柳衛(wèi)民

（湖北警官學院 教務處，湖北 武漢430034）

大陸與臺灣地區(qū)警察教育立法比較及啟示

柳衛(wèi)民

（湖北警官學院 教務處，湖北 武漢430034）

世界警察教育發(fā)展的成功經(jīng)驗表明，警察教育可持續(xù)發(fā)展必須要有強有力的警察教育立法作為保證。通過比較，可以看出大陸與臺灣地區(qū)警察教育立法在法律法規(guī)體系、立法主體、立法內(nèi)容、立法技術(shù)等方面存在差異。在警察教育立法中，注重教育法規(guī)的制定與修改相結(jié)合、針對性與科學性相結(jié)合、統(tǒng)一性與地方性相結(jié)合、完善立法與執(zhí)法相結(jié)合、立法實踐與理論研究相結(jié)合。

大陸；臺灣地區(qū)；教育立法；警察教育

警察教育立法在現(xiàn)代警察教育制度的建立與發(fā)展過程中具有不可替代的地位。現(xiàn)代警察教育制度是在警察教育法律制度建立和發(fā)展的過程中得到體現(xiàn)的。大陸與臺灣地區(qū)在發(fā)展警察教育方面有很多相似及可比之處。通過對大陸與臺灣地區(qū)警察教育立法進行比較，總結(jié)經(jīng)驗，相互借鑒，可以完善兩岸警察教育法規(guī)體系，進而促進兩岸警察教育法治之進程。

一、大陸與臺灣地區(qū)警察教育概述

改革開放前，大陸警察教育基本上是新警培訓、干警輪訓等職業(yè)教育訓練。改革開放以來，特別是1984年第一次全國公安教育工作會議以后，大陸地區(qū)的警察培訓與教育才開始警察中等、高等學歷教育及研究生教育，進入了一個全新發(fā)展階段。隨著公安工作的發(fā)展和警察教育事業(yè)的加強，為了適應公安隊伍建設的需要，大陸初步形成了分級管理、分級培訓，多類型、多形式、多層次培訓在職干警和培養(yǎng)警察專業(yè)人才的教育訓練體系。[1]警察教育為警察工作及其隊伍建設起到了極其重要的推進作用。

臺灣地區(qū)警察教育自成體系，建立了比較完善的晉升與培訓相結(jié)合的機制。警察學歷教育以警察內(nèi)部的學校為主（且以警察內(nèi)部高等學歷教育為特色），并以社會上的院校為輔。警察教育訓練包括養(yǎng)成教育、進修教育、深造教育及常年訓練。前三項分別由臺灣中央警察大學及臺灣警察?？茖W校負責，而常年訓練是對在職警察人員所實施的訓練，由各警察機關(guān)分層負責進行，區(qū)分為個人、組合、特殊任務警力、專業(yè)、干部及專案訓練等，除成立警察訓練基地、定期辦理干部講習、師資培訓及特殊任務警力訓練外，其余科目均要求各級警察機關(guān)結(jié)合日常勤務反復磨練以整合力量，提升警察素質(zhì)及執(zhí)勤能力。

二、大陸與臺灣地區(qū)警察教育立法的相關(guān)比較

大陸和臺灣地區(qū)都比較注重警察教育立法方面的工作。雖然兩岸之間存在意識形態(tài)方面的差異，但僅就立法主體、立法內(nèi)容、立法技術(shù)以及法規(guī)體系等方面而論，兩岸各顯利弊，互有短長。而對其進行比較分析，則有利于促進我國大陸地區(qū)警察教育法治化的建設進程。

（一）法律法規(guī)體系之比較

臺灣地區(qū)比較注重依據(jù)警察教育法律關(guān)系調(diào)整和規(guī)范的實際需要來制定警察教育法律法規(guī)，不過分追求警察教育法律法規(guī)體系形式上的完整。臺灣地區(qū)政府在制定基本的骨干性警察教育法律法規(guī)的同時，也根據(jù)實際需要制定了不少有關(guān)警察教育的特別（或臨時）措施法以及僅針對某一事項的專門法律（或法令），如臺灣已廢止的《初級警察教育規(guī)程》。當然，這種根據(jù)實際需要立法而形成的警察教育法規(guī)體系也有其不足：顯得比較繁雜無序與重復交叉。

