刁飛騰

（天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院，天津300000）

檢察職能向基層組織延伸的路徑分析

刁飛騰

（天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院，天津300000）

由于法律體系的不健全，社會管理的缺失，社會各基層組織存在的法律盲區(qū)較多，這種現(xiàn)狀已成為妨礙社會經(jīng)濟發(fā)展、影響民主法治建設(shè)的重要制約因素。對此，作為國家專門的法律監(jiān)督部門，檢察機關(guān)一方面要重視檢察職能向社會基層組織的延伸，同時也要積極探討檢察職能向社會基層組織延伸的方法和路徑。

基層組織；檢察職能延伸；必要性；基本路徑

在社會主義法制體系初步建立的階段，社會基層組織的地位和功能日益凸顯，作為社會最基本的組織架構(gòu)，這些社會基層組織不僅在數(shù)量上蔚為壯觀，而且在維護社會和諧穩(wěn)定，化解社會矛盾，保障民生等方面都發(fā)揮著不可或缺的作用。但是由于社會公共管理和法律規(guī)制的缺失，社會基層組織自身也存在種種問題。對此，作為國家專門的法律監(jiān)督部門，檢察機關(guān)不僅要重視檢察職能向社會基層組織延伸的現(xiàn)實必要性，同時也要積極地從檢察執(zhí)法實踐中找到路徑。

一、社會基層組織的內(nèi)涵與范圍界定

（一）內(nèi)涵

從社會學(xué)的角度來看，人是各種社會關(guān)系的產(chǎn)物和總和。而社會基層組織則是人們參與管理國家和社會事務(wù)以及組織社會生產(chǎn)生活的重要載體。社會基層組織是社會的細胞與基本單元，是社會的基礎(chǔ)。因此，社會基層組織即是指人們按照一定意圖和形式建立起來的，與社會個體成員直接相關(guān)聯(lián)的社會群體或集團。它是生活在社會基層的人民群眾成立的一種社會管理組織。其功能和定位即是政府或政黨聯(lián)系基層群眾的紐帶，是國家政權(quán)得以存在的基礎(chǔ)。

（二）范圍界定

我國現(xiàn)代社會基層組織的發(fā)展主要經(jīng)歷了民國時期的保甲組織、共和國建國初期的城市居民委員會和農(nóng)村的村、生產(chǎn)大隊；“文革”時期的“文革小組”、“向陽院”和“生產(chǎn)大隊革命委員會”以及實行改革開放后恢復(fù)的居民委員會和村民委員會這四個階段。

然而，結(jié)合社會基層組織的基本內(nèi)涵和目前中國經(jīng)濟社會發(fā)展情況看，筆者認為，社會基層組織除了城市居民委員會與農(nóng)村的村民委員會之外，還應(yīng)將政黨、國家、社會團體的基層組織以及各類企業(yè)、事業(yè)單位涵蓋在內(nèi)，因為這樣才能更真實地反應(yīng)中國社會基層生活的全貌，并為檢察職能向基層組織延伸提供工作范圍。

二、檢察職能向基層組織延伸的必要性

作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)承擔著化解社會矛盾、促進社會穩(wěn)定、維護公平正義的重大責(zé)任。檢察職能向基層組織延伸是檢察機關(guān)主動應(yīng)對社會新情況、新問題，積極回應(yīng)人民群眾期望社會公平正義的體現(xiàn)。其實質(zhì)不是檢察權(quán)的“擴張”而是檢察機關(guān)法律監(jiān)督手段的強化。

（一）檢察職能向基層組織延伸是實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面發(fā)展的客觀要求

