李強彬，黃健榮

(1.四川大學 公共管理學院，四川 成都 610064;2.南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210093)

在“原教旨”的意涵中，民主主要是指一種大眾的集體性決策制度，即集體中的每個成員都有平等的權利來發(fā)表意見和作出決定。但是，這種“原教旨”的民主理想即使在公元前的雅典城邦那里也并未包括女性和奴隸，女性和奴隸被天然地認為低劣于男性公民。盡管存在這樣的限制，古雅典城邦的民主集會卻傳遍了愛琴海，城邦里的直接參與不僅是政府的原則，也是一種生活方式的原則。①David Held，Models of Democracy，Cambridge:Polity Press，2006，p.14.古雅典城邦中的民主生活具有兩個顯著性特征:一是大眾集會的有效運轉，其中普通公民可以辯論和決定法律與政策，證明了公共辯論同有效的政策和集體行動并不沖突。二是為“窮人在每一點上都能夠做到像富人一樣就公共政策進行協(xié)商和投票”這樣一個原則作了有力的辯護。②David Beetham，Democracy，Oxford:Oneworld Publications，2005，pp.3-4.而民主理論發(fā)展至今，在1990年代前后已呈現(xiàn)出協(xié)商轉向之勢，溝通和反思被置于民主的核心，認為民主不僅是通過偏好聚合來做出決定，更是意見和偏好在充分信息、相互尊重和競爭性對話中形成與轉化的過程。③John S.Dryzek，F(xiàn)oundations and Frontiers of Deliberative Governance，Oxford:Oxford University Press，2010，p.3.為此，協(xié)商民主 (Deliberative Democracy)躍然于當今民主理論之潮流。

一、協(xié)商謂何

最早明確提出并界定協(xié)商民主的Joseph M.Bessette認為，協(xié)商即“公共政策價值的論辯”，是參與者認真考慮各種實質性信息與理由并獨立作出判斷以及彼此說服一個好的公共政策由什么構成的論理過程，協(xié)商包括各種各樣被稱作“問題解決”或分析的活動。在任何真實的協(xié)商過程中，參與者關注的事實、理由與建議是公開的，參與者都愿意與他人彼此相互學習。④Joseph M.Bessette，The Mild Voice of Reason:Deliberative Democracy and American National Government，Chicago: The University of Chicago Press，1994，p.46.Jo-seph M.Bessette那里，協(xié)商意在反對把立法和公共政策解釋為自利個體理性計算的結果而不是就共同目標進行論辯、述理和說服的結果，指出協(xié)商的內(nèi)在過程是通過“擴展和精煉后的公共意見”促成“理性的、溫和的聲音”以形成冷靜、明智的判斷，進而達致共同體利益的實現(xiàn)。信息、論辯和說服作為協(xié)商的基本要素，當就某一問題的信息和論辯致使參與者在政策制定中接受了他或她在參與這個過程之前沒有接受的實質性立場的時候，說服就產(chǎn)生了，說服是協(xié)商過程的最后階段和典型標志。

繼Joseph M.Bessette之后，不少研究者成為協(xié)商民主論者，代表性的觀點為:協(xié)商的首要特征是相互給出理由，民主實踐中領導者需要就其決策給出理由，同時要回應公民給出的理由;①Amy Gutmann，Dennis Thompson，Why Deliberative Democracy?New Jersey:Princeton University Press，2004，p.3.協(xié)商是對數(shù)據(jù)資料進行權衡的理性過程;②M.Walzer，“Deliberation，and What Else?”in Stephen Macedo ed.，Deliberative Politics，New York:Oxford University Press，1999，p.58.協(xié)商的目標是產(chǎn)生合理的、智識的意見，參與者樂意根據(jù)商討、新的信息和其他參與者的要求而修正偏好。③Simone Chambers，“Deliberative Democratic Theory，”Annual Review of Political Science，Vol.6，2003，pp.307-326.在Seyla Benhabib看來，協(xié)商具有三個典型特征:④Seyla Benhabib，Democracy and Difference:Contesting the Boundaries of the Political，New Jersey:Princeton University Press，1996，p.70.協(xié)商過程中的參與以平等和對稱為指導性準則，所有人都有同等的機會發(fā)起講演、詢問、質詢和公共論辯;所有人都有權對給定的討論話題提出質疑;所有人都有權就對話程序的規(guī)則及其應用或實施的方式提出反思性論辯。John S.Dryzek則明確指出，真實協(xié)商的唯一條件就是在非強制的環(huán)境中經(jīng)由溝通引致偏好反思，排除經(jīng)由權力、操控、灌輸、宣傳、欺騙、僅為自利表達、威脅以及強加的意識形態(tài)服從之類的活動所形成的控制。⑤John S.Dryzek，Deliberative Democracy and Beyond:Liberals，Critics，Contestations，Oxford:Oxford University Press，2000，p.2.