目前，大陸已初步構(gòu)建了一個結(jié)構(gòu)縱橫交錯的警察教育法規(guī)體系。但從法規(guī)的結(jié)構(gòu)體系上探析，橫向結(jié)構(gòu)與縱向結(jié)構(gòu)還不盡完善。如已制定的警察教育法規(guī)中，部分條文規(guī)定相當抽象，從而導致實踐執(zhí)法中必須用法律解釋或制定其他規(guī)范性文件予以補充與完善。[2]

雖然兩岸警察教育法規(guī)體系構(gòu)成各不相同，其形成的原因和背景也不盡相同，但兩岸在構(gòu)建警察教育法規(guī)體系時，都既要注意警察教育法規(guī)體系的協(xié)調(diào)性，也要注重從實際出發(fā)，不必過分追求警察教育法規(guī)體系形式上的完整性。

（二）立法主體方面的比較

臺灣地區(qū)為單一制的警察教育立法體制，是以警察教育主管機構(gòu)為主體。在著重規(guī)定警察領(lǐng)導體制與內(nèi)部關(guān)系、機構(gòu)設置及權(quán)限范圍與職能作用的同時，臺灣地方政府注重根據(jù)警察教育實際工作需求，及時制定明確規(guī)定警察教育的組織機構(gòu)、領(lǐng)導關(guān)系以及職責權(quán)限等方面的法規(guī)。如：制定的《中央警察大學組織條例》、《中央警察大學辦事細則》、《臺灣警察?？茖W校組織條例》、《臺灣警察?？茖W校辦事細則》等等。

大陸警察機構(gòu)包括公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)管理機關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察以及執(zhí)行安保任務的中國人民武裝警察部隊。大陸警察院校實施的是警察部門和教育部門雙重領(lǐng)導、以警察部門為主的教育管理體制。各級警察機關(guān)主要負責警察院校的辦學方向、發(fā)展規(guī)模等方面的監(jiān)督與管理，各級教育行政部門則對警察院校教學方面事項進行指導。因此，大陸警察教育立法體制具有鮮明特色，屬于“集權(quán)為主、結(jié)合分權(quán)”的管理模式與“一元、兩級、多層次”的結(jié)構(gòu)體系。其中，“一元”是指只存在一個統(tǒng)一的、一體化的立法體系；“兩級”是指中央立法和地方立法兩個立法等級；而“多層次”則是指各等級又分為若干層次：中央一級（全國人大及其常委會、國務院及其相關(guān)職能部委、中央軍委及其所屬部門）與地方一級（地方各級立法機關(guān)）。由此可見，大陸警察教育存在著多個立法主體。

（三）立法內(nèi)容方面的比較

臺灣地區(qū)在制定警察教育方面法規(guī)時，比較注重明確規(guī)定不同警種、不同職級的訓練目標與內(nèi)容要求，同時隨著時代之變化而不斷修正。如：2000年，修正了《保送現(xiàn)職警察人員進修辦法》、《臺灣警察?？茖W校辦事細則》；2002年，修正了《警察教育條例》、《中央警察大學學生（員）獎懲規(guī)則》；2003年，發(fā)布了《警察常年訓練辦法》、《臺灣警察?？茖W校甄試具特殊專長人員入學辦法》，修正了《海岸巡防機關(guān)人員司法警察專長訓練辦法》、《中央警察大學臺灣警察專科學校教官資格審查辦法》；2004年，修正了《警察人員進修及深造教育實施辦法》、《警察人員升官等考試規(guī)則》；2005年，修正了《各級警察機關(guān)警察大學警察?？茖W校武器彈藥統(tǒng)籌調(diào)配辦法》；2006年，修正了《警佐警察人員晉升警正官等訓練辦法》、《公務人員特種考試警察人員考試規(guī)則》、《公務人員特種考試基層行政警察人員及基層消防警察人員考試規(guī)則》、《中央警察大學甄選或甄試新生入學辦法》等等。明確的立法內(nèi)容，確保了教育訓練的效果和質(zhì)量。

