活動。但是，如何將這種社會參與機(jī)制常規(guī)化和規(guī)范化，并全面應(yīng)用到地方制定發(fā)展規(guī)劃的過程中，仍是一個需要研究的問題。國家發(fā)改委已擬定《規(guī)劃編制工作條例》，對規(guī)劃編制過程中的前期工作，立項(xiàng)，起草，銜接，論證，批準(zhǔn)，公布，評估，修訂和廢止等各個環(huán)節(jié)的程序都做出了明確規(guī)定。我們認(rèn)為，該條例不應(yīng)僅僅停留于政策層面而應(yīng)當(dāng)提升到國務(wù)院行政法規(guī)的效力層次上才能更為有效地保障參與發(fā)展的公共性與民主性。

（二）導(dǎo)向機(jī)制

跨越式發(fā)展與常規(guī)發(fā)展的最大區(qū)別在于從自由為主轉(zhuǎn)向平等為主的價(jià)值導(dǎo)向，從以市場自發(fā)導(dǎo)向?yàn)橹鬓D(zhuǎn)變到公共權(quán)力依據(jù)政策和法律導(dǎo)向?yàn)橹?，并?qiáng)化法律導(dǎo)向的承載功能。法律導(dǎo)向機(jī)制包括行為模式導(dǎo)向和利益預(yù)期導(dǎo)向。就行為模式而言，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資金流向等方面的指引、引導(dǎo)與規(guī)劃機(jī)制是典型的行為模式導(dǎo)向型機(jī)制，通過確立鼓勵、認(rèn)可與禁止三種行為選擇，將主體的行為約束在特定的軌道內(nèi)，從而引導(dǎo)資金、人力資本和市場流向富于創(chuàng)新與活力的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。從利益預(yù)期導(dǎo)向看，法律后果的設(shè)定會促使人們在選擇行為方式時通過功利計(jì)算來進(jìn)行合理取舍。無論是外部合作導(dǎo)向還是自主創(chuàng)新導(dǎo)向，都必須規(guī)范化、法律化，才具有可持續(xù)發(fā)展的長久效力。從法律調(diào)整方式看，跨越式發(fā)展法治導(dǎo)向要以傾斜性、非對等性為主輔之以平等協(xié)作性。因?yàn)榭缭绞桨l(fā)展是一種高水平高速度的發(fā)展，要在科技進(jìn)步的推動下，通過產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、質(zhì)量、效益諸領(lǐng)域的跨越，縮小與發(fā)達(dá)區(qū)域的差距甚至超越發(fā)達(dá)地區(qū)。所以，在這種超常規(guī)的、非均衡的、不平行的發(fā)展戰(zhàn)略下，發(fā)揮法律的利益導(dǎo)向功能對培植主體的發(fā)展能力、加速發(fā)展進(jìn)程十分必要。為此，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向法律規(guī)范體系，根據(jù)國家一級的法律或法規(guī)進(jìn)行地方性立法的創(chuàng)制，確保產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)布局諸方面適應(yīng)跨越發(fā)展的需要；完善以技術(shù)創(chuàng)新為導(dǎo)向或資源優(yōu)化配置為定位的法律制度，形成具有可操作性的高效率的富有活力的發(fā)展機(jī)制。

（三）供給機(jī)制

落后地區(qū)在跨越式發(fā)展進(jìn)程中受制于資金、技術(shù)、資源等的匱乏，因而迫切需要源自于外部的能量。援助與資金及技術(shù)支持是供給能量的最直接方式，對實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展極為重要。落后地區(qū)的貧窮“更多是因?yàn)橄忍斓母顚拥摹δ苄载氀斐傻模@些成為制約他們實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的結(jié)構(gòu)性障礙。除非獲得持續(xù)和目標(biāo)明確的外部援助，這些國家（地區(qū)）承受不起走上繁榮新道路所必需的基本投資?！雹偻袅?xí)根：《發(fā)展權(quán)全球法治機(jī)制研究》，中國社會科學(xué)出版社2008年，第307頁。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立和完善三種供給機(jī)制：

