吳加明，李 飛

（1.上海市浦東新區(qū)人民檢察院，上海200135；2.四川省成都高新區(qū)人民檢察院，四川 成都610041）

刑事被害人救助工作規(guī)范與擴展

吳加明1，李 飛2

（1.上海市浦東新區(qū)人民檢察院，上海200135；2.四川省成都高新區(qū)人民檢察院，四川 成都610041）

被害人救助工作有利于化解社會矛盾，實現(xiàn)司法公正，具有重要意義?，F(xiàn)行規(guī)定對檢察環(huán)節(jié)的被害人救助限定過嚴，難以解決實際問題。而部分被害人通過申訴信訪，迫使檢察機關予以救助以求罷訪息訴。當前申訴信訪過程中被害人的救助缺乏規(guī)范性、穩(wěn)定性。亟待建立統(tǒng)一有序的救助機制，協(xié)調公檢法等部門共同開展檢察環(huán)節(jié)中的救助工作。

檢察機關；被害人救助；對象；上訪

2009年3月中央政法委等部門聯(lián)合出臺《關于開展刑事被害人救助工作的若干意見》，確立了刑事被害人救助工作的規(guī)范。據(jù)此，最高檢于2009年4月下發(fā)了針對檢察機關開展被害人救助工作的專門通知，對檢察環(huán)節(jié)被害人救助對象、條件及程序等作了規(guī)定。

一、當前檢察環(huán)節(jié)被害人救助工作概況

據(jù)統(tǒng)計，2009年全國各地檢察機關共救助刑事被害人及其近親屬285人，救助金額666.87萬元。①參見最高人民檢察院：《2009年全國檢察機關辦理刑事被害人救助案件情況通報》（內部文件）。被害人救助工作已成為檢察環(huán)節(jié)重要工作內容，在全國各地得以開展。

（一）檢察環(huán)節(jié)被害人救助工作重要性得到充分認識

檢察機關作為查辦刑事案件的職能部門，直面各類被害人，是被害人救助工作的直接承擔者。如果說幾年前檢察環(huán)節(jié)被害人救助工作尚處于理論探討層面，實踐中推行被害人救助的檢察機關也屈指可數(shù)，2006年以后，這項工作的重要性已經得到檢察系統(tǒng)高層和學界的共識。最高檢機關刊物《人民檢察》刊登了關于被害人補償?shù)囊幌盗形恼?，?zhí)筆者既有檢察系統(tǒng)相關領域主管人員，又有學界權威，均對建立被害人國家補償制度的必要性和緊迫性給予了充分論述，這一系列的文章在一定程度上可視為檢察系統(tǒng)及學界相關領域對該制度統(tǒng)一認識的重要標志。②參見孫謙：《建立刑事被害人國家補償制度的實踐意義及理論基礎》，載《人民檢察》2006年9月（上）；尹伊君：《建立適合中國國情的被害人補償制度》，載《人民檢察》2006年9月（上）。其中作者孫謙時任江西省檢察院檢察長、現(xiàn)任最高人民檢察院副檢察長，作者尹伊君時任最高檢刑事申訴廳副廳長；作者王牧、趙國玲均為相關領域知名學者，其觀點具有一定代表性。被害人救助工作得到最高檢的大力推廣。其后，各地檢察系統(tǒng)陸續(xù)開展了各項被害人救助工作，尤其是2009年4月，最高檢針對被害人救助工作的專門文件下發(fā)后，檢察環(huán)節(jié)中的被害人救助工作得到了充分重視。

（二）及時制定規(guī)范性文件，確保救助工作有序開展

根據(jù)公開的資料查詢，從2006年起至今，全國各地已有數(shù)十家檢察機關開展刑事被害人救助工作。各地檢察部門以最高檢的文件為依據(jù)，結合地方檢察工作實際，制定了具體實施辦法，以規(guī)范本地救助工作。如河南省檢察院制定了《河南省檢察機關不起訴案件被害人救助辦法》、上海市政法委等部門共同出臺的《上海市開展刑事被害人救助工作的若干意見》、上海市浦東新區(qū)檢察院制定了《關于開展刑事被害人救助工作的實施細則》等。然而，上述規(guī)范基本是以中央政法委及最高檢的相關文件為藍本，結合本地實際做一些細則操作規(guī)定，對于救助對象擴展、救助程序簡化以及如何與公安、法院、司法、民政等部門協(xié)調配合等救助實踐中的具體問題，并無實質性規(guī)定。