作為協(xié)商民主的哲學基礎之父，哈貝馬斯認為協(xié)商需受“更佳觀點之理性力量”的驅動，指出“協(xié)商的形式應該是辯論;協(xié)商是公共的、包容的;協(xié)商應該是排除外在強制的;協(xié)商是排除任何可能有損于參與者之平等的內(nèi)在強制;協(xié)商的目的一般來說是要達到理性地推動的一致意見，并能夠無限制地進行或在任何時候恢復;協(xié)商可以解答任何可以用平等有利的方式來調節(jié)的問題;協(xié)商還包括對需要的詮釋，以及對前政治態(tài)度和偏好的改變”。⑥哈貝馬斯:《在事實與規(guī)范之間:關于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，北京:三聯(lián)書店，2003年，第380頁。Gastil和Levine在論及協(xié)商民主的制度設計時則認為，協(xié)商意味著一些像陪審團之類的機構經(jīng)理性討論作出決策的過程，并且協(xié)商越來越被用來表征公共對話的一種特殊形式，強調“普通”公民的參與。與妥協(xié)、說服和討價還價比較起來，協(xié)商有其特有的屬性。

協(xié)商不是讓步的妥協(xié)。妥協(xié)是對立的各方把觀點以不完整的形式保留下來，通過部分的讓步以換取另一部分的滿足以達成彼此滿意的協(xié)議。⑦科恩:《論民主》，聶崇信、朱秀賢譯，北京:商務印書館，1988年，第186頁?？贫髻x予了妥協(xié)十分重要的民主價值，認為民主國家的公民需樂于以妥協(xié)辦法解決他們的分歧，認為妥協(xié)是民主的所有條件之中最為重要的，沒有妥協(xié)就沒有民主，妥協(xié)是民主程序的核心。⑧科恩:《論民主》，第183-184頁。然而，妥協(xié)的本質是根據(jù)私利的最大化來作出讓步，但協(xié)商依據(jù)的是更佳觀點之理性說服的力量。就試圖達致共識這一目標來說，妥協(xié)與協(xié)商具有一致性，協(xié)商亦不完全否認妥協(xié)的價值，相反它不僅認可合理妥協(xié)的工具性價值，而且承認經(jīng)歷協(xié)商過程的妥協(xié)結果同單純的投票表決相比已經(jīng)超越了多元沖突和權力專斷?；镜膮^(qū)別在于，協(xié)商不是自利個人理性計算后通過“讓步”來作出決定，而是根據(jù)更佳理由與更好證據(jù)之下的反思性力量來行動。

協(xié)商不是單向的說服。說服通常是通過對事實、數(shù)據(jù)以及信息的整理，通過對論點進行有技巧的自圓其說以及運用邏輯和推理來使他人相信自己觀點正確的一種行為。說服過程中，說服者會盡可能引導他人按照自己希望的方式行事，說服的要素包括準確的信息、推理、邏輯和有效的辯論，它排除操縱、欺騙、恐嚇和虛張聲勢。①詹姆斯·E·安德森:《公共政策制定》(第五版)，謝明等譯，北京:中國人民大學出版社，2009年，第167頁。但是，說服也具有兩面性:在其喚起理性、智識的決策景象和讓人感到敬畏的同時，“宣傳”和“灌輸”則體現(xiàn)出說服之丑陋的另一面，表現(xiàn)為一種故意的操控和對人們獨立思考能力的剝奪，讓人感到害怕，②Deborah Stone，Policy Paradox:The Art of Political Decision Making，New York:W.W.Norton＆Company，2002，pp.305-307.是很危險的。說服者在尋求支持的過程中并沒有為其改變原初立場留下什么空間，而協(xié)商卻是相互而非單方面、單向的宣傳和灌輸，協(xié)商排斥被動、單向的服從和沉默。

協(xié)商不是交易式的討價。討價還價可被定義為兩個或多個擁有權力或權威的人對至少存在不一致的目標進行調整，以形成對參與者來說雖然不一定理想、但可被接受為行動方案的一種過程。③詹姆斯·E·安德森:《公共政策制定》(第五版)，第164頁。政治過程中的討價還價來自經(jīng)濟市場中的交易觀念，強調討價的各方不僅要有妥協(xié)的意愿，而且要有可妥協(xié)的“東西”。否則討價還價就很難展開。與此相對，協(xié)商卻是參與者之間相互給出有說服力、能經(jīng)受公開的批判性檢視的理由和論證，以支撐相應立場和觀點并贏得非直接參與者認同的過程。因而，協(xié)商的核心資源不是金錢和權力，而是有說服力的理由、證據(jù)和論證。