一是基于公法的自上而下的能量供給機(jī)制。這是典型的公權(quán)力強(qiáng)制運(yùn)作的表現(xiàn)，沒有任何意思自治與協(xié)商的成分，往往是對整體社會利益與社會公平考量的結(jié)果。層級間的援助機(jī)制主要是轉(zhuǎn)移支付制度，這種制度往往與國家的預(yù)算法聯(lián)系在一起，具有一定的常規(guī)性和強(qiáng)制性。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是優(yōu)化社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制度安排，是落后地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要助力。為了貫徹落實(shí)“十二五”規(guī)劃，加大對中西部地區(qū)的財(cái)政投入力度，財(cái)政部制定了《2011年中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》和《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》。但是，關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定仍停留在部門規(guī)章的層面，而且目前政府間支出責(zé)任劃分不清，一般性資金和專項(xiàng)性資金使用效率不高，這些都亟待通過出臺《轉(zhuǎn)移支付法》加以規(guī)制。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不僅僅局限于國家層面，在省級轄區(qū)內(nèi)，各地區(qū)之間也存在經(jīng)濟(jì)不平衡，仍需要省級政府制定相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度。在此，可借鑒歐盟的某些做法。歐盟為了縮小區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)差距，設(shè)立了歐盟區(qū)域發(fā)展基金（ERDF）、歐盟社會基金（ESF）和凝聚基金（Cohesion Fund），歐盟區(qū)域政策四大原則之一的輔助性（additionality）原則規(guī)定：歐盟的結(jié)構(gòu)性基金所提供的援助不能取代成員國的財(cái)政支出②http：//ec.europa.eu/regional＿policy/how/principles/index＿en.cfm。這意味著歐盟區(qū)域內(nèi)的某些落后地區(qū)可以享受歐盟、國家以及大地區(qū)等多層面的援助資金。英國西北地區(qū)制定發(fā)展規(guī)劃時列舉的資金來源就包括歐盟層面的基金、國家層面如學(xué)習(xí)與技能委員會（LSC）、鄰里改造計(jì)劃（NRP）等的資金以及西北地區(qū)發(fā)展署層面的撥款③Northwest Regional Economic Strategy 2006，載http：//www.nwda.co.uk/PDF/RES06v2.pdf。

二是基于公私法互動的強(qiáng)制性平衡機(jī)制。即在公權(quán)力的主導(dǎo)下將不同區(qū)域的兩個主體連接起來，形成援助、投資與技術(shù)支持的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這顯然不同于政府直接供給機(jī)制，但可以動員地方政府力量以增強(qiáng)中央政府發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施力度。例如，為了實(shí)現(xiàn)新疆的長治久安和跨越式發(fā)展，我國采取“5·12”特大地震災(zāi)后的災(zāi)區(qū)重建模式為新疆提供支援。全國19個省區(qū)將對新疆的80多個縣進(jìn)行對口支援，為其提供人才、資金、管理等方面的援助。國家各部委亦先后通過了援疆政策，根據(jù)《南疆三地州建設(shè)項(xiàng)目專項(xiàng)規(guī)劃》，國家將在2009年至2013年間補(bǔ)助投資500億元人民幣，在三地州建設(shè)超過1.3萬個大中小型項(xiàng)目。在實(shí)踐中有兩個問題值得重視：一是如何解決政府號召的可執(zhí)行性和強(qiáng)制力問題。一般認(rèn)為，雙方并無法定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，自然談不上法律責(zé)任，往往以政治責(zé)任代替法律責(zé)任。政治責(zé)任對政策的實(shí)施功效無可否認(rèn)，而與法律機(jī)制相比較，則可能會由于在任期制、輪崗制的行政體制制約下而難以保證長期穩(wěn)定地發(fā)揮功能?？梢詫⑿姓ㄉ系呢?zé)任及時引入其中進(jìn)行強(qiáng)制規(guī)范。二是如何完善政府規(guī)劃項(xiàng)目的法律程序機(jī)制問題。既要防止因?yàn)椤懊孀庸こ獭倍挥?jì)成本、損害公共利益的行為，也要防止借機(jī)損公肥私的不良做法。為此，健全與完善政府采購、招投標(biāo)法的實(shí)施機(jī)制十分必要。