臺灣地區(qū)也十分注重警察院校制度建設。臺灣中央警察大學注重在組織、教務、總務、圖書管理、學生事務、公共關(guān)系、醫(yī)療服務、實驗室管理、人事管理、財務管理、生活管理、文書管理、電腦管理與推廣教育等方面完善內(nèi)部管理制度。臺灣警察?？茖W校也在組織、訓導、總隊、總務、醫(yī)務、人事、教務、資訊、秘書室與圖書等方面加強內(nèi)部規(guī)制的建設。

大陸警察教育法制則比較注重實體規(guī)范建設。目前，大陸制定了一大批警察教育法律法規(guī)，進一步加大了警察教育主管部門組織建設的力度，明確了警察院校的權(quán)責，使得警察教育立法的技術(shù)更加規(guī)范，內(nèi)容更加科學。[3]同時，大陸警察教育主管部門不斷統(tǒng)一協(xié)調(diào)相關(guān)警察教育法規(guī)和規(guī)范性文件。2003年9月以來，公安部組織修改部門規(guī)章26件、規(guī)范性文件138件，廢止部門規(guī)章7件、規(guī)范性文件1070件；各?。ㄊ?、區(qū)）及其公安廳（局）清理地方性公安法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件就達7936件。[4]

（四）立法技術(shù)方面的比較

警察教育立法技術(shù)作為在立法實踐活動中總結(jié)出來的立法技能與方法，是警察教育立法機關(guān)在立法過程中所應用的有關(guān)立法的知識、方法、規(guī)則和技巧的總稱。一定意義上講，兩岸在此方面是一脈相承，且各有所長，都值得進行相互借鑒與研究。

臺灣警察教育主管部門在進行警察教育立法時，多采用授權(quán)性規(guī)范和準用性規(guī)范，并明確標明立法依據(jù)或立法目的。如臺灣《警察法》第1條“本法依‘憲法’第一百零八條第一項第十七款制定之。”臺灣《警察教育條例》第1條“本條例依警察法第三條及第十五條制定之”。《臺灣警察?？茖W校組織條例》第1條“本條例依警察教育條例第二條第二項規(guī)定制定之”?！杜_灣警察?？茖W校辦事細則》第1條“本細則依臺灣警察?？茖W校組織條例第十六條規(guī)定訂定之”。

而在構(gòu)建警察教育法規(guī)體系時，大陸比較注重警察教育法規(guī)內(nèi)部層次的有序性，部門規(guī)章與地方性法規(guī)以及地方政府規(guī)章的立法權(quán)責比較明晰。這樣，既保證了警察教育立法的統(tǒng)一性，又有效減少了部門規(guī)章與地方性警察教育法規(guī)、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間的矛盾沖突。

三、大陸與臺灣地區(qū)警察教育立法的評析與互鑒

雖然兩岸經(jīng)濟發(fā)展水平各異、社會制度不同，但大陸與臺灣地區(qū)警察教育各有特色，兩岸在警察教育法制建設方面的一些成功經(jīng)驗，可以相互借鑒。

（一）警察教育法規(guī)的制定、完善與適時修改相結(jié)合

教育法規(guī)的適時修改是教育立法工作的重要組成部分。臺灣地區(qū)在警察教育立法進程中，比較注重依據(jù)在實施警察教育法規(guī)過程中遇到的各種實際問題，適時且有針對性地進行修訂。此舉措對于維護警察教育法規(guī)實施的有效性及其權(quán)威性、促進警察教育立法具有十分重要的意義。在閱讀臺灣地區(qū)警察教育法規(guī)時，我們經(jīng)常會看到對某一教育法規(guī)（條款）內(nèi)容的修改、補充、刪除等注釋。以其《中央警察大學組織條例》為例，1946年3月公布后，又分別于1972年、1976年、1983年與1995年進行了修正。這種根據(jù)實際需要適時進行修改的立法活動，是值得大陸在警察教育立法工作中加以借鑒的。