概括來說，協(xié)商可被認為是基于信息、理由和證據(jù)，依據(jù)相互性而展開的一種審慎思辨的溝通行為，它致力于產(chǎn)生見識多廣、合理和“精煉”的意見與偏好。協(xié)商過程中，參與者需要具備特定的條件和能力，尤其需要具備面對更具說服力的觀點時樂于修正自己先前偏好的心理狀態(tài)。就協(xié)商的發(fā)生場合而言，它既發(fā)生于建制化的正式的決策機構中，亦形成于非正式的公共領域之中。在協(xié)商的視野中，民主不僅是一種政治形式，而且是通過創(chuàng)造參與、交往與表達的適當環(huán)境來促成平等公民之間自由討論的一種社會與制度條件的框架，經(jīng)由定期的競爭性選舉、公開性條件、立法監(jiān)督等，建立確保政治權力回應性與責任性的框架，以使權力行使的權威性與此種討論相聯(lián)系。④Joshua Cohen，“Procedure and Substance in Deliberative Democracy，”in James Bohman＆William Rehg eds.，Deliberative Democracy，Massachusetts:The MIT Press，1997，pp.412-413.就協(xié)商的意義與價值，John Elster在一個總結性的評價中指出其具有八大優(yōu)勢:⑤John Elster，Deliberative Democracy，Cambridge:Cambridge University Press，1998，p.11.提供私人信息;減輕或克服有限理性的影響;強制或引致一種正當性需求的特殊模式;證明最終選擇的正當性，其目標本身是值得期待的;有利于帕累托次優(yōu)的決策;有利于根據(jù)分配正義而產(chǎn)生更好的決策;產(chǎn)生更廣泛的共識;提高參與者的道德或智力品質?？梢?，在社會問題日趨復雜化 (尤其是分歧和沖突的范圍與層次不斷拓展)的當今時代，協(xié)商的觀念正促使我們不斷反思民主理論和實踐的深化與發(fā)展。

二、協(xié)商何以民主

赫爾德斷言“民主的含義現(xiàn)在是不確定的，或將永遠都是不確定的”。⑥David Held，Models of Democracy，p.2.在Joseph M.Bessette看來，協(xié)商之所以民主，基本的緣由是民主過程中存在兩種不同的公共聲音:一種是非常直接或原始、自發(fā)、無知、沒有反思性的公共聲音;一種是更具協(xié)商性的、用更長時間形成并出于對信息和理由之更全面考慮的公共聲音。他認為，只有后一種才是適當?shù)囊?guī)則，而評估協(xié)商民主之民主特性的合適標準就是政府制度促成明智與述理的控制而不是無知與感情用事或偏見多數(shù)控制的程度。⑦Bessette，The Mild Voice of Reason，pp.34-35.據(jù)此，協(xié)商的程序和制度必須有能力控制或緩和沒有反思的大眾情緒，表達明智和理性的公共判斷，促進協(xié)商多數(shù)的形成以實現(xiàn)公眾真正的利益。Joseph M.Bessette進而認為，政策過程中的政策協(xié)商不是任何形式的論辯，它必須是包含公共政策實質性利益的論辯。公共政策價值的論辯意味著公共政策怎樣才能有利于范圍更廣的社會或成為其重要的部分。因此，協(xié)商與自利計算是有顯著差別的，盡管協(xié)商過程本質上是理性或分析性的，但不同的人即使面對同樣的信息和理由也常常會對政策意見的價值得出相反的結論，而這種不一致本身并不表明協(xié)商的缺失，因為協(xié)商既可以通過產(chǎn)生全體一致的觀點而不需要投票，也可以揭示尖銳的不同意見而要求正式的投票以確定審慎多數(shù)的觀點。

協(xié)商民主是協(xié)商與民主的統(tǒng)一而非僅有協(xié)商而無民主，其中包容性是民主協(xié)商區(qū)別于協(xié)商的關鍵特征，因為協(xié)商可以發(fā)生在不具包容性的環(huán)境中。也就是說，協(xié)商民主必須包含協(xié)商，但協(xié)商卻不必然產(chǎn)生協(xié)商民主。①Peter Mclaverty，Darren Halpin，“Deliberative Drift:The Emergence of Deliberation in the Policy Process，”International Political Science Review，Vol.29，No.2，2008，pp.197-214.協(xié)商與民主的結合體現(xiàn)在兩個方面:一是對協(xié)商的關切，即決策中對各種理由的權衡和考量;二是對民主的關切，即平等考慮受決策影響的所有人的觀點和意見。相較于不具民主的協(xié)商，John Parkinson指出協(xié)商民主需要一套“程序條件”，最關鍵的就是“包容性”以及參與者“拋開先前形成的偏好”并愿意“被說服”。②John Parkinson，“Legitimacy Problems in Deliberative Democracy，”Political Studies，Vol.51，2003，pp.180-196.在協(xié)商之包容性條件的約束下，協(xié)商的制度設計需要促成與問題相關的所有人的觀點和意見都有機會得到表達、反映并受到?jīng)Q策者平等的對待，從而使民主協(xié)商所產(chǎn)生的結果更趨于理性和成熟。Amy Gutmann和Dennis Thompson進而指出，協(xié)商的民主性不在于純粹的程序觀念，而是協(xié)商包容的充分性，“協(xié)商民主之所以民主”是一個有關哪些人可以參與協(xié)商過程即誰有權 (及有效的機會)進行協(xié)商或選擇協(xié)商參與者以及協(xié)商參與者應向哪些人提出辯護理由的包容性回答。③Gutmann，Thompson，Why Deliberative Democracy?pp.9-10.