三是基于私法的意思自治式能量供給機(jī)制。這并不是來自于政府的援助與保障，而是由某一區(qū)域與其他區(qū)域特別是發(fā)達(dá)區(qū)域之間在平等協(xié)商的條件下達(dá)成援助與支持意向并最終以契約的形式加以法律上的固化，利用發(fā)達(dá)區(qū)域的特定優(yōu)勢對欠發(fā)達(dá)區(qū)域進(jìn)行支援的法律機(jī)制。在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)克服兩個局限：其一，將平等主體間的援助僅僅視為是政府強(qiáng)制或動員的結(jié)果。以往區(qū)域間的援助大多根據(jù)共同上級的要求進(jìn)行，其實(shí)，還可發(fā)展出一種有別于這種政府主導(dǎo)型援助的新型援助形式，即契約式援助。契約式援助具有明顯的自主性和約定性，即在沒有公權(quán)力干預(yù)的前提下，構(gòu)建純粹基于意思自治的援助權(quán)利義務(wù)關(guān)系模式。這是一種對等而自由的契約機(jī)制，對受援者而言，獲利是顯見的；而對援助者來說，也不是單純地給予和付出而無任何對價(jià)，其對價(jià)雖非直接的當(dāng)期的，但可以是全面而長遠(yuǎn)的，如以技術(shù)援助獲得受援區(qū)域的產(chǎn)品市場與廉價(jià)勞動力，盡管援助方的收益與投入在時間上會發(fā)生一定的分離，但從根本上講其權(quán)利義務(wù)的總量依然是一致與平衡的。所以，在實(shí)踐中可以廣泛推行。其二，違反此種援助義務(wù)往往會導(dǎo)致道義而非法律責(zé)任。區(qū)域間的援助機(jī)制往往具有臨時性和單一指向性，即在特定時期內(nèi)，援助者和被援助者基于平等的地位，對某一或某幾個援助項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)商。由于一味強(qiáng)調(diào)援助的單向性與慈善性，而不是從利益的雙向互動出發(fā)，所以，其權(quán)利義務(wù)無法具體化和法律化。既然援助雙方主體互為權(quán)利義務(wù)承受者，就應(yīng)當(dāng)明確權(quán)利義務(wù)對等性，一旦違反約定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的違約和法定責(zé)任。

（四）激勵機(jī)制

在市場經(jīng)濟(jì)中，增加生產(chǎn)要素的投入是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)擴(kuò)大化的一種重要途徑。合理的激勵機(jī)制能夠刺激個人和組織不斷貢獻(xiàn)自己占有的資源，實(shí)現(xiàn)資源的充分流通和利用。由于生產(chǎn)要素的不同，激勵機(jī)制也有所不同。對于知識技術(shù)而言，國家應(yīng)完善對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，切實(shí)維護(hù)知識產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利，使他們能夠更積極地從事知識技術(shù)創(chuàng)新，為實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展提供必要的技術(shù)支持。除了知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)外，國家亦制定了《自然科學(xué)獎勵條例》、《發(fā)明獎勵條例》和《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步獎勵條例》等行政法規(guī)。這些法規(guī)對促進(jìn)全國層面的科技進(jìn)步有重要影響，但要實(shí)現(xiàn)落后區(qū)域的跨越式發(fā)展，就必須制定和完善相應(yīng)的地方性獎勵法規(guī)。因?yàn)樵诂F(xiàn)有的等差序列中給予同等水準(zhǔn)的獎勵，盡管單個的效益增加了，但原有的不平等依然如故。除了知識技術(shù)創(chuàng)新外，人才的引進(jìn)也是顯著提高地區(qū)競爭力的一個重要途徑。在發(fā)展的要素中，人力資本首當(dāng)其沖。人才強(qiáng)國是我國增強(qiáng)綜合國力和國際競爭力的重大戰(zhàn)略選擇。人才強(qiáng)區(qū)、人才強(qiáng)省措施頻頻推出①國家層面的“千人計(jì)劃”、“百人計(jì)劃”、“長江學(xué)者獎勵計(jì)劃”，以及地方層面如陜西的“三秦學(xué)者計(jì)劃”、上海的“東方學(xué)者計(jì)劃”、安徽的“皖江學(xué)者計(jì)劃”、湖北的“楚天學(xué)者計(jì)劃”等等都提供了一系列優(yōu)惠和獎勵措施，力圖為跨越式發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高端人才資源。。當(dāng)然，存在一個普遍的問題亟待解決，即多停留在政策層面缺少法律上的長期強(qiáng)制性制度保障。即使通過了關(guān)于引進(jìn)人才的地方性立法，也往往抽象籠統(tǒng)、權(quán)利義務(wù)不甚明了，其對人才保障上的政府、企業(yè)法律責(zé)任設(shè)定更是付之闕如，而沒有責(zé)任者的獎勵顯然是缺乏保障的。再者，稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼以及土地使用政策是發(fā)達(dá)區(qū)域早期實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展普遍采用的基本方式，如長三角和珠三角以及其他經(jīng)濟(jì)特區(qū)即是。在改革開放初期，為了吸引外資，曾給予外商投資高于本國國民投資的許多優(yōu)惠政策。這種超國民待遇犧牲了市場平等原則，后來逐步減少。因此，在選擇激勵對象時，既要充分尊重市場的平等原則，又不可因噎廢食地陷入平均主義的怪圈。我們認(rèn)為可行之路在于合理選擇給予政策優(yōu)惠的對象，改變過去單純以企業(yè)性質(zhì)（外資企業(yè)、國有企業(yè)）為標(biāo)準(zhǔn)的做法，而代之以企業(yè)效益的標(biāo)準(zhǔn)，完成從依身份進(jìn)行分配到按貢獻(xiàn)進(jìn)行分配的轉(zhuǎn)變。

