周 麗

（鹽城師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)法政學(xué)院，江蘇 鹽城224051）

論我國行政法制監(jiān)督機(jī)制的完善

周 麗

（鹽城師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)法政學(xué)院，江蘇 鹽城224051）

在現(xiàn)代社會，權(quán)力監(jiān)督與制約制度是構(gòu)成民主憲政制度的重要基石，是我國實(shí)現(xiàn)依法治國、依法行政的重要手段。但我國當(dāng)前的行政法制監(jiān)督體制不夠成熟，引發(fā)了一系列問題，行政權(quán)力濫用現(xiàn)象時有發(fā)生。分析我國當(dāng)前行政法制監(jiān)督機(jī)制存在的問題及其原因，對行政法制監(jiān)督機(jī)制的完善提出相關(guān)建議，望能對改善我國行政法制監(jiān)督機(jī)制、實(shí)現(xiàn)依法行政有所幫助。

行政法制監(jiān)督；監(jiān)督主體；權(quán)力濫用

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”[1]行政權(quán)是國家權(quán)力中運(yùn)用得最廣泛的一種權(quán)力，與社會和公民切身利益具有最直接的聯(lián)系。行政權(quán)的特點(diǎn)也決定了其在所有權(quán)力類型中最容易被濫用。因此，對行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，是依法行政、建立社會主義法治國家的必備因素。在我國，行政法制監(jiān)督是指國家行政機(jī)關(guān)以及其他行政主體對有義務(wù)執(zhí)行和遵守有關(guān)行政法規(guī)、行政指示、命令和決定的組織和個人實(shí)施的察看和掌握其義務(wù)履行情況，督促其履行義務(wù)的具體行政行為。[2]行政法制監(jiān)督主要是對行政的政治方向和對行政政策的貫徹執(zhí)行起推動與保證作用，推進(jìn)行政法制化。行政法制監(jiān)督能夠有效預(yù)防行政部門和國家公職人員濫用權(quán)力，幫助政府部門更好地作出正確決策，從而保障行政機(jī)關(guān)正確地行使公共權(quán)力，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益和國家的整體利益。目前，我國已經(jīng)初步形成了相對完善的行政法制監(jiān)督體系，主要有國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和社會的監(jiān)督。[3]我國雖基本形成了獨(dú)具特色的行政法制監(jiān)督體制，但在現(xiàn)實(shí)生活中行政主體違法行使職權(quán)的行為仍大量存在，不僅侵害了人民群眾的權(quán)利，而且對政府的形象亦造成了不良的影響。

一、我國行政法制監(jiān)督機(jī)制存在的問題

（一）司法權(quán)和立法權(quán)的相對滯后

在我國，行政機(jī)關(guān)自制規(guī)范，自執(zhí)規(guī)范，最后還可以自裁糾紛，這種集立法、執(zhí)法和司法三權(quán)在手的行政管理方式，決定了行政權(quán)力擁有者不但可以強(qiáng)制被管理者服從，而且還能夠包庇“自己人”。因此，在行政程序上出現(xiàn)了各種各樣的行政權(quán)濫用，而司法機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)根本沒有充分的能力去應(yīng)對這種“原本不存在的”程序模式，加上立法權(quán)與司法權(quán)相比于行政權(quán)缺失靈活性，所以就產(chǎn)生了相對的滯后性。[4]行政主體很可能會濫用權(quán)力，而要防止權(quán)力濫用的情形發(fā)生，就必須以權(quán)制權(quán)，必須改善目前司法權(quán)與立法權(quán)滯后的局面。

（二）行政權(quán)力過分集中，行政監(jiān)督權(quán)受限

行政權(quán)的運(yùn)行采取集體領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的機(jī)制，但是分工負(fù)責(zé)這一機(jī)制的運(yùn)用似有實(shí)無，權(quán)力幾乎都集中在少數(shù)人的手中，根本談不上集體領(lǐng)導(dǎo)，至多是個別或少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)。而行政監(jiān)督權(quán)的主體多半是領(lǐng)導(dǎo)的下屬或下級官員，手中的權(quán)力幾乎來自領(lǐng)導(dǎo)的任命。雖然內(nèi)部監(jiān)督具有一定的獨(dú)立地位，但面對自己的上層或高層領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督權(quán)主體沒有強(qiáng)有力的后盾支持，沒有法律的明文規(guī)定作支撐，誰會選擇犧牲自己的仕途去冒犯上級呢？顯然，這有違人之常情。