從宏觀的視角看，中國經(jīng)濟發(fā)展正經(jīng)歷著由生存型階段向發(fā)展型階段轉(zhuǎn)變，由宏觀構(gòu)架轉(zhuǎn)向微觀結(jié)構(gòu)調(diào)整以及由注重經(jīng)濟發(fā)展到政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)四位一體協(xié)調(diào)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。并且由此產(chǎn)生的民生和經(jīng)濟改革接踵而至，諸如公共事業(yè)、公共服務(wù)領(lǐng)域的改革、城鄉(xiāng)管理體制改革、收入分配制度改革、教育改革、醫(yī)療和社會保障制度改革等。然而現(xiàn)實的問題是，這些涉及國計民生的改革舉措，大多都是通過城市居民委員會、農(nóng)村村民委員會、企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療機構(gòu)、勞動就業(yè)與社會保障服務(wù)中心等社會基層組織完成的。這樣也就意味著部分處于上位的公權(quán)力的讓渡和轉(zhuǎn)移。但是“不斷有經(jīng)驗向我們表明：不能受到制約的權(quán)力都易于產(chǎn)生濫用權(quán)力的問題。也就是說，在社會基層組織層面，不可避免地會發(fā)生因權(quán)力濫用所引發(fā)的社會和法律問題，如貪污、挪用公款、截留資金、私設(shè)“小金庫”、利用職務(wù)便利為個人謀取好處、財務(wù)不透明、辦事流程該公開而不公開等現(xiàn)象依然存在。因此，在經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型和變革的過程中，檢察機關(guān)只有將檢察職能向社會基層組織延伸，不斷完善檢察機制，圍繞農(nóng)村土地征用、城鎮(zhèn)房屋征收拆遷、企業(yè)改制、涉農(nóng)專項資金、教育醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、城市公共服務(wù)管理、涉法涉訴等方面群眾反映強烈的問題，有針對性地加大法律監(jiān)督工作力度，為社會經(jīng)濟發(fā)展提供穩(wěn)定的政治局面，切實有效地保障社會主義法制體系的健康發(fā)展。而且社會基層組織作為聯(lián)系國家和政府公權(quán)力與社會公眾的橋梁和紐帶，其組織管理機制是否完善，最能夠為生活在社會基層的人們所直接感受到。因此，檢察職能向社會基層組織延伸是增進社會公眾對國家政府信任和提升檢察機關(guān)社會公信力的現(xiàn)實要求。

（二）檢察職能向社會基層組織延伸是檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容

社會管理創(chuàng)新活動不僅是一種理念也是一種實踐。其意義在于從自上而下的互動中尋求社會的公平正義與和諧穩(wěn)定。而要達到這一目標，最為重要的一環(huán)即是完成社會基層組織的管理創(chuàng)新，以使基層社會完成自身的現(xiàn)代化，為國家和社會的未來發(fā)展培養(yǎng)元氣與后勁，提供可持續(xù)性的有效支持。同時，檢察權(quán)自身也并不完美，存在著先天的不足。因為檢察權(quán)也是一種范圍有限、程序性的法律監(jiān)督制度，是一種相對脆弱、容易落空的權(quán)力。并且檢察權(quán)地位和職能的法律規(guī)定過于抽象化和空泛化，使得在宏觀上強化了檢察權(quán)的地位同時，在微觀上和實踐中卻有削弱檢察權(quán)能的趨勢。而且正是基于對社會基層組織在社會管理創(chuàng)新中的地位和檢察權(quán)自身的不完美的考量，將檢察職能向社會基層組織延伸，納入到檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的活動中來，方顯示其價值。一方面社會基層組織層面的社會管理創(chuàng)新和社會基層組織的現(xiàn)代化離不開檢察機關(guān)的法律監(jiān)督與支持；另一方面，積極探索和完善檢察監(jiān)督途徑與手段，做好社會基層組織的監(jiān)管，檢察機關(guān)才能更好地拓寬保障人民群眾權(quán)益的渠道，促進社會公平正義，從而贏得社會公眾的信賴與認同，從而在檢察職能向社會基層組織延伸的過程中將檢察權(quán)落到實處。