此外，政府作為一個重要的市場干預(yù)主體，其行為和政策對實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展起著實(shí)質(zhì)性作用。因而，應(yīng)該完善對政府及官員的激勵機(jī)制，鼓勵他們更好地服務(wù)于跨越式發(fā)展的目標(biāo)。有學(xué)者在從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度研究中國區(qū)域發(fā)展不平衡格局后指出：中國區(qū)域發(fā)展的特征是“區(qū)域內(nèi)發(fā)展迅速、區(qū)域間矛盾突出?！备母镩_放后，國家強(qiáng)調(diào)發(fā)展是硬道理，通過財(cái)政激勵、政治激勵等方式把地方官員的職業(yè)發(fā)展以及轄區(qū)財(cái)政收入與其轄區(qū)發(fā)展捆綁在一起。在這種激勵機(jī)制產(chǎn)生了三種結(jié)果：維護(hù)市場的財(cái)政聯(lián)邦主義；為增長而競爭；標(biāo)尺競爭（即地方政府間的競爭）?！艾F(xiàn)有機(jī)制能夠較好解決地方官員發(fā)展本轄區(qū)的激勵問題，但對轄區(qū)間的協(xié)調(diào)問題并沒有提供多少激勵?！雹傩飕F(xiàn)祥、王賢彬、高元驊：《中國區(qū)域發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，載《世界經(jīng)濟(jì)文匯》2011年第3期，第27～52頁。因而，將區(qū)域協(xié)調(diào)納入政府激勵機(jī)制之中，與區(qū)域間的援助機(jī)制相配合，能夠?yàn)槁浜蟮貐^(qū)的跨越式發(fā)展提供長期穩(wěn)定的外部支持。

（五）強(qiáng)制機(jī)制

耶林曾說：“沒有強(qiáng)制力的法律規(guī)則是一把不燃燒的火，一縷不發(fā)亮的光?！雹谵D(zhuǎn)引自埃德加·博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，中國政法大學(xué)出版社1999年，第110頁。強(qiáng)制性是法律的核心甚至是本質(zhì)特征。強(qiáng)制機(jī)制是其他法律機(jī)制的必要補(bǔ)充和后盾，在賦權(quán)機(jī)制、導(dǎo)向機(jī)制、供給機(jī)制、激勵機(jī)制等沒有有效實(shí)施或者被違背的時候，強(qiáng)制機(jī)制就應(yīng)該從背后走向前臺。強(qiáng)制機(jī)制是政府直接利用行政權(quán)力干預(yù)市場運(yùn)行的方法，是糾正市場失靈和違法行為的重要手段。

