譚桔華

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南長沙410006)

我國地方政府采購中存在的主要問題及其完善

譚桔華

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南長沙410006)

2012年是我國《政府采購法》實施的第十個年頭，作為財政支出管理重要環(huán)節(jié)的我國政府采購工作取得了突破性進展，政府采購規(guī)模不斷擴大、采購影響力明顯增強。但是地方政府采購工作中也還存在一些較為嚴(yán)重的問題，采購預(yù)算缺乏科學(xué)性、采購程序透明度不高、管采分離不徹底。必須加強政府采購法制化建設(shè)、強化政府采購預(yù)算剛性約束、建立強有力的監(jiān)督制約機制、努力提高采購人員素質(zhì)水平，促進政府采購實現(xiàn)節(jié)約成本、治理腐敗、規(guī)范管理的根本目標(biāo)。

政府采購制度;地方政府采購;問題;完善

在由部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付三者共同構(gòu)成的公共財政管理體系中，政府采購居中間位置，是其管理體系框架的重要組成部分。我國在《政府采購法》實施的近十年里，政府采購工作取得了顯著成效。集中采購意識增強，規(guī)模不斷擴大;管理制度逐步完善，體系框架基本形成;信息化建設(shè)有序推進，管理水平穩(wěn)步提升;采購監(jiān)管不斷強化，治腐作用有效發(fā)揮。但是，我國地方政府采購工作在取得可喜成效的同時還存在一些與政府采購制度要求不相符的地方，正如2012年“兩會”期間有代表、委員建言:政府采購要遏制“高價采購”、“豪華采購”、“指定采購”。［1］因此，必須采取積極措施，規(guī)范政府采購管理，提高采購工作透明度，增強依法采購意識，提高財政資金使用效率。

一、我國政府采購的發(fā)展

《中華人民共和國政府采購法》總則第二條規(guī)定:政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。［2］政府采購是在遵守競爭、公開、公平的原則下進行的，要求采購項目通過供應(yīng)商、承包商或服務(wù)提供者之間最大限度的競爭來完成，所有參加競爭的投標(biāo)商機會均等、采購程序和采購活動公開透明。

現(xiàn)代政府采購制度起源于18世紀(jì)的歐洲，已有200多年的歷史。1782年英國政府設(shè)立了文具供應(yīng)商(Stationary office)，作為政府部門所需物品公共采購的機構(gòu)并采用公開方式招標(biāo)采購，隨后該機構(gòu)逐步發(fā)展成為英國政府國家物資供應(yīng)部，用來專門負(fù)責(zé)對政府各部門所需物資采購工作。美國政府采購工作開始較早而且政府采購立法工作較完善，1792年美國聯(lián)邦政府通過第一個政府采購法，1868年美國國會通過法律確立了公開開標(biāo)和公開授予合同的程序。關(guān)于我國現(xiàn)代政府采購制度的起源，學(xué)術(shù)界有兩種說法:一是認(rèn)為開始于1980年的招投標(biāo)制。因為招投標(biāo)制符合政府采購競爭、公開、公平的基本特征。二是認(rèn)為開始于1955年上海特殊設(shè)備實施的政府采購試點。其中第二種觀點相對得到更多學(xué)者的認(rèn)同。事實上，真正意義上的我國現(xiàn)代政府采購實踐開始于1997年。1997年1月，深圳市以立法的形式頒布實施了“深圳經(jīng)濟特區(qū)政府采購條例”，這是我國第一個地方性政府采購法規(guī)，至此深圳市開始采用招標(biāo)競爭的方式對政府所需物資、工程和服務(wù)實行集中采購。1997年11月重慶市行政單位的65個公共服務(wù)車輛項目采用公開招標(biāo)采購，發(fā)布了“政府采購貨物和資金的來源”和“財政支出的政府采購辦法”。1998年11月全國九屆人大五次會議起草“政府采購法”。1999年4月，財政部發(fā)布了“臨時政府采購管理措施”，同年7月，財政部又頒布了“臨時政府采購招標(biāo)管理辦法”和“政府采購資金財政直接拔付管理暫行辦法”。到1999年底，全國28個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市設(shè)立了政府采購機構(gòu)，中央機關(guān)的政府采購選擇了衛(wèi)生部、民政部、海關(guān)總署作為試點。2002年2月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過《中華人民共和國政府采購法》，2003年1月1日《政府采購法》正式實施。［2］隨著政府采購工作的深入開展，政府采購規(guī)模不斷擴大。1998年我國政府采購總量31億元、1999年130億元、2000年328億元……2008年5990億元、2009年7000億元、2010年8422億元、2011年達到9700多億元。目前全國政府集中采購占采購總規(guī)模的比例也由2010年的73%提高到2011年的86%左右。