值得一提的是，江蘇省無錫市檢察院積極推動刑事被害人救助地方立法工作，其起草的《無錫市刑事被害人特困救助條例》，由無錫市人大常委會審議通過，于2009年10月1日正式實施。這是全國首例刑事被害人救助地方法規(guī)，不僅產生了很好的社會反響，還解決了困擾檢察環(huán)節(jié)被害人救助的諸多實踐問題，其經驗值得借鑒。

（三）申訴人以鬧訪等方式迫使檢察機關予以救助

根據(jù)中央政法委及最高檢相關規(guī)定，檢察環(huán)節(jié)救助對象前提條件是案子不起訴，且案件類型局限于故意傷害、殺人等侵害人身權案件。然而,檢察實踐中不起訴案件并不多，不起訴案件中人身傷害類型的被害人更少。嚴格依照中央政法委的《若干意見》和最高檢規(guī)定，對被害人救助的案件十分少見。實際上，大多數(shù)地區(qū)檢察機關的被害人救助緣起于被害人的申訴、信訪。即被害人對法院刑事判決不滿提請檢察機關抗訴，并請求檢察機關予以救助，其所涉案件均已起訴，且往往不局限于侵犯人身權的類型，不符合現(xiàn)有規(guī)范設定的救助條件。

但面對申訴人的不斷上訪、鬧訪，甚至演化為沖擊國家機關的群體事件，作為負責刑事申訴的檢察機關往往被迫予以救助，或出面協(xié)調法院、公安等部門共同救助，以求罷訪息訴、案結事了。如我院2010年辦理的三例被害人救助案，均不符合“不起訴”的前提，所涉案件既有故意傷害類案件，也有詐騙、搶劫等侵財類案件。在檢察實踐中，被害人救助類型已突破了上述限定。這也是當前穩(wěn)定壓倒一切的政治背景下，檢察機關為了罷訪息訴、維護社會穩(wěn)定、化解社會矛盾的無奈之舉。

二、當前檢察環(huán)節(jié)被害人救助工作存在的問題

被害人救助政策是以司法手段救濟弱者的一項利民措施，檢察機關在被害人救助工作上歷經幾年摸索，也發(fā)現(xiàn)一些問題值得關注。

（一）有關規(guī)定限定的救助范圍過于狹窄

根據(jù)中央政法委等部門制定的《若干意見》及最高檢的貫徹意見，檢察環(huán)節(jié)刑事被害人接受救助的前提之一是“決定不予起訴的案件”，這是根據(jù)中央政法委《若干意見》做出的規(guī)定，也是出于公檢法分工負責的實際，由結束刑事訴訟的部門負責相應救助工作。

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在實踐中，以檢察院不起訴終結刑事追訴的案件并不多見，不論是絕對案件數(shù)量還是相對比例數(shù)均很小。而且檢察機關有限的不起訴案件中，“相對不起訴”占很大比例，相對不訴重要的因素之一便是“積極賠償、獲得被害人諒解”。也就是說很多不起訴案件，被害人已經獲得了加害人一方的賠償，再由國家介入救助既無必要也不符合規(guī)定。

救助對象的另一限制是“因暴力犯罪導致傷殘”，這就將實踐中占很大比例的財產犯罪、經濟犯罪中的被害人排除在外，這類犯罪也往往導致被害人陷入經濟困境而無法獲得賠償。

綜上所述，對于檢察環(huán)節(jié)救助對象的種種限制，實際上將諸多確實需要救助的被害人擋在了公正的大門之外。

（二）救助程序繁瑣、救助資金有限，削弱了救助申請的積極性

目前的救助規(guī)定要求符合條件的被害人提供“家庭經濟狀況證明”，須由其居住地或暫住地基層組織審核，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦出具證明。囿于種種原因，有的申請人幾經周折無法獲得上述證明，外來人員還需往返奔波，使本已困難的經濟雪上加霜。另外根據(jù)現(xiàn)行政策，申請人即便申請成功，獲得的救助金也不高，與遭受的損失相比可謂杯水車薪，難以有效解決實際困難。

另外，如果嚴格按照最高檢的救助條件，必須待案子最終做出不起訴決定后方可申請賠償，而依照刑訴法相關規(guī)定，審查起訴期限一般以一個月為限，特殊情況的退回補充偵查或延長，最多可能耗費幾個月時間。在此期間，很多暴力犯罪被害人醫(yī)療費用、手術費用沒有著落，急需救助，卻囿于該限制無法提起。也就是說，被害人在最需雪中送炭的時候，檢察機關卻愛莫能助。即使向其他司法機關申請救助，也可能因為案子倘處于檢察階段而被拒之門外。