我國“十一五”規(guī)劃中的預(yù)期性指標(biāo)鼓勵政府為市場主體創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，采取的是服務(wù)者而非決策者的立場。約束性指標(biāo)則主要涉及非市場活動，政府通過合理配置公共資源和有效運(yùn)用行政力量確保實(shí)現(xiàn)。該規(guī)劃明確規(guī)定“本規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)，具有法律效力，要納入各地區(qū)、各部門經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價(jià)和績效考核?！边@是將政策與和法律強(qiáng)制結(jié)合起來的一個嘗試。但是，在法律效力意義上的強(qiáng)制性質(zhì)以及具體權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任仍不明確。一些省級發(fā)展規(guī)劃盡管也進(jìn)行了約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)的分類，但并未指出約束性指標(biāo)具有法律效力，其指標(biāo)分類也不同于國家發(fā)展規(guī)劃中的指標(biāo)分類，有的改變或增加了國家發(fā)展規(guī)劃中的約束性指標(biāo)。而在有些市、縣，則沒有劃分預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)。同時，國家“十二五”規(guī)劃延續(xù)了預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)的區(qū)分，但并沒有單獨(dú)強(qiáng)調(diào)約束性指標(biāo)具有法律效力，而是一般地規(guī)定“本規(guī)劃經(jīng)過全國人民代表大會審議批準(zhǔn)，具有法律效力。”這似乎表明無論是調(diào)約束性指標(biāo)還是預(yù)期性指標(biāo)都具有法律效力，這無疑是又一大進(jìn)步，充分體現(xiàn)了堅(jiān)定不移地實(shí)施發(fā)展規(guī)劃的巨大決心。不過，通過實(shí)證研究不難發(fā)現(xiàn)，發(fā)展規(guī)劃的約束性指標(biāo)基本不直接涉及跨越式發(fā)展。選取國家級、東部的上海、中部的湖北以及西部的重慶進(jìn)行典型比較，約束性指標(biāo)構(gòu)成如下：

國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃“十二五”的約束性指標(biāo)分布表③資料來源：《我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》，人民網(wǎng)2011年3月17日；《上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》，東方網(wǎng)2010年12月2日；《重慶市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，渝府發(fā)［2011］13號，2011年2月16日；《湖北省十二五規(guī)劃主要指標(biāo)》，載《湖北日報(bào)》2011年4月1日第3版。

可見，直接確認(rèn)跨越式發(fā)展的內(nèi)容尤其是技術(shù)創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)及社會協(xié)調(diào)發(fā)展能力等諸要素的硬性指標(biāo)基本沒有被納入其中。如果在國家層面不宜也難以在總體規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)某個或某些區(qū)域跨越式發(fā)展強(qiáng)制指標(biāo)體系，那么，區(qū)域特別是欠發(fā)達(dá)區(qū)域在規(guī)劃中設(shè)置發(fā)展硬性指標(biāo)不僅可行而且十分必要。毋庸諱言，規(guī)劃綱要不等于法律規(guī)范，不可能在規(guī)劃中詳細(xì)地確定規(guī)范的具體內(nèi)容，但是，既然賦予規(guī)劃以法律效力，那么，就應(yīng)當(dāng)從兩方面確保其法律上的效力地位與法律實(shí)效的實(shí)現(xiàn)：一是盡可能將跨越式發(fā)展指標(biāo)化、強(qiáng)行化、規(guī)范化，列入到約束性指標(biāo)而非彈性指標(biāo)之中；二是銜接好規(guī)劃綱要與立法之間的關(guān)系，在規(guī)劃綱要指引下深化法律規(guī)范的創(chuàng)制。

對市場主體而言，強(qiáng)制機(jī)制意味著政府對違反法律法規(guī)的企業(yè)或個人給予罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照等行政處罰，也意味著剝奪已經(jīng)享有的某些政策優(yōu)惠。如果說激勵機(jī)制是一種準(zhǔn)入機(jī)制，那么強(qiáng)制機(jī)制就是一種退出機(jī)制。作為激勵機(jī)制的必要補(bǔ)充，強(qiáng)制機(jī)制遵循市場運(yùn)行的動態(tài)性，以優(yōu)勝劣汰為基礎(chǔ)。那些曾經(jīng)具備某種經(jīng)營資格或者享有某些優(yōu)惠政策的市場主體可能由于管理不善或其他原因喪失了繼續(xù)保有經(jīng)營資格或享受優(yōu)惠政策的條件，如果沒有退出機(jī)制，就會造成市場的畸形和資源的浪費(fèi)。