二、目前地方政府采購中存在的主要問題

我國《政府采購法》實施近十年來，政府采購規(guī)模不斷擴大，采購影響力明顯增強。但也存在許多問題，政府采購中的問題引起了今年“兩會”代表委員的高度關(guān)注。2012年“兩會”期間，全國政協(xié)委員、財政部財政科學(xué)研究所所長賈康認(rèn)為，“政府采購制度的本質(zhì)要求是公正、公平、提高公共資金的使用效率、封殺腐敗行為的空間。但是具體的操作中，有的執(zhí)行者故意忽視規(guī)則和政府采購的要求，與政府采購制度初衷背道而馳?！本唧w來說，目前我國地方政府采購工作中主要存在以下問題。

1.政府采購法律建設(shè)不完善，實施細(xì)則不配套

一方面，現(xiàn)階段我國實行的政府采購還沒有系統(tǒng)的、成體系的法律法規(guī)，即使現(xiàn)有的《招投標(biāo)法》與《政府采購法》，不管是在標(biāo)準(zhǔn)化的范圍、招標(biāo)投標(biāo)還是采購過程等其它方面都有很大差別，嚴(yán)重地存在交叉和矛盾的方面。如《政府采購法》規(guī)定的監(jiān)督部門是財政部門，《招投標(biāo)法》規(guī)定的是以國家發(fā)改委為首的包括建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、民航總局在內(nèi)的七部委。而在實際操作中，各部委又各自制定了自己行業(yè)的法規(guī)，財政部門制定了《政府采購招投標(biāo)辦法》，發(fā)改委、建設(shè)部等部委也有自己相關(guān)的《招投標(biāo)管理辦法》，各省市及地方市縣同樣制定了本地方的地方性法規(guī)，其結(jié)果是各部門、各地方在政府采購工作中“各行其職、各管一段”。另一方面，《政府采購法》本身只是一個很大的法律框架，與之相配套的實施細(xì)則至今還沒有出臺。從2009年《政府采購法實施條例》起草完成，到2010年1月國務(wù)院法制辦公布《政府采購法實施條例(征求意見稿)》，時隔兩年，但仍沒有明確的出臺時間表?，F(xiàn)行的政府采購法律規(guī)章具有很大的局限性，在政府部門、事業(yè)單位和社會組織、供應(yīng)商以及市場管理方面的一些問題中，存在管理漏洞，導(dǎo)致政府采購實施中矛盾不可避免地發(fā)生。各地政府采購實際操作中政策法規(guī)明顯是不完整的，這樣不但影響政府采購的質(zhì)量和效率，而且不利于企業(yè)的公平競爭，容易滋生腐敗行為。