協(xié)商民主與自由主義民主都基于這樣一個前提，即政治偏好是相互沖突的，民主制度的目標就是處理這些沖突，但協(xié)商民主同自由主義民主盡可能將分散的個體偏好聚合成集體選擇的觀點不同，它主張經(jīng)由公開和非強制地對利害相關的議題進行討論和辯護而作出具有約束力的集體決定。對此，哈貝馬斯認為，協(xié)商民主賦予民主過程的規(guī)范性涵義比自由主義模式中看到的要強，比共和主義模式要弱，協(xié)商民主從兩邊各采納一些成分并以新的方式把它們結合起來。④哈貝馬斯:《在事實與規(guī)范之間:關于法律和民主法治國的商談理論》，第370頁。

David Miller通過論證協(xié)商更有能力減少政治共同體所面臨的社會選擇問題而為協(xié)商的民主性質作了更進一步的理論證明。20世紀50年代興起的社會選擇理論對傳統(tǒng)主流的民主理論提出了難以回應的挑戰(zhàn):一是認為沒有任何有關個體偏好的聚合規(guī)則是顯而易見地公平和理性的，并優(yōu)越于其他可能的規(guī)則;二是認為事實上每一個規(guī)則都會遭受策略操縱，即使在給定的一套偏好中假設每個人都真誠地投票并產(chǎn)生一種貌似合理的結果，真實的結果也很可能被策略投票所扭曲。因而，社會選擇理論看起來破壞了民主之自由主義的觀點。⑤David Miller，“Deliberative Democracy and Social Choice，”in James S.Fishkin，Peter Laslett，eds.，Debating Deliberative Democracy，Oxford:Blackwell Publishing Ltd，2003，pp.187-188.那么，民主的協(xié)商思想能否應對社會選擇理論提出的挑戰(zhàn)呢?David Miller分析到，社會選擇理論假定投票者在給定的偏好中形成結果，并且暗示一旦允許投票者的偏好在決策過程中可以改變，其結果就不再適用。

按照這一理路，協(xié)商民主是有資源來削弱政治共同體所面臨的社會選擇問題的。協(xié)商過程可以提煉分歧性的觀點和意見并對偏好的范圍進行限制，從而促成根據(jù)某一維度形成單峰性偏好結構。協(xié)商過程也具有潛在的道德教化功能，協(xié)商迫使人們即使試圖實現(xiàn)的是自私的偏好也需要打著公共利益的旗號。在處理分歧與沖突的過程中，協(xié)商能夠把最初沒有經(jīng)過加工的原始偏好轉換成道德判斷，從而顯著地減少最后的決策程序所要處理的政策結果的排列問題。⑥Miller，“Deliberative Democracy and Social Choice，”p.207.在相互給出理由和論證的過程中，偏好和觀點不僅得以表達，而且偏好和觀點也在被重塑。協(xié)商不斷“淘汰”和“提煉”意見，縮減偏好選擇的范圍，促成單峰性偏好結構的形成以避免投票循環(huán)，從而針對William Riker提出的“由于投票循環(huán)的廣泛存在，因而‘民主是無意義的’”這一挑戰(zhàn)，協(xié)商將使民主變得更有意義。⑦James Fishkin，Peter Laslett，“Introduction，”in Fishkin and Laslett，eds.，Debating Deliberative Democracy，p.3.

最后，哈貝馬斯對工具理性或策略理性與交往理性之間的區(qū)分對于解釋協(xié)商何以民主具有重要意義。根據(jù)哈貝馬斯的論述，當人們進行交往的目標是擊敗所有相對立的意見，不愿意傾聽和反映他人觀點的時候，所運用的就是工具理性或策略理性，而交往理性則包含人們在進行溝通時抱以開放性的思維并且愿意傾聽他人的觀點以及為他人觀點的力量所影響的要求①Mclaverty，Halpin，“Deliberative Drift，”pp.197-214.。如果在協(xié)商過程中把金錢的影響驅逐出政治領域，政治就會更少受到富人的操縱，就會更具合法性。因為，“金錢對政治的扭曲作用會讓民主成為笑柄。大眾變成了金錢操縱者的傀儡，自己所做的決定僅僅是為資本家服務的橡皮圖章而已”。②伊森·里布:《美國民主的未來:一個設立公眾部門的方案》，朱昔群等譯，北京:中央編譯出版社，2009年，第3頁。相反，如果所有受影響的人都有機會 (依靠言論和組織的自由，投票和申訴權，并不受經(jīng)濟恫嚇的威脅)影響決策，并幫助集體決斷從權力和金錢的力量轉移到對話、討論和說服的力量上來，則協(xié)商成為民主的制度化。③馬克·華倫:《協(xié)商性民主》，《浙江社會科學》2005年第1期。