對國家機(jī)關(guān)而言，強(qiáng)制機(jī)制意味著責(zé)任追究機(jī)制。國家機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時要做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。法治國家不僅是指政府依照法律進(jìn)行統(tǒng)治，還包含了政府對法律的服從。因此，加強(qiáng)對政府行為的監(jiān)督和管控，使其做到有所為和有所不為，對完善宏觀調(diào)控和維持市場秩序極為重要。既然已經(jīng)賦予跨越式發(fā)展規(guī)劃以法律效力，那么，就應(yīng)當(dāng)確保發(fā)展目標(biāo)與行為手段也具有法律效力，并上升為法律上的利益關(guān)系與責(zé)任關(guān)系。在發(fā)展關(guān)系中，政府、市場主體和社會都是關(guān)系的直接參與者，既是權(quán)利或職權(quán)主體，也應(yīng)是義務(wù)或職責(zé)主體。不僅要確定市場與社會的發(fā)展責(zé)任，更要規(guī)范政府的發(fā)展責(zé)任，尤其是要建立一套法律責(zé)任體系，包括責(zé)任方式、責(zé)任實(shí)現(xiàn)的程序與具體后果。否則，法律的強(qiáng)制性便形同虛設(shè)。

（六）救濟(jì)機(jī)制

跨越式發(fā)展制度構(gòu)建的終極目標(biāo)在于通過發(fā)展實(shí)現(xiàn)人的基本權(quán)利與自由。而無救濟(jì)即無權(quán)利，沒有救濟(jì)的權(quán)利就是一紙空文。由于跨越式發(fā)展是一種超常規(guī)發(fā)展，因而發(fā)展過程中可能會激化某些矛盾或產(chǎn)生新的矛盾。公正高效的救濟(jì)機(jī)制能夠迅速化解矛盾，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，增強(qiáng)市場主體積極參與經(jīng)濟(jì)活動的信心。

這里的救濟(jì)機(jī)制不僅包括糾紛解決機(jī)制，還應(yīng)包括社會保障機(jī)制。在跨越式發(fā)展中，糾紛解決機(jī)制除了秉持中立性、公正性、效率性等一般要求外，還應(yīng)具有靈活性。糾紛解決機(jī)制的靈活性是指在遇到新的糾紛時，能夠從促進(jìn)跨越式發(fā)展的角度出發(fā)，靈活地定紛止?fàn)?，而不是消極地放任矛盾激化或機(jī)械司法。救濟(jì)機(jī)制之所以應(yīng)該包括社會保障機(jī)制，是因?yàn)榘殡S著資源和政策的傾斜性配置，必然會導(dǎo)致某些地區(qū)或某些領(lǐng)域出現(xiàn)暫時性的資源短缺或政策失衡，社會保障機(jī)制能夠緩和由此產(chǎn)生的不平等和結(jié)構(gòu)性失業(yè)等問題，為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和維護(hù)社會秩序提供支持。社會保障機(jī)制還可以解除勞動力流動的后顧之憂，能夠調(diào)節(jié)人力資源的高效配置。此外，以科技創(chuàng)新和提高勞動生產(chǎn)率推動跨越式發(fā)展時，必然會造成低素質(zhì)勞動者的失業(yè)?？梢哉f，勞動生產(chǎn)率的每一次提高都是對底層勞動者的一種沉重打擊。我國勞動者的知識技能現(xiàn)狀總體水平較低，社會保障機(jī)制尤其是失業(yè)救濟(jì)是解決高生產(chǎn)率和高就業(yè)率之間的矛盾的重要手段。

四、結(jié) 語

跨越式發(fā)展是一種特殊的發(fā)展，因而它一方面具有發(fā)展的共性，應(yīng)遵循發(fā)展的一般原則，比如可持續(xù)發(fā)展原則、以人為本原則。另一方面它還有特殊性，即特別強(qiáng)調(diào)政府和制度的作用，需要制度創(chuàng)新和政府的積極行動。因而，本文側(cè)重于從公權(quán)力的角度進(jìn)行制度分析，歸納出了賦權(quán)、導(dǎo)向、供給、激勵、強(qiáng)制和救濟(jì)等若干機(jī)制。這些調(diào)控機(jī)制為政府提供了一個活動框架而非一種發(fā)展模式，跨越式發(fā)展的法治化是實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的一個必要非充分條件。好制度和好政府并不必然實(shí)現(xiàn)發(fā)展的跨越，因?yàn)榭缭绞桨l(fā)展不僅僅是政府的任務(wù)，還需要各種社會組織和個人的廣泛參與。但可以肯定的是，在好制度和好政府缺位的情況下，社會的跨越式發(fā)展是不可能實(shí)現(xiàn)的。

汪習(xí)根，武漢大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；湖北 武漢430072。

武小川，武漢大學(xué)法學(xué)院博士生。

國家社科基金項(xiàng)目（10BFX012）

車 英