2.政府采購預(yù)算缺乏科學(xué)性，隨意性較大

開展政府采購工作的基礎(chǔ)是采購預(yù)算，科學(xué)地編制采購預(yù)算是政府采購工作最關(guān)鍵的內(nèi)容。但是在實際工作中，政府采購預(yù)算還存在一些問題:一是地方政府采購預(yù)算與部門預(yù)算脫節(jié)，實際編制時采購預(yù)算經(jīng)常是與部門預(yù)算分別布置、分別編制、分別上報;二是地方政府特別是省級以下的地方政府采購預(yù)算編制簡單粗糙，公共支出項目沒有細(xì)化到政府采購目錄，對采購的商品沒有作具體說明;三是缺乏可操作的年度政府采購計劃，想起來了、需要，就組織采購，隨意性較大。由于地方政府采購預(yù)算中存在諸多問題，導(dǎo)致地方政府采購預(yù)算缺乏剛性約束，甚至出現(xiàn)只買貴的不買對的。例如2011年11月28日，華聲論壇出現(xiàn)了政府采購“天價內(nèi)存條”的帖子，帖子稱:中科院空間科學(xué)與應(yīng)用研究所購買的打印機內(nèi)存條，價格高達6247元，而同型號的一般內(nèi)存條市場價只要300元左右，即使原裝同型號的內(nèi)存條也只售600元左右。［3］又如《京華時報》2011年11月14日報道:某省財政廳、文化廳、省直機關(guān)政府采購中心，在2010年的一起政府采購中，放著價廉物美的名優(yōu)產(chǎn)品不選，偏偏高價內(nèi)定“山寨雜牌”中標(biāo)，致使這個總花費應(yīng)該在1500萬元左右的政府采購項目，最后的成交價卻超過3000萬元。［4］

3.政府采購程序透明度不高，招投標(biāo)暗箱操作

我國《政府采購法》總則第三條明確規(guī)定:政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則。［2］因此，政府采購是一種公開、透明的制度，而要充分體現(xiàn)其公開、透明性，那么，進行公開招標(biāo)是政府采購的第一選擇，采購人不得用各種方法回避執(zhí)行公開招標(biāo)方式。但是在實施過程中，由于受到個人利益和部門利益的影響，往往在采購方案或評分標(biāo)準(zhǔn)中暗中設(shè)置了傾向性、限制性條款，致使“明制度”成了“暗規(guī)定”。對政府采購集中目錄以內(nèi)，達到法定公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的項目，有些采購人自行改變?yōu)槠渌绞剑炔粓?zhí)行《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定，也不履行審批手續(xù)。政府采購監(jiān)督管理部門在審批變更手續(xù)時，不嚴(yán)格審查，不嚴(yán)格把關(guān)，只是例行審批公事。［5］有些物品在招標(biāo)采購中，雖然招標(biāo)程序公開，但是對評標(biāo)、定標(biāo)的程序不嚴(yán)格，特別是在一些大的項目采購中，人為因素影響很大。也有一些供應(yīng)商，面對政府采購這種新生事物，挖空心思鉆政策制度方面的漏洞，表面互相爭標(biāo)，暗地聯(lián)手操縱競標(biāo)，有的爭標(biāo)后平分獲利。采購暗箱操作，嚴(yán)重影響政府采購制度優(yōu)越性的充分發(fā)揮。

4.政府采購管采分離不徹底，產(chǎn)生腐敗與尋租行為

根據(jù)《政府采購法》第七章第六十條規(guī)定，政府采購監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購機構(gòu)，不得參與政府采購項目的采購活動。［2］但在實際操作中，政府采購管理機構(gòu)和集中采購機構(gòu)大多數(shù)都是設(shè)在財政部門，僅僅是財政部門的兩個下屬處室，而且大部分都是“管采”不分離，即使“管采”分離的也是內(nèi)部分離，有名無實，可以說，財政部門是既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”，這就違背了開展政府采購工作的初衷。財政部門既采購又監(jiān)督管理，把握著政府采購起始與采購階段具體事務(wù)，即采購計劃審核和合同款或報賬單的最后簽字蓋章與撥付權(quán)，其間容易出現(xiàn)可以預(yù)想的腐敗與尋租行為。