三、協(xié)商民主何以須為

不同于民主形式的直接性與間接性區(qū)分，協(xié)商民主另辟蹊徑，認為民主理論面臨的挑戰(zhàn)既不是簡單地考慮在不斷增多的人群類別中確定誰有權參與政治，也不是簡單地重新考慮民主可以合理拓展的領域，而是如何導入能夠產(chǎn)生審慎思辨、連續(xù)一致、依情境概括、社會認可和可證明為合理之偏好的程序④Held，Models of Democracy，p.233.。為此，有研究認為在過去的幾十年里，多數(shù)西方國家的公民對政治家和政治制度的信任與興趣衰減了，人們越來越視政治是一個由失去控制的權力所構成的遙不可及的競技場。在這個競技場中，權力所追求的利益根本沒能反映公眾的利益，同時政治犬儒主義盛行并伴隨著人們從政治領域的“撤退”，導致選舉中公民參與率下滑，投票不再被看作是政治合法性和政策合法性獲取的充分條件，這促使通常被認為是已經(jīng)穩(wěn)固地建立了民主制度的那些國家重新思考有關民主政治良好運轉與政治合法性的問題。面對多元文化的不斷加劇，不少政治家更多地致力于民主實踐的協(xié)商形式，以彌補傳統(tǒng)的選舉民主。⑤Shawn W.Rosenberg，ed.，Deliberation，Participation and Democracy:Can the People Govern?New York:Palgrave Macmillan，2007，pp.1-2.協(xié)商民主的支持者宣稱，公民在一個強調平等參與、相互尊重和充分理由論證的環(huán)境中一起商議公共政策會更可能溝通和化解分歧，更可能形成更多的能體察到的合法性以及事實上也更多共識、理性與正義的公共政策，協(xié)商民主被認為至少是對民主國家社會與政治退化的一種部分的救治。

就協(xié)商與民主理論的發(fā)展來說，作為參與型民主的一個可行版本，協(xié)商民主越來越超越正當性問題而指向制度的設計。⑥James Bohman，“Survey Article:The Coming of Age of Deliberative Democracy，”The Journal of Political Philosophy，Vol.6，No.4，1998，p.415.盡管參與型民主和協(xié)商民主在研究主題和目標指向上有交叉性，后者繼承和發(fā)展了前者對普通公民直接參與影響其生活的決策過程的觀點。但是，協(xié)商民主又不限于參與型民主的論域，它不僅涉及公民直接參與決策過程的問題，而且更加強調公民與決策者之間“公共對話”的互動方式及其制度設計，也更為注重民主之審慎思辨與相互證立的品格，從而轉向了對民主質量的強調。與代議制民主相比較，協(xié)商民主強調“偏好轉換”而不是“偏好給定”。協(xié)商民主論者指出了聚合式民主的病灶在于，個人偏好與集體選擇之間潛在的沖突以及由此而產(chǎn)生的合法性與服從的問題，比如為什么自利導向的個體要接受與其利益不一致的結果?為什么選舉的失敗者要接受失敗的結果并遵守與其追求的利益相違背的結果?理性選擇理論家對此的回答是，不情愿的接受本身是符合其長遠利益的，因為今天的選舉失敗者也許是下次選舉的獲勝者，因此選舉競爭的失敗者接受當前選舉結果的深層次原因是相信合法的制度安排會保證今天的獲勝者也要接受其在未來選舉中可能的失敗。但批評者指出，這是理想狀態(tài)下的解決辦法，在一個碎片化、復雜化的社會里是難以實現(xiàn)的，居于少數(shù)地位的團體可能很少有希望贏得選舉，而用行政權力來強迫這些不接受法律的人服從是高成本同時也是低效的。在這樣的社會中，社會信任遭到了強化社會割裂的多元主義文化和個人主義的系統(tǒng)性破壞。①Rosenberg，ed.，Deliberation，Participation and Democracy，p.5.

因此，協(xié)商民主被視為回應當今西方社會現(xiàn)狀的一種理論，其中自治被理解為在開放、反思和合作性的商討中揭示、修正個人與集體的偏好;平等不僅僅是影響具體決策的機會平等，更是要求積極參與公共政策討論的合作性過程。協(xié)商民主論者堅信協(xié)商之于民主質量的提升具有重要意義，在自由民主主義者傾向于把私人偏好視為既定不變的時候，協(xié)商民主論者批評其過分注重私人利益，將公共利益視為個體偏好的總和并且高度信賴工具理性以及沒有將公共決策的質量置于論辯的中心，而協(xié)商則把焦點轉向了對“能促成更佳觀點之發(fā)現(xiàn)、行動之充分辯護、利益之盡可能普遍化的政治機制和社會實踐”的關注。②Held，Models of Democracy，p.246.從民主理論與實踐的發(fā)展歷程來看，協(xié)商民主可以被視為古雅典民主精神的復興和對代議制民主缺陷的彌補，協(xié)商民主的魅力在于它有助于改善當今社會的合法性危機，緩解金錢政治、政治疏離、政治冷漠、三權分立體制下的立法困境以及大眾民主下的個人主義病變等等。③伊森·里布:《美國民主的未來:一個設立公眾部門的方案》，第10頁。