（三）檢察職能向基層組織延伸是檢察機關(guān)基層建設(shè)的內(nèi)在要求

2011年10月31日最高人民檢察院下發(fā)的《關(guān)于進一步加強和改進人民檢察院基層建設(shè)的意見》指出，人民檢察院基層工作是黨通過司法途徑保持同人民群眾血肉聯(lián)系的重要橋梁和紐帶，是落實依法治國基本方略的重要途徑，是運用檢察職能維護穩(wěn)定、保障民生的一線平臺和前沿陣地。加強和改進人民檢察院基層建設(shè)是解決基層突出問題的現(xiàn)實要求。也就是說，檢察職能向社會基層組織延伸，不僅是檢察機關(guān)堅持立足法律監(jiān)督職責(zé)，維護人民群眾權(quán)益，促進基層社會和諧穩(wěn)定，積極探索延伸法律監(jiān)督觸角的重要途徑和方式，也是檢察機關(guān)基層建設(shè)的內(nèi)在要求。只有自覺堅持檢察職能向社會基層組織延伸，基層檢察院才能進一步提高執(zhí)法為民的能力和水平，更好地發(fā)揮基層檢察院服務(wù)大局的基礎(chǔ)前沿作用、執(zhí)法為民的一線平臺作用和維護穩(wěn)定的第一道防線作用。

三、檢察職能向社會基層組織延伸的基本路徑

如果我們對檢察職能向社會基層延伸的必要性分析還只是停留在靜態(tài)層面的話，那么檢察職能向社會基層組織延伸的基本路徑的分析則是在實踐層面探討檢察職能向社會基層組織延伸的操作性問題。

（一）要注重檢察機關(guān)群眾工作能力的培養(yǎng)

從檢察工作的實踐性角度看，注重新時期檢察機關(guān)群眾工作能力培養(yǎng)，其首要任務(wù)就是要求檢察機關(guān)建立與社會基層組織群眾聯(lián)系的常態(tài)化機制，并要求檢察實務(wù)工作者要時刻保持與社會生活實際接觸的敏感性、自覺性，將檢察執(zhí)法理念具體地應(yīng)用到社會生活實際層面。因為從事實際業(yè)務(wù)的人只有“不斷與生活和自然界的事物保持接觸”，他才能“從經(jīng)驗里得出他的理念，而且必須經(jīng)常加以改變，并改造他的理論，使其適合于必須應(yīng)用這些理論的事實?！?/p>

從社會管控的角度看，檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督部門，要實現(xiàn)和強化其自身法律監(jiān)督的功能與地位，就離不開人民群眾的參與和社會力量的合作?！爸卫硎钦c社會力量通過面對面合作方式組成的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)?！雹谒?，在檢察職能向社會基層組織延伸的過程中，注重新時期檢察機關(guān)群眾工作能力建設(shè)，除了密切聯(lián)系群眾的機制外，另外一個重要的方面就是建立以社會基層群眾參與，以社會基層組織為主體的社會力量合作的檢察工作網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)。

（二）要不斷加大檢察機關(guān)工作的宣傳力度

美國社會學(xué)家帕克認為，社會本身就是社會互動的產(chǎn)物，并且在時間和空間的尺度上將社會統(tǒng)合起來。而這種社會互動的表現(xiàn)形式在現(xiàn)代社會又通常表現(xiàn)為社會輿論宣傳與引導(dǎo)，以及社會公共意見的搜集整理與表達。因此，在新時期，檢察職能向社會基層組織延伸，其中一個重要的途徑就是要不斷加大檢察機關(guān)對自身工作的宣傳力度，增進與生活在社會基層的人們之間的互動，讓民眾知道檢察機關(guān)的工作職責(zé)以及通過怎樣的法律程序或環(huán)節(jié)才能實現(xiàn)其正當合理的利益訴求和權(quán)利主張。檢察機關(guān)通過對自身工作的宣傳，不僅實現(xiàn)了與社會公眾的互動，增進了社會公眾對檢察工作的認識，而且也是社會公共意見表達與搜集整理的重要途徑。其顯而易見的好處是通過檢察機關(guān)對自身工作的宣傳，實現(xiàn)了社會法律“知識的共同分配（shared distribution）”并賦予檢察機關(guān)完成常規(guī)（routines）工作能力之外的“一種額外的行動能力”。

（三）要進一步豐富和拓展檢察工作室平臺功能

自2009年2月27日最高人民檢察院發(fā)布《2009-2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》提出積極探索派駐街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)檢察機構(gòu)建設(shè)以來，檢察工作室的工作取得了可喜的成績。但這與時代的要求、司法改革的目標和人民群眾的訴求還存在一定的距離。因此，在檢察職能向社會基層組織延伸的過程中，要進一步豐富和拓展檢察工作室的功能，以實現(xiàn)對社會基層組織的有效法律監(jiān)督。