三、存在問題的原因分析

我國政府采購工作起步較晚，存在上述問題，除了缺乏經(jīng)驗積累外，主要有以下幾個方面的原因。

1.政府采購法律體系保障不力

法律法規(guī)是政府采購實施操作的依據(jù)和保障，只有相關(guān)法律法規(guī)健全了，才能有力保證政府采購行為的規(guī)范與合法。2007年12月28日，中國正式啟動了加入WTO《政府采購協(xié)議》的談判，依照與國際接軌的要求，急需建立一個完善統(tǒng)一的政府采購法律體系。而目前除了《政府采購法》外，其他有關(guān)規(guī)章均屬各部門、各地方自行出臺的一些政策制度，難免存在漏洞，《中華人民共和國政府采購法實施條例》遲遲不出臺，地方政府采購工作缺乏強有力的法律保障。而且從公布的《政府采購法實施條例(征求意見稿)》看，該條例仍然回避了《政府采購法》中的一些焦點難點問題，有些條款的表述仍然存在籠統(tǒng)、模糊，甚至前后矛盾，亟須修改、完善和補充。

2.招投標(biāo)執(zhí)行中的不嚴(yán)肅性

有些采購人對政府采購工作仍然存在認(rèn)識不到位的問題，在工作中，不愿意按照《政府采購法》規(guī)定的要求正確應(yīng)用政府采購方式，而是采取化整為零的方法，將一個項目人為的劃分為若干個項目，使單個項目在規(guī)模上低于公開招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。還有些采購人在政府采購中，不認(rèn)真執(zhí)行《政府采購法》規(guī)定要求，采取實用主義態(tài)度，憑主觀想象辦事，對政府采購方式胡亂應(yīng)用。也有些采購人把政府采購視為自己的一種權(quán)力，害怕招標(biāo)失去這一權(quán)力，擔(dān)心一旦運用公開招標(biāo)方式，自己無法做主，會使自身的利益受到損失，害怕失去好處，于是想方設(shè)法找借口，搞變通，規(guī)避公開招標(biāo)。

3.監(jiān)督管理體制缺失

我國地方政府采購工作之所以存在諸多問題，原因就在于地方政府采購工作監(jiān)督管理的嚴(yán)重缺位。表現(xiàn)在:一是部分單位采購工作隨意性大、漏洞多，對采購資金沒有形成嚴(yán)密的監(jiān)控制度，具備了只買貴的不買對的的經(jīng)濟基礎(chǔ);二是缺少合同履行情況、供應(yīng)商供貨質(zhì)量的驗收、供應(yīng)商的售后服務(wù)是否到位等監(jiān)管措施，使采購人對采購質(zhì)量、采購效率可以不負(fù)責(zé)任，采購中責(zé)、權(quán)不統(tǒng)一;三是職能部門和社會監(jiān)督乏力，導(dǎo)致整個采購工作是采購機構(gòu)想怎么采購就怎么采購。目前，雖然《政府采購法》規(guī)定:審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)對政府采購進行審計監(jiān)督，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強實施監(jiān)察，任何單位和個人對政府采購中的違法行為有權(quán)控告和檢舉。［2］但在具體操作中，并沒有形成一整套科學(xué)系統(tǒng)而行之有效的監(jiān)督機制以及具體操作程序。而且各地政府采購機構(gòu)大多都設(shè)在財政部門，管采不分，在大多數(shù)采購活動中，采購工作單憑政府采購機構(gòu)一家說了算，其結(jié)果必然會引起采購活動的失控，產(chǎn)生新的集中腐敗。

4.采購專業(yè)人才整體素質(zhì)不高

政府采購是一項專業(yè)性很強的工作，但目前我國地方政府采購工作中缺乏經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的高素質(zhì)管理人員。代理機構(gòu)從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平也是良莠不齊，專家隊伍的數(shù)量嚴(yán)重不足，相關(guān)人員的從業(yè)資格認(rèn)證、專家管理考核制度不完善，采購專業(yè)人才整體素質(zhì)不高。