（三）行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力行為不受司法權(quán)的監(jiān)督

我國設(shè)立了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，并賦予了其獨(dú)立行使行政監(jiān)察權(quán)的職能。監(jiān)察機(jī)關(guān)的功能有：保障功能，從權(quán)力運(yùn)行機(jī)制內(nèi)部去規(guī)范和制約行政行為，為防止行政權(quán)力的濫用作基礎(chǔ)保障；防范功能，防止行政權(quán)力的濫用及腐?。粦徒涔δ?，對于一經(jīng)發(fā)現(xiàn)的錯誤行政行為給予糾正和懲治。[5]但是，監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性甚至可以保護(hù)其不受人民法院的司法監(jiān)督，這種特性大大削弱了監(jiān)察機(jī)關(guān)的上述幾個功能。在我國立法中，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)永遠(yuǎn)不能成為行政訴訟的被告，而只能由設(shè)立該監(jiān)察機(jī)關(guān)的政府或部門來擔(dān)當(dāng)。行政法律關(guān)系的相對人即使不服行政機(jī)關(guān)作出的最終裁決，也無權(quán)向人民法院提起行政訴訟。由上得知，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的行為目前處于一個半真空的狀態(tài)，并沒有一個真正有效的司法監(jiān)督手段去約束它。

（四）行政問責(zé)制不健全

我國權(quán)力運(yùn)行過程中一個非常突出的問題是權(quán)責(zé)分離。對于權(quán)力的界限范圍，權(quán)力行使者如何對自己的權(quán)力行為承擔(dān)責(zé)任，缺乏明確的規(guī)定，缺乏追究責(zé)任的運(yùn)行機(jī)制。在權(quán)力運(yùn)行過程中，對腐敗行為基本上只追究當(dāng)事人，而幾乎從不追究當(dāng)事人領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，僅僅單方面強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)的個人素養(yǎng)，忽視其本應(yīng)承擔(dān)的監(jiān)督責(zé)任和本應(yīng)具有的組織及任用能力，缺少追究上級政府人員責(zé)任的法律依據(jù)。對推薦任用失誤、考察監(jiān)督失誤，都沒有相應(yīng)的懲治體制。

（五）行政法制監(jiān)督機(jī)制不健全

機(jī)制不健全體現(xiàn)在：我國《行政監(jiān)察法》雖然對監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限、工作流程、責(zé)任機(jī)制等作了嚴(yán)格的規(guī)定，但并沒有涉及行使監(jiān)察權(quán)主體的相關(guān)獎懲規(guī)定，并且受監(jiān)督對象只能是本級政府任命的公務(wù)人員。筆者認(rèn)為，監(jiān)督權(quán)由于機(jī)制問題而大打折扣，主要是因為：1.專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)受制于監(jiān)督客體，缺乏相對獨(dú)立的權(quán)力和能夠與同級或上級組織抗衡的權(quán)力；2.監(jiān)督權(quán)處于事后行使，沒有進(jìn)入到權(quán)力行使的過程之中，難以及時發(fā)現(xiàn)問題；3.監(jiān)督主體自身的評價機(jī)制不健全，上級行政法制監(jiān)督機(jī)關(guān)對下級行政法制監(jiān)督機(jī)關(guān)缺少工作政績的評價機(jī)制，[6]因此，對于一系列失職等問題無從追究，處罰力度不夠，致使監(jiān)督效果大打折扣。

（六）行政程序違法不受重視

由于我國行政程序的體制不完善，導(dǎo)致隨意行政和恣意行政現(xiàn)象頗為嚴(yán)重。違反法定行政程序，本身就已經(jīng)違法，這種程序違法給行政權(quán)力濫用留下了較大空間。目前為止，我國尚沒有一部完整的行政程序法。行政自由裁量權(quán)參差不齊，有的甚至已經(jīng)違法卻無法糾正，即使想去糾正，也沒有法定依據(jù)可循。因此，程序違法的不良現(xiàn)象愈演愈烈。

二、完善我國行政法制監(jiān)督機(jī)制的建議

我國行政官員基本上是中共黨員，黨內(nèi)監(jiān)督可以有效監(jiān)督黨員的個人行為，防止黨內(nèi)腐敗。加強(qiáng)和改進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督，要推行黨務(wù)公開，明確每一位黨員的基本權(quán)利和義務(wù)，明確自己的職責(zé)，做到嚴(yán)以律己并積極主動相互監(jiān)督，營造一個良好的黨內(nèi)監(jiān)督環(huán)境，使每一位黨員都能以合格的黨