一是要注重檢察工作室的信息平臺功能，除將檢察工作室直接設(shè)在社區(qū)或行政村的方法外，還應(yīng)在未設(shè)置檢察工作室的社區(qū)和行政村設(shè)檢察信箱和檢察信息欄，以便及時搜集社區(qū)居民或村民對居委會、村委會、駐地企事業(yè)單位等社會基層組織的建議、意見和舉報信息，并由檢察工作室工作人員負責(zé)檢查信箱，分類整理民眾的相關(guān)建議、意見和舉報信息。同時，由檢察工作室的相關(guān)工作人員通過檢察院官方網(wǎng)站或設(shè)在社區(qū)、行政村的檢察信息欄，在嚴格區(qū)分涉密與否和遵守相關(guān)信息披露制度的基礎(chǔ)上，公布檢察機關(guān)對所搜集的建議、意見和舉報信息的處理情況，尊重公眾的知情權(quán)。

二是要注重構(gòu)建檢察工作室對社會基層組織，特別是居委會、村委會、集體性質(zhì)的企事業(yè)單位的定期巡查工作機制。其主要內(nèi)容是要求檢察工作室圍繞財務(wù)公開、農(nóng)村土地征用、城鎮(zhèn)房屋征收拆遷、企業(yè)改制、涉農(nóng)專項資金、教育醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、城市公共服務(wù)管理、涉法涉訴等問題，有重點有針對性地對相關(guān)社會基層組織進行巡查，并將所發(fā)現(xiàn)的問題通過合法有效的途徑提交相關(guān)部門（包括檢察機關(guān)內(nèi)部的各職能部門）。其中，對于存在問題較輕的社會基層組織或單位，檢察工作室還可以直接向其發(fā)出檢察建議書。

（四）要加大對基層職務(wù)犯罪的打擊與預(yù)防力度

近年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷深入以及利益分配格局的不斷調(diào)整，涉及社會基層組織工作人員的職務(wù)犯罪問題也越來越突出。因此，檢察職能向社會基層延伸其中一個很重要的方面就是要加大對社會基層組織工作人員職務(wù)犯罪預(yù)防與打擊的力度。

一是檢察機關(guān)要對社會基層組織人員職務(wù)犯罪予以足夠的重視，在堅持寬嚴相濟政策的基礎(chǔ)上，對于那些貪污數(shù)額較大或有其他嚴重職務(wù)犯罪的應(yīng)果斷立案，堅決查處，實行有效打擊。同時對牽涉社會基層組織職務(wù)犯罪的窩案、串案，檢察機關(guān)也要加大打擊力度，即主要打擊以同一基層組織多名工作人員聯(lián)合實施的職務(wù)犯罪，以及與其他部門、單位人員內(nèi)外勾結(jié)，上下聯(lián)手所實施的串案，從而有效地防止社會基層組織層面的“抱團”犯罪，并打消社會基層組織工作人員“法不責(zé)眾”的僥幸心理。

二是要在依托檢察工作室的基礎(chǔ)上，力求避免對社會基層組織權(quán)力法律監(jiān)督出現(xiàn)“盲區(qū)”，要基本實現(xiàn)基層組織權(quán)力法律監(jiān)督的全覆蓋，保證社會基層組織權(quán)力在陽光下運行。特別是在財務(wù)管理、專項資金管理方面，檢察機關(guān)應(yīng)在堅持程序合法的前提下，積極開展對社區(qū)或行政村的財務(wù)清理檢查，以查辦并積極預(yù)防貪污、挪用截留專項資金、瀆職等職務(wù)犯罪。

三是檢察機關(guān)要通過影像資料、宣傳圖冊、法制講座等形式加大對社會基層組織工作人員的職務(wù)犯罪預(yù)防與宣傳教育力度，并建立長期有效的檢察法律監(jiān)督保障機制，確保社會基層組織的社會公共職能依法公正履行。

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1673―2391(2012)09―0154―03

2012—06—11

刁飛騰，男，天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院。

【責(zé)任編校：鄭曉薇】