如“詐騙被害人俞某等三人申請救助案”，該詐騙案發(fā)生在2006年前后，三被害人2010年才發(fā)覺被騙報案，但由于證據(jù)不足，偵查環(huán)節(jié)已幾經周折，直至2011年1月才移送我院審查起訴。我院經審查，認為該案證據(jù)不足退回公安補充偵查，截止目前還在辦理中。前后時間持續(xù)已近五年，被害人一家?guī)缀跸萑虢^境，如嚴格依照上述規(guī)范，檢察機關救助的大門也將被無情關閉，被害人將無從尋求救助途徑。

因此，嚴格的程序限制和少量的救助所得，客觀上影響了被害人申請救助的積極性，致使檢察環(huán)節(jié)被害人救助工作難以真正發(fā)揮作用。

（三）申訴信訪接待過程中的被害人救助缺乏規(guī)范性、正當性，并可能滋生新問題

申訴過程中予以被害人救助缺乏操作規(guī)范，或者規(guī)范層級較低，顯得較為隨意。實踐中，刑事被害人救助最初往往源于信訪問題或特定時期維護社會穩(wěn)定的需要，其救助性質具有臨時性和應急性，救助金額的多少也不確定，鬧得厲害就多給一點，鬧得不厲害就少給，不鬧的就不給。比如某基層院辦理的“楊某、郭某救助案”，該二人系一起故意傷害致死案被害人父母，因對司法機關處理結果不滿，加上得不到加害方的經濟賠償，便組織其老鄉(xiāng)數(shù)十人到各級檢察機關上訪，甚至以聚眾沖擊檢察機關等極端方式擴大事端，造成惡劣影響。最后在政法委協(xié)調下，基于維護社會穩(wěn)定的政治任務，承辦此案的公檢法各方共同給予一筆不菲的救助金，才實現(xiàn)了平訪息訴。這種救助雖然能夠解決個案，但并未從根本上解決被害人實際困難，只能作為權宜之計而無法推而廣之①參見白金剛，王新，吳鋒：《問題與制度設計：檢察機關開展刑事被害人司法救助之研究》，載《法學雜志》2009年第6期。，還可能滋生其他社會問題。

另外，這種權宜之計的正當性值得反思。其一，國家的公款來源于納稅人，每一分錢的花銷均需接受人民的監(jiān)督，沒有正當依據(jù)的救助畢竟無法經受時間的考驗和民眾的追問。其二，從司法的公正性角度看，對部分信訪申訴人予以救助，而對類似境遇的其他人不予救助，其公正何在？對部分申訴人予以較高的救助，對其他人予以較少的救助，其公平又何在？

此外，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的現(xiàn)實，將會給今后的信訪申訴接待工作帶來十分不利的后果。如若老實本分者屢屢吃虧，如若乖張折騰者次次得利，理性上訪、依法申訴將成為奢談，取而代之的將是層出不窮的暴民和樂此不疲的鬧訪！

最后，根據(jù)中央政法委牽頭制定的《若干意見》，判決之后刑事案件的被害人救助的責任機關為法院，申訴環(huán)節(jié)的案件一般均已由法院判決，依此規(guī)定應由法院負責被害人救助。申訴環(huán)節(jié)檢察機關對被害人予以救助有越俎代庖之嫌。如若嚴格執(zhí)行“一次救助”原則，檢察機關的僭越救助可能導致該申訴人無法再尋求法院救助。

三、檢察環(huán)節(jié)被害人救助工作擴展與規(guī)范——以“無錫模式”為例

實現(xiàn)懲罰犯罪、保障人權與維護被害人合法權利的統(tǒng)一，是刑事訴訟追求的理想狀態(tài)。當我們終于把目光投向以往一直忽視的被害人救助時，需要探討的是如何設計更加完善、更加公平公正的救助制度，讓被害人救助的司法理念得以貫徹。2009年10月1日，全國首例地方性被害人救助法規(guī)《無錫市刑事被害人特困救助條例》（以下簡稱《無錫條例》）正式實施，為我們提供了可資借鑒的范本。筆者認為，借鑒“被害人救助無錫模式”，檢察環(huán)節(jié)被害人救助工作可以從以下幾方面予以完善：