四、不斷完善地方政府采購工作的對策

隨著地方政府財政能力的提升，政府采購工作已經(jīng)成為公眾普遍關(guān)注的領(lǐng)域，而近年來一些地方政府采購中發(fā)生的問題，更加劇了人們對這一領(lǐng)域發(fā)生問題的擔(dān)憂。2012年“兩會”期間，人大代表、政協(xié)委員建議要求:繼續(xù)完善預(yù)算管理制度，加強政府采購法制化和透明化建設(shè)與系統(tǒng)防護建設(shè)，用制度扎緊籬笆，提高政府資金的使用效益。

1.加強政府采購法制化建設(shè)

2012年4月，經(jīng)過最終審議，WTO政府采購委員會正式采納修訂后的《政府采購協(xié)議》(GPA)，這意味著自1997年開始的持久談判終于結(jié)束。作為多邊條例，該協(xié)議要求各方在政府采購這一重要經(jīng)濟活動領(lǐng)域遵守透明、競爭的核心原則。2007年12月28日，中國已經(jīng)正式啟動了加入WTO《政府采購協(xié)議》談判，按照與國際接軌的要求，我國要盡快推動出臺《政府采購法實施條例》，并研究制定出臺政府采購供應(yīng)商監(jiān)督管理辦法、非招標(biāo)方式政府采購管理辦法等法律、規(guī)章，加強政府采購法制化建設(shè)，進一步完善政府采購法律制度體系，為政府采購健康發(fā)展提供法律依據(jù)和保障。

2.加強政府采購?fù)该骰ㄔO(shè)

政府采購一直以來被稱為“陽光下的交易”，是世界上公認(rèn)的最合理的公共財政支出制度。WTO《政府采購協(xié)議》(GPA)條款的主要內(nèi)容之一就是:公開招標(biāo)公告和應(yīng)載明的信息，其中對采購活動中的談判要求，限制性招標(biāo)的適用情形，透明度要求以及合同授予信息公告要求等，都有明確具體的規(guī)定。作為WTO成員國及我國政府對加入GPA的承諾，我國政府采購必須遵循WTO《政府采購協(xié)議》(GPA)的相關(guān)規(guī)定，盡快建立和完善統(tǒng)一的采購信息發(fā)布系統(tǒng)，使信息發(fā)布能夠及時準(zhǔn)確地向公眾公開，提高政府采購的透明度。對于誰在采購?采購什么?采購的交易方式有哪些?等等，這些招標(biāo)類采購信息都應(yīng)該在全國性指定媒體上發(fā)布。要加快推進電子化政府采購建設(shè)進程，實現(xiàn)計劃申報、批復(fù)電子化，信息發(fā)布電子化，資格審查電子化，文件制作電子化，交易平臺電子化，開標(biāo)、評標(biāo)電子化，監(jiān)督管理電子化，檔案存儲電子化。建立政府采購重大事項公眾參與機制、重大工程項目評審機制，提高采購?fù)该鞫?，增強采購的公正性、公開性，減少政府采購領(lǐng)域利益沖突發(fā)生幾率。

3.強化政府采購預(yù)算剛性約束

政府采購預(yù)算是財政預(yù)算的重要組成部分，要求在準(zhǔn)確推行部門預(yù)算的同時，必須建立和完善政府采購預(yù)算制度。地方政府采購預(yù)算管理“彈性太強、剛性不足”，無預(yù)算采購、不按預(yù)算采購等行為時有發(fā)生，其根源就在于缺乏預(yù)算執(zhí)行的剛性約束。應(yīng)該從制度上嚴(yán)格規(guī)范政府采購預(yù)算的法律效力:政府采購預(yù)算與部門預(yù)算一樣，經(jīng)本級人大批準(zhǔn)后，成為具有法律效力的文件，沒有人大的批準(zhǔn)，不得隨意追加。必須加強政府采購計劃管理，嚴(yán)格按照政府采購預(yù)算、購置費預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)編制采購計劃，杜絕采購預(yù)算執(zhí)行隨報隨批的現(xiàn)象，提高政府采購預(yù)算執(zhí)行的剛性要求。［6］

