□ 楊文欣

一、案情簡介

2011年5月31日，哈爾濱市水政監(jiān)察局對“黑農(nóng)油駁3-080號”采砂船在松花江下江19號肇附近江上非法采砂的行為進(jìn)行了行政處罰， 2011年8月31日，在沒有取得水行政主管部門批準(zhǔn)手續(xù)的情況下，該船在松花江下江20號肇附近江上又繼續(xù)違法采砂。

二、執(zhí)法過程

長期以來，河道非法采砂都是河道管理工作中的頑疾，一直沒有得到徹底的根除。2011年5月31日，哈爾濱市水政監(jiān)察局執(zhí)法人員在巡查中發(fā)現(xiàn)，船號為“黑農(nóng)油駁3-080號”的采砂船，在沒有取得水行政主管部門批準(zhǔn)手續(xù)的情況下，在松花江下江19號肇附近江上采砂。我局執(zhí)法人員在對采砂現(xiàn)場進(jìn)行了錄像、照相等調(diào)查取證工作，并依據(jù)《哈爾濱市河道管理?xiàng)l例》第三十二條的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)場下達(dá)了《責(zé)令停止違法行為通知書》要求其立即停止采砂，接受調(diào)查處理。由于調(diào)查期間該船只仍運(yùn)用“游擊戰(zhàn)”式采砂作業(yè)，沒有按要求停止，依據(jù)《哈爾濱市河道管理?xiàng)l例》第三十七條的相關(guān)規(guī)定，我局執(zhí)法人員于2011年6月16日對該采砂船只進(jìn)行了扣押，于2011年7月26日下達(dá)了《水行政處罰決定書》，對當(dāng)事人處以罰款人民幣5萬元整的上限處罰。2011年7月27日，當(dāng)事人繳納罰款，按照《哈爾濱市河道管理?xiàng)l例》第三十七條第二款規(guī)定，我局將暫扣的采砂設(shè)備返還當(dāng)事人。3個(gè)月后，我局執(zhí)法人員在松花江下江20號肇附近發(fā)現(xiàn)該船只又在進(jìn)行江上采砂作業(yè)，依據(jù)法律程序，我局執(zhí)法人員又一次對當(dāng)事人進(jìn)行了扣押采砂設(shè)備，罰款人民幣5萬元整的處罰，并在當(dāng)事人繳納罰款后返還采砂設(shè)備。

三、案件啟示

縱觀該起案件的處里過程，我們水務(wù)執(zhí)法部門對于采砂業(yè)主的違法采砂行為只能是 “發(fā)現(xiàn)——扣押——查處——返還”，缺少一種行之有效的行政措施來遏制非法采砂行為。這一案件給我們?nèi)c(diǎn)啟示：

（一）系統(tǒng)化的采砂管理模式亟待建立。違法采砂行為之所以難于管理，主要在于違法行為的隱蔽性及流動(dòng)性，單單依靠行政機(jī)關(guān)的單方追查，很難對整個(gè)流域內(nèi)的非法采砂行為進(jìn)行有效管理。目前，哈爾濱市松花江上江的采砂業(yè)主組成了采砂協(xié)會，協(xié)會成員之間互相監(jiān)督、制約、舉報(bào)非法采砂行為，這種自發(fā)的管理模式，不僅節(jié)約了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法成本，更極大地增強(qiáng)采砂業(yè)主遵法守法、用法維權(quán)的法律意識，如果能夠?qū)⑦@種模式在整個(gè)流域推廣化、系統(tǒng)化，采砂管理工作必將有新的突破。

（二）行政處罰力度尚輕，違法采砂成本偏低。隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迅速發(fā)展，工程建設(shè)項(xiàng)目日益增多，砂土需求量不斷攀升，采砂業(yè)的現(xiàn)實(shí)利益極其可觀。我市的河道采砂管理實(shí)行的是一戶或者一船一證的許可制度，鑒于松花江目前的河道狀況，我市對松花江干流城區(qū)段采砂的管理是砂場、采砂船不增加不減少的原則。對于河道內(nèi)的非法采砂，2006年起施行的《哈爾濱市河道管理?xiàng)l例》第三十七條第一款規(guī)定：“違反本條例規(guī)定未辦理《河道采砂許可證》擅自采砂，或者在禁采區(qū)采砂的，由具有管轄權(quán)的水行政主管部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，暫扣采砂設(shè)備，并處以1萬元以上5萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷《河道采砂許可證》”。一面是利益的驅(qū)動(dòng)，一面是法律的禁止，罰款5萬元人民幣的處罰上限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于非法采砂所帶來的經(jīng)濟(jì)收益。罰款作為行政處罰的一種類型，其目的當(dāng)然是通過這樣的方式來遏制非法行為，維護(hù)社會秩序，當(dāng)處罰力度不足以震懾違法行為時(shí)，處罰也就失去了其懲戒、教育的意義，非法采砂行為屢禁不止。因此，根據(jù)社會發(fā)展?fàn)顩r，適時(shí)修改法規(guī)相關(guān)條款，提高行政處罰力度，增加非法采砂的違法成本，對于有效遏制非法采砂行為意義重大。

（三）懲罰采砂的強(qiáng)制性措施缺失。《哈爾濱市河道管理?xiàng)l例》第三十七條第二款規(guī)定：“對前款規(guī)定進(jìn)行行政處罰后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還暫扣的采砂設(shè)備?！毙姓C(jī)關(guān)面對違法采砂的違法行為即便是實(shí)施了上限5萬元的罰款處罰，還是要在當(dāng)事人繳納罰款后，返還暫扣的采砂設(shè)備，而此設(shè)備極有可能成為其再次違法采砂的工具，也就是說水行政機(jī)關(guān)在制止違法采砂的過程中常常陷入“罰款，返還；再罰款，再返還”的怪圈。如果能夠從立法的角度，增加懲罰采砂的強(qiáng)制性措施，比如罰款并沒收違法設(shè)備及工具，無疑能夠更加有效的制止違法采砂行為。