目前，大陸警察教育立法工作的重點放在完善警察教育法規(guī)體系上，但有許多重要的警察教育法規(guī)還未出臺，對修改完善已有警察教育法規(guī)的工作還難以顧及。這種狀況不僅影響了警察教育法規(guī)的嚴肅性和有效性，也往往容易給警察教育的改革和發(fā)展造成一定障礙，甚至出現(xiàn)執(zhí)法者違反自身制定的警察教育法規(guī)的現(xiàn)象。因此，大陸應把已有警察教育法規(guī)的修改完善與新法規(guī)的制定視同為警察教育立法工作的一個整體，克服警察教育立法工作中重制定、輕修改的偏向。

（二）警察教育法規(guī)體系的針對性和科學性有機結(jié)合

警察教育法律法規(guī)體系的科學性強調(diào)法規(guī)體系內(nèi)部應按照一定的邏輯聯(lián)系相互統(tǒng)一協(xié)調(diào)，避免不必要的重復交叉立法，達到內(nèi)容上的和諧一致與形式上的完整統(tǒng)一；而警察教育法規(guī)體系建立的針對性則要求須從變化發(fā)展的警察教育現(xiàn)實關(guān)系的調(diào)整需求出發(fā)，并不過特別強調(diào)體系的完整協(xié)調(diào)。

在對大陸與臺灣地區(qū)警察教育法規(guī)體系的比較分析中，我們可以看到，大陸地區(qū)目前比較注重警察教育法規(guī)體系自身的邏輯聯(lián)系；而臺灣地區(qū)則更注重于法規(guī)調(diào)整的現(xiàn)實需要及其針對性，臺灣地方政府不斷及時地通過公布、修正、廢止等方式進行警察教育立法工作，以及時地適應警察教育現(xiàn)實工作的需要。

因此，大陸與臺灣地區(qū)在完善警察教育法規(guī)體系時，都應注意把警察教育立法的科學性與針對性有機地結(jié)合起來，既應克服警察教育立法上的隨意性和盲目性，不要想到什么就立什么，也不應因單純追求警察教育法規(guī)體系在形式上或者邏輯上的完美而過分強調(diào)法規(guī)體系的邏輯性，而應明確把科學性和針對性結(jié)合起來考慮警察教育法規(guī)體系的框架。

（三）維護警察教育法制的統(tǒng)一與發(fā)揮地方警察教育立法的積極性相結(jié)合

以警察教育立法權(quán)的行使是否為同一系統(tǒng)機關(guān)為標準，兩岸都屬于單一制的警察教育立法體制。這種集權(quán)的單一制警察教育立法，不足之處是不利于發(fā)揮地方警察教育立法積極性，使其難以有針對性地從本地區(qū)實際完善警察教育立法和保證法規(guī)的有效執(zhí)行，但其則有利警察教育法規(guī)在全國的統(tǒng)一實施。

隨著警察教育立法工作的加強，在加快中央警察教育立法步伐的同時，地方警察教育立法也取得了較大進展，并在許多領(lǐng)域甚至走在了中央警察教育立法的前面。但是從總體上看，中央警察教育立法還處于滯后狀態(tài)，地方警察教育立法也沒有充分地發(fā)揮其應有的作用。為了加快兩岸警察教育立法工作的步伐，今后我們既要重視發(fā)揮警察教育法制統(tǒng)一的優(yōu)勢，同時也要從地方的實際出發(fā)，加強地方警察教育立法，為統(tǒng)一的警察教育立法探索經(jīng)驗。

值得指出的是，在進行地方警察教育立法時，應避免立法技術(shù)上的不一致給法律適用帶來的問題。例如：警察教育法規(guī)對于同一性質(zhì)事項的規(guī)定，存在多種形式的表述方式；在警察教育行政執(zhí)法中，有關(guān)委托執(zhí)法和授權(quán)執(zhí)法的規(guī)定從條文上難以區(qū)分判斷；地方性警察教育法規(guī)與部門規(guī)章之間存在大量沖突等。因此，中央應對地方警察教育立法技術(shù)進行必要的統(tǒng)一規(guī)范，避免人為因素的法律沖突，節(jié)約警察教育立法成本，減少法律解釋，維護警察教育法制的統(tǒng)一。