四、協(xié)商民主何以可為

根據(jù)協(xié)商的觀點，協(xié)商民主本身亦須接受“協(xié)商檢驗”，正視各種批評并對之作出回應。質疑協(xié)商民主者首先指出協(xié)商民主面臨現(xiàn)實可行性問題，認為協(xié)商內(nèi)在地存在偏見，加之社會和經(jīng)濟生活中存在廣泛的不平等，協(xié)商的觀點是不能實現(xiàn)的。Karen Wendlin就指出，即使沒有政治原因所造成的不平等，仍然會存在一定程度的制度性不平等。除了自然因素以外，這種制度性不平等還有三方面的原因:一是官僚結構的不平等，就是說在任何大規(guī)模的社會組織中，權威和責任的等級結構是不可避免的，這也是確保組織規(guī)則得以遵守的條件;二是信息的不平等，即任何社會組織中個體與個體之間、群體與群體之間的信息獲得是有差異的，這必然導致權力方面的不平等;三是由于組織成員不同的組織經(jīng)歷而導致的“暫時性不平等”，即在任何一個組織中，一些成員資歷較深，而有些是短期或臨時性成員，組織成員對組織的感情、有關組織的信息以及與組織的利益關系等方面都存在著較大差異，這些差異同樣構成了制度性不平等。制度性不平等必然使人們的平等參與能力存在差異，同時也影響到人們與組織之間關系的緊密程度。④Karen Wendlin，“Unavoidable Inequalities:Some Implications for Participatory Democratic Theory，”Social Theory and Practice，Vol.23，No.2，1997，pp.161-179.

對于這一質疑，Amy Gutmann和 Dennis Thompson的觀點可作為回應。他們認為政治權力與經(jīng)濟財富的不平等、媒介接觸的巨大差異以及協(xié)商論壇中對信息的操控使一些人比其他人擁有更多的權力是顯而易見的，即使協(xié)商符合高標準的理論要求亦然，但問題不是協(xié)商理論也許不能實現(xiàn)，而是要通過建立一個公正的過程來確定特定決策的實質正義。即使在不公正的環(huán)境中，協(xié)商較其他方式更能消除不正義。當不義偏袒了某一支配性團體時，協(xié)商能將此缺陷公之于眾。而與通過政治精英或利益集團間的討價還價來作出決策相比，理性的力量較少直接與既有的權力分配格局相聯(lián)系，協(xié)商能夠挑戰(zhàn)既有權力分配格局，因此協(xié)商是值得期待的處理不義的一種途徑。⑤Gutmann，Thompson，Why Deliberative Democracy?pp.42-43，p.50.進而，他們指出批評者傾向于忽視這樣一個事實，即處于不利地位的團體能從他們自己的群體中找出代表，就像有組織的團體的代表那樣表達他們的利益和要求。當處于不利地位的團體遭受歧視和其他各種不正義形式的影響后，往往會激發(fā)較特權團體更具奉獻精神、更具洞見和更有魅力的領袖，就像美國黑人民權運動領袖馬丁·路德·金那樣。

其次，理性選擇理論批評協(xié)商并不能實質性地改變?nèi)藗兊钠?，協(xié)商過程同樣受策略選擇的操控。理性選擇理論家認為，政治交往包括協(xié)商論壇僅僅是一種欺騙性的對話，對話往往被看作是一種暗示，它不能改變聽者潛在的偏好，而是可能影響到聽者關于行動與結果之間的感知。在對話中，講者通常會有選擇性地 (如選擇對自己有利的而規(guī)避不利的)發(fā)布信息以強化其自身的策略性立場。如果必要的話，他們還會扭曲或壓制信息。因此，政治對話是不可靠的，對話并不能實質性地改變?nèi)藗兊钠?。并且，理性的聽者不會相信講者而是代之以對各種可能性保持警惕，通過理性的計算來決定是否相信講者。這樣看來，協(xié)商可能改變集體行動，但不是通過改變個人偏好，而是通過參與者的策略性判斷來實現(xiàn)的。但是，協(xié)商民主論者認為協(xié)商中的反思能夠促成偏好轉換的實現(xiàn)。①John S.Dryzek，“Theory，Evidence，and Tasks of Deliberation，”in Rosenberg，ed.，Deliberation，Participation and Democracy，p.242.對此，James S.Fiskin在協(xié)商民意調查試驗中通過對比協(xié)商前后偏好的變化，證實協(xié)商過程確實能夠促使參與者在更充分的信息與理由的狀態(tài)下發(fā)生偏好改變，從而使群體的整個偏好結構也發(fā)生改變。埃爾斯特亦指出，協(xié)商的原則和程序具有使偽善文明化的功能，這也是推動協(xié)商民主避免策略操控的重要的動力機制。②喬·埃爾斯特:《協(xié)商與制憲》，陳家剛編譯:《協(xié)商民主》，上海:三聯(lián)書店，2004年，第222頁。進而，博曼回應到，如果協(xié)商過程至少滿足了以下三個密切相關的條件，即非正式和正式協(xié)商的對話結構不可能使不合理的、站不住腳的觀點決定協(xié)商結果;決策程序的制定應該允許觀點、決定甚至程序修正能夠吸收弱者的意見，或者更好地聽取其意見;三是協(xié)商決策程序要具有廣泛的包容性。那么，公民為了全部實踐目的而做出可修改的假設就是合理的。③詹姆斯·博曼:《公共協(xié)商和文化多元主義》，陳志剛譯，《馬克思主義與現(xiàn)實》2006年第3期。