（一）救助對象擴大為審查起訴階段的所有案件，申請救助與主動救助雙軌并行

與中央政法委牽頭制定的《若干意見》不同，關于被害人救助公檢法之間的分工，《無錫條例》采用的是根據(jù)案件不同階段，分別負責被害人救助，實現(xiàn)了刑事司法活動中被害人救助工作的“無縫銜接”。即偵查階段由公安機關負責，提起公訴階段由檢察機關負責，審判及判決執(zhí)行階段由法院負責。《無錫條例》對于擬救助對象遭受侵害的犯罪種類并無限定，即只要遭受犯罪侵害、經濟困難、無法獲得加害人賠償、工傷、保險賠付而陷入困境的被害人，均可以申請救助。①參見《無錫市刑事被害人特困救助條例》第十條、第十二條（2009年4月29日無錫市第十四屆人民代表大會常務委員會第十一次會議通過，2009年5月20日江蘇省第十一屆人民代表大會常務委員會第九次會議批準）。

這就很大程度上擴大了檢察環(huán)節(jié)救助對象范圍，只要案件進入起訴階段，被害人確實經濟困難又無從獲得賠償或賠付的，即可以納入救助對象。這樣的規(guī)定更符合客觀事實。是否應予以救助，不在于被害人是遭受何種犯罪侵害，更重要的是要判斷其是否確實處于困境而無法獲得其他救助。暴力犯罪的被害人與財產犯罪的被害人遭受侵害的犯罪種類不一，但只要確有困難的，沒有理由只對前者予以救助而排除后者。因此，筆者認為檢察環(huán)節(jié)被害人救助對象可以放寬為公訴階段的所有案件、被害人確有困難而無法獲得其他救助的，賦予救助機關更多的酌情甄別權。

借鑒《無錫條例》第十九條，檢察機關辦理案件過程中發(fā)現(xiàn)確實符合救助條件，而被害人沒有提出申請的，檢察機關也可以直接提出救助意見和救助金額，并辦理相關手續(xù)，發(fā)放救助金。

（二）將被害人的救助拓展至申訴訪接待過程中

將申訴信訪接待環(huán)節(jié)納入檢察機關被害人救助范圍，是現(xiàn)實需要，也是檢察機關的職能所在。在一定意義上，對申訴人予以經濟救助是解決其信訪、鬧訪的有效途徑，也是維護社會穩(wěn)定、化解社會矛盾的有效方法?；诋斍暗纳鐣F(xiàn)實，基于檢察機關受理控告、申訴的法律職能，應將檢察環(huán)節(jié)的被害人救助拓展至申訴接訪過程中。

與此同時，檢察機關在申訴訪接訪中的被害人救助需要規(guī)范，避免隨意性。必須根據(jù)既定規(guī)范，嚴格把握是否符合經濟困難的救助條件，嚴格審查救助額度標準，對于是否救助、救助金額多少等環(huán)節(jié)，應有科學明確的標準，避免一味花錢買平安。

此外，為防止公檢法對同一被害人救助申請重復救助或相互推諉等情形，應在政法委協(xié)調下建立相互之間救助信息通報機制，對于已經獲得救助或救助申請已經提交其他機關正在辦理的申請，及時予以排除。

（三）應由地方立法向全國立法、由低位階法規(guī)向高位階法規(guī)邁進

被害人救助工作涉及刑事司法各個環(huán)節(jié)、各個部門，需要整合全社會資源，最終實現(xiàn)救助工作的規(guī)范有序。針對當前實際，檢察機關可以采取由地方向全國、從低級到高級立法的過程實現(xiàn)被害人救助工作立法制度化。

筆者認為，先由基層檢察院自行制定院級規(guī)范性文件，系統(tǒng)地開展工作，并結合實踐中暴露出來的問題不斷完善。再由基層檢察院聯(lián)合同級法院、公安、司法行政等部門，通過文件會簽形式建立聯(lián)動機制，擴大刑事被害人救助覆蓋面，待時機成熟后由同級人大制定規(guī)范性文件，如《無錫條例》，在區(qū)域范圍內全面開展，然后再推動更高層級的地方性法規(guī)制定，直至在全國范圍內制定統(tǒng)一的被害人救助法律規(guī)范。

D630

A

1673―2391(2012)07―0171―03

2011—03—19

吳加明，男，福建龍海人，上海市浦東新區(qū)人民檢察院法律政策研究室。

【責任編校：鄭曉薇】