員姿態(tài)投身到全心全意為人民服務(wù)的社會工作中去。

（二）支持和保證人大監(jiān)督

我國的國家主人是人民大眾，人民代表大會代表人民行使權(quán)力，各級政府官員都由人大產(chǎn)生和任免，權(quán)力也由人大賦予。人大對行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)。支持和保證人大的監(jiān)督，要加強(qiáng)人大對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督；要充分重視人大的監(jiān)督地位；要認(rèn)真對待各級人大的提案與建議；要為人大監(jiān)督營造一個良好的運(yùn)行環(huán)境。

（三）支持和保證政府專門機(jī)關(guān)監(jiān)督

支持和保證政府專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督，要充分發(fā)揮專門機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察職能作用，積極開展執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察和效能監(jiān)察；要做到全程監(jiān)督，起到事前防范、事中控制和事后處罰的效果；要對政府各個部門的工作進(jìn)行及時有效的監(jiān)督，尤其是在財務(wù)和審計方面，嚴(yán)防滋生腐敗；要明確責(zé)任追究對象，落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制，保證處理結(jié)果的公正性。

（四）支持和保證司法監(jiān)督

加強(qiáng)司法監(jiān)督要做到：積極促進(jìn)人民法院公平公正受理和審判各類行政案件，防止行政官員以權(quán)謀私、徇私枉法；積極促進(jìn)人民檢察院依法監(jiān)察人民法院對各類訴訟案件的審理是否公正，是否存有“官官相護(hù)”的枉法行為。加強(qiáng)和改進(jìn)司法監(jiān)督是我國實(shí)現(xiàn)依法治國的重要保障，是實(shí)現(xiàn)依法行政的重要手段。

（五）加強(qiáng)和改進(jìn)輿論監(jiān)督

輿論監(jiān)督是人民群眾行使社會主義民主權(quán)利、參政議政的重要形式和重要途徑。加強(qiáng)輿論監(jiān)督，必須充分賦予社會各類新聞媒體正當(dāng)?shù)谋O(jiān)督權(quán)利，引導(dǎo)其向正確的方向發(fā)展，重視其不可忽視的監(jiān)督地位。新聞媒體在自身工作方面，要科學(xué)合理、求真務(wù)實(shí)，要以正確的態(tài)度、正確的方式和手段去營造符合社會潮流的輿論氛圍。

（六）支持和保證群眾監(jiān)督

群眾監(jiān)督是我國人民當(dāng)家作主的直接體現(xiàn)與重要保障，是確保政府公共權(quán)力正確行使的重要手段。加強(qiáng)群眾監(jiān)督，各級政府官員要積極主動配合，認(rèn)真坦誠面對并接受監(jiān)督，完善各種群眾監(jiān)督渠道，如信訪制度、聽證制度等；要做到各類公務(wù)政務(wù)公開化、透明化，充分保障人民大眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與救濟(jì)權(quán)。

要做好行政法制監(jiān)督工作絕非易事，首先是要完善我國的行政法制監(jiān)督機(jī)制，彌補(bǔ)其中的不足。其次是確立正確的監(jiān)督主體，賦予其應(yīng)有的權(quán)力和地位，保證其行使權(quán)力時有法可依，有救濟(jì)保障可循。再次是在人員任免上、在獎懲賞罰上、在實(shí)際工作中，都要有一套完整的運(yùn)行機(jī)制并且要得到嚴(yán)格執(zhí)行。通過這些方法加強(qiáng)行政法制監(jiān)督團(tuán)隊的自身建設(shè)，提高其監(jiān)督素質(zhì)，促使其在工作中既敢于監(jiān)督，又善于監(jiān)督，依靠法律的手段大膽行使監(jiān)督權(quán)。最后還要為行政法制監(jiān)督工作營造一個有保障的法制運(yùn)行環(huán)境，保證監(jiān)督權(quán)行使主體在行使監(jiān)督權(quán)過程中的合法權(quán)益不受侵害。只有做到以上這些，我國的行政法制監(jiān)督機(jī)制才能日漸完善，才能早日實(shí)現(xiàn)依法治國、依法行政，才能為我國社會主義現(xiàn)代化的發(fā)展提供有力保障。

[1][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].張燕深譯.北京:商務(wù)印書館,1961.

[2]張正釗.行政法與行政訴訟法[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2008.

[3]付子堂.法理學(xué)初階[M].北京:法律出版社,2005.

[4][5]王占魁.行政法制監(jiān)督面臨的難題及其對策[J].新視野,2004(2).

[6]劉景偉.“三個代表”重要思想與我國行政法制監(jiān)督體制改革[J].渤海大學(xué)學(xué)報,2005(4):46-47.

D912.1

A

1673―2391(2012)09―0059―02

2012—07—06

周麗，女，江蘇鹽城人，鹽城師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)法政學(xué)院。

【責(zé)任編校：江 流】