第三，協(xié)商民主面臨的合法性批評。協(xié)商民主的合法性宣稱在實踐中遇到的第一個挑戰(zhàn)就是規(guī)模難題，即當參與者超出一定的數(shù)量 (在20人以下可行)，協(xié)商就會崩潰，演講將替代對話，修辭的吸引力將替代理由充分的論辯。④R.Goodin，“Democratic Deliberation Within，”Philosophy and Public Affairs，Vol.29，2000，pp.79-107.規(guī)模難題意味著，直接的協(xié)商參與者畢竟是少數(shù)，多數(shù)人并不能直接參與協(xié)商論壇，因此協(xié)商民主的合法性宣稱是不能實現(xiàn)的。Seyla Benhabib對此辯護到，通過多樣化的社團、網(wǎng)絡和組織間的交互作用，一種匿名的“公共對話”將會產(chǎn)生，協(xié)商民主的核心就是它賦予相互交織、重疊網(wǎng)絡與聯(lián)合式協(xié)商、論爭和論理的公共領域以優(yōu)先權。⑤Seyla Benhabib，“Toward a Deliberative Model of Democratic Legitimacy，”in Benhabib，ed.，Democracy and Difference，p.74.其次，批評者指出通過隨機分層抽樣、自薦、推選、任命的方式所產(chǎn)生的協(xié)商民意調查團、公民陪審團、共識會議等協(xié)商民主制度，其本身也是一種“代議”機制，因而協(xié)商參與者如何代表協(xié)商論壇之外的人的意見也就成為問題，更進一步講，人們?yōu)槭裁磻鹬貐f(xié)商論壇所作出的決定呢?對此，應當注意兩個問題:一是協(xié)商民主中的“代表”不同于代議制民主中的政治代表，前者是思想傾向、意見和觀點的代表，而后者是人口統(tǒng)計學意義上的政治代表;二是協(xié)商民主中的代表按照議題來組織和選擇，而后者主要是根據(jù)幾年一度的正式的競爭性選舉來組織和選擇。因此，相較于代議制中的“代表”，協(xié)商民主中的“代表”強調的重點不是人數(shù)的代表性而是意見的代表性與合理性，“支持結論之合理性的不是純粹的數(shù)量，而是這樣一個假定，如果大多數(shù)人視事務是按照特定的協(xié)商與決策的理性程序的結論來做時，那么直到更好的理由產(chǎn)生以前，可以推斷這樣的結論具有合理性”。⑥Benhabib，“Toward a Deliberative Model of Democratic Legitimacy，”p.72.

最后，對于文化多元主義、社會不平等和社會復雜性提出的挑戰(zhàn)，博曼作了如下回應。⑦詹姆斯·博曼:《公共協(xié)商:多元主義、復雜性和民主》，黃相懷譯，北京:中央編譯出版社，2006年，第17－18、90、126、163－164頁。對于文化多元主義，博曼提出的解決辦法是使理性的公開運用更具動態(tài)性和多元性，即便是協(xié)商中同意的觀念也必須具有多元性，認為妥協(xié)模型需要被擴展運用到協(xié)商民主中。因此，對于拋棄全體一致而尋求多元公共一致的公共協(xié)商來說，多元主義并非難以逾越的認知或道德障礙，多元一致僅僅要求公共協(xié)商過程中的持續(xù)性合作，即便存在持續(xù)的分歧也不要緊。并且，文化多元主義并未抹殺協(xié)商民主的可能性，反而能促進公開利用理性，使民主生活更加充滿活力。⑧詹姆斯·博曼:《公共協(xié)商與文化多元主義》，陳志剛譯，《馬克思主義與現(xiàn)實》2006年第3期。針對社會不平等提出的挑戰(zhàn)，博曼認為可以通過集體行動和團結來矯正協(xié)商中的不公平，只要處于不利地位的公民能夠有效運用他們程序上的機會，集體行動這樣一個非制度性的手段就能夠讓他們進入公共領域。如果制度中的決策權力廣為分散，同時制度的公共輸入途徑也很多，就可以使排除部分團體到協(xié)商之外難以得逞，而集體行動者通過重建公共領域來影響和改變制度就較易實現(xiàn)。對于社會復雜性提出的挑戰(zhàn)，博曼借助于“協(xié)商多數(shù)統(tǒng)治”的概念來強調，經(jīng)協(xié)商而產(chǎn)生的多數(shù)不是簡單的投票多數(shù)或通過其他方式形成的多數(shù)，任何決策機制中形成多數(shù)的方式至關重要。