4.建立強有力的監(jiān)督制約機制

要建立健全一套完善、有效的政府采購監(jiān)督和制約機制，不僅對采購的主體進行監(jiān)督，而且對采購的客體和環(huán)節(jié)也要進行監(jiān)督。所謂采購主體，就是包括采購人、供應(yīng)商和采購代理機構(gòu)，其中，采購人是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織;采購所謂客體，是指使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)。要達到對政府采購主體和采購客體的有效監(jiān)督，必須實行采購、驗收、付款三個環(huán)節(jié)的分離，做到采購管理、實施、監(jiān)督三種職能的分設(shè)，由財政部門、政府采購中心、監(jiān)督部門分別承擔(dān)其職能，形成相互制衡、相互約束的格局，改變政府采購管采不分的現(xiàn)有局面。為此，各級政府采購監(jiān)督管理部門既要監(jiān)督檢查有關(guān)政府采購的法律法規(guī)的執(zhí)行情況，也要加強對采購代理機構(gòu)的考核檢查監(jiān)督。對應(yīng)該用公開招標(biāo)的采購項目而擅自采用其他采購方式的，以及在招標(biāo)、競爭性談判、詢價等方式采購中沒有完全遵守法定程序等而嚴(yán)重影響政府采購的嚴(yán)肅性、公正性，損害國家利益、社會公共利益和供應(yīng)商合法權(quán)益的違法違規(guī)行為，加大處罰力度，予以嚴(yán)厲打擊。

5.建設(shè)高素質(zhì)的采購人員隊伍

我國目前從事政府采購的人員，主要來源有三種情形:政府后勤機關(guān)轉(zhuǎn)制人員、財政機關(guān)轉(zhuǎn)制或內(nèi)部抽調(diào)人員以及新組建人員。無論哪種來源的人員，都很少有接受過相應(yīng)的專業(yè)培訓(xùn)。在某種程度上，現(xiàn)有政府采購人員的相對低素質(zhì)，影響了我國政府采購政策功能的發(fā)揮，因此，加快政府采購人員隊伍建設(shè)迫在眉睫。一方面必須對現(xiàn)有從業(yè)人員進行政府采購理論、市場經(jīng)濟理論、招投標(biāo)理論和其他法律法規(guī)等方面的專業(yè)培訓(xùn)，嚴(yán)格從業(yè)資格認(rèn)證制度以及定期考核制度，健全進入與退出機制，打造專業(yè)化、規(guī)范化的高水平團隊;另一方面，要提高和培養(yǎng)所有政府采購管理者和參與人的公正道德素養(yǎng)、責(zé)任意識、法律意識、服務(wù)意識、自律意識，使政府采購工作真正做到公開、公平、公正，廉潔高效，實現(xiàn)節(jié)約成本、治理腐敗、規(guī)范管理的根本目標(biāo)。

［1］政府采購亂像制度漏洞是主因［N］.新京報，2012-03-14.

［2］中華人民共和國政府采購法［DB/OL］.人民網(wǎng)，2002-06-29.

［3］羅浩.政府采購現(xiàn)“天價內(nèi)存條”［N］.三湘都市報，2011-11-30.

［4］史冊.政府采購為何“買高不買低”［N］.京華時報，2011-11-14.

［5］陳永康.當(dāng)前政府采購方式應(yīng)用中存在的問題及對策［DB/OL］.中國政府采購網(wǎng)，2008-06-02.

［6］李小春，朱有國.我國財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的缺陷及改革思路［J］.湖湘論壇，2010，(5).

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1004-3160(2012)04-0048-05

2012-05-29

譚桔華，女，湖南衡東人，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院期刊社研究員，主要研究方向:政府管理。

責(zé)任編輯:詹花秀