（四）完備法規(guī)體系與完善執(zhí)法監(jiān)督相結(jié)合

對兩岸警察教育立法進行比較分析可以看出，臺灣警察教育法律法規(guī)確定的執(zhí)法監(jiān)督程序、明確的法律責任制度對于保證警察教育法規(guī)的有效實施發(fā)揮著積極的作用。而在大陸，警察教育執(zhí)法監(jiān)督則是比較薄弱的環(huán)節(jié)，加強其建設是大陸警察教育法制建設面臨的一項緊迫的任務。而且，如警察教育法律法規(guī)實施之有效性得不到有效保障，其終將是一紙空文。因此，兩岸都有必要結(jié)合各自實際，認真分析研究警察教育執(zhí)法監(jiān)督之有益經(jīng)驗，并健全警察教育執(zhí)法監(jiān)督體制和運行機制，確保警察教育法律法規(guī)的順利施行。

（五）立法實踐與理論研究相結(jié)合

隨著教育法制建設工作的日益加強，有關(guān)教育立法方面的理論研究也日趨活躍。兩岸公開出版了不少教育法學方面的專著，發(fā)表了大批教育立法理論研究方面的學術(shù)論文，創(chuàng)辦了一批教育法學研究的專門刊物，在有關(guān)院校中開設教育法學課程，等等。教育立法理論研究的活躍，對教育法制建設實踐以及教育法學學科建設起到了積極的推進作用。

但在警察教育立法方面的研究，兩岸（包括港澳地區(qū)）都比較薄弱，還遠遠不能適應警察教育改革與發(fā)展的需要，警察教育立法中的一些重大理論課題和實踐問題亟待研究與解決，警察教育立法研究處于一種散亂狀態(tài)，警察教育立法人員的素質(zhì)亟待提高，警察教育法學的學科體系還未形成。這些問題的解決都有賴于警察教育立法理論研究的廣泛開展。因此，兩岸都有必要完善警察教育立法研究工作的組織形式，在借鑒國外警察教育立法研究的有益經(jīng)驗之基礎上，結(jié)合警察教育立法實踐開展警察教育立法方面的研究工作，構(gòu)建警察教育法學新學科，編篡、出版警察教育法規(guī)匯編，使我國警察教育立法水平提高到一個新的高度。

警察教育發(fā)展的歷史在一定意義上講就是警察教育立法的發(fā)展歷史。臺灣地區(qū)警察教育制度的建立和發(fā)展，依賴于其警察教育法律制度的確定及鞏固；臺灣地區(qū)警察教育改革的成果也充分體現(xiàn)于其警察教育立法之中。由于立法方面的缺陷，一個時期以來，大陸警察院校發(fā)展經(jīng)歷了一段曲折的歷程。這種狀況與新時期警察人才的培養(yǎng)要求顯然是不相適應的，不符合警察教育發(fā)展的客觀規(guī)律。對兩岸警察教育立法進行比較研究，分析借鑒其警察教育改革的積極成果，對于促進警察教育各領(lǐng)域的改革，準確把握警察教育的發(fā)展趨勢，最終建立和完善現(xiàn)代警察教育制度具有重要的現(xiàn)實意義。

[1]柳衛(wèi)民.警察教育若干問題研究[M].武漢:武漢出版社,2007:270.

[2]柳衛(wèi)民.健全警察教育法規(guī)體系的若干思考[J].江西行政學院學報,2006(S2).

[3]柳衛(wèi)民.我國警察組織法的現(xiàn)狀及其完善[J].求實,2006(S1).

[4]公安部政治部.公安法制建設研究[M].北京:中國人民公安大學出版社,2007:44.

D631.1

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1673―2391(2012)09―0174―04

2012—02—21

柳衛(wèi)民，男，湖北警官學院教務處。

【責任編校：周文慧】