作為一個實踐性的觀念，證明協(xié)商民主的可行性和清楚地理解其局限性，最終將使協(xié)商民主對真正的改革和創(chuàng)新具有更多而不是更少的訴求基礎。①Bohman，“Survey Article:The Coming of Age of Deliberative Democracy，”p.423.在博曼看來，制度必須承擔為公民影響協(xié)商決策程序和拓展協(xié)商可能性空間提供各種機會的責任，有關協(xié)商民主的著作一直在系統(tǒng)地研究各種制度 (政府機構、非政府組織等)是怎樣通過提供一系列協(xié)商論壇而創(chuàng)造這些機會的，比如協(xié)商民意調查、共識討論、公民陪審團、計劃參與模式和技術評估等等，還有在線論壇試驗和計算機支持的協(xié)商模式。博曼為協(xié)商民主所做的強有力的辯護只是表明， “多元主義、復雜性、社會不平等的社會環(huán)境與協(xié)商是格格不入的觀點是值得懷疑的，這些事實很少是單方面的，它們更多的是辯證和雙方面的，即同樣的社會環(huán)境在一些方面看似破壞了協(xié)商而在其他方面卻可以促進協(xié)商”。②Bohman，“Survey Article:The Coming of Age of Deliberative Democracy，”p.415.而且事實上，“協(xié)商民主論者從未宣稱協(xié)商是靈丹妙藥，可以將不好的結果變成好的，而只是比其他替代性方案更佳”。③Gutmann，Thompson，Why Deliberative Democracy?p.41.盡管協(xié)商存在失敗的可能性，但這并不是我們放棄協(xié)商和反對改進協(xié)商的借口。對于公民協(xié)商來說，對公民能力的質疑本身是可疑的，公民并不總是知之甚少、冷漠、不關心公共事務和對專家的意見俯首帖耳或作無謂的爭執(zhí)，如給予他們適當?shù)臋C會和制度安排，公民是能夠協(xié)商的并且他們的協(xié)商對于民主制度的運轉是極為重要的。

五、協(xié)商民主對當下中國之啟示

改革開放以來，圍繞“經(jīng)濟建設”這個中心和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立這條主線，執(zhí)政黨和政府制定了一系列公共政策，取得了巨大成就，使中國發(fā)生了翻天覆地的變化。同時，我們也需認識到，如果說改革初期的政策目標集中在如何把蛋糕做大的話，那么改革進入縱深階段后的政策目標則應更為關注改革成本如何分擔和發(fā)展成果如何分享的問題。隨著社會價值觀多元化、利益主體分散化的迅速發(fā)展，以及公眾權利意識、權益意識、自主意識、參與意識的強化，當下中國社會問題正變得越來越復雜和難以治理。對此，中共中央在《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中作了這樣的判斷，“特別要看到，我國已進入改革發(fā)展的關鍵時期，經(jīng)濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化。這種空前的社會變革，給我國發(fā)展進步帶來巨大活力，也必然帶來這樣那樣的問題”。為此，提出了要“更加注重社會公平，使全體人民共享改革發(fā)展成果”的戰(zhàn)略和政策宣示，社會公平正義的訴求將在政治、管理和政策的過程中更顯緊要。與此相應，政治、管理和政策過程必須應社會發(fā)展治理變遷的新任務、新要求而應有所變革和創(chuàng)新，政治、管理和政策過程中經(jīng)由協(xié)商而促成利害相關者的利益和訴求得到理性的表達、回應與檢驗是實現(xiàn)社會公平正義和構建和諧社會的重要途徑。

與投票、競選、組織、動員、游行、示威、罷工、游說等政治活動相比較，協(xié)商也許并不顯得那么突出。但在當下中國的政治、管理和政策實踐中，由政治系統(tǒng)內(nèi)的權力精英所主導的“內(nèi)輸入”模式越來越需要更多自由、平等、公開和理性的協(xié)商、對話與討論。以協(xié)商民主的邏輯來審視我國政治、管理和政策的優(yōu)化，更為切中實踐中的要害。比如，黨在我國政策過程中“總攬全局”，但這并不意味著黨的主張和意志理所當然地就是國家層面的法律和公共政策，黨的主張和意志在上升為國家層面的法律和公共政策之前通常需要經(jīng)由一個“醞釀”的過程，這種“醞釀”實際上就要求黨為其主張和意志提供合法性與正當性證明，而民主協(xié)商在各種“醞釀”中的嵌入將促成利害相關者在政治、管理和政策的執(zhí)行階段產(chǎn)生更多的自愿性合作。

最后，縱觀協(xié)商民主提出、興起與發(fā)展的歷程，實踐取向的協(xié)商民主實際上是在政制與治理兩個層面上展開的。政制層面的協(xié)商民主是以權力的分立與制衡為基本特征的一套政府體制，治理層面的協(xié)商民主則指向各層級的公共事務治理，協(xié)商治理也正成為協(xié)商民主和公共管理研究的前沿性議題。因此，我們應對協(xié)商民主在當下中國治理層面的充分展開抱以信心和期待，協(xié)商民主的實踐不僅可以推動政治、管理和政策過程的優(yōu)化和創(chuàng)新，而且可以重塑公民角色、政府角色以及它們之間的關系。為此，我們須充分考慮協(xié)商民主在以下觀念中的價值:政治、管理和政策過程中，問題需要盡可能早地被發(fā)現(xiàn)和認識;在化解問題和矛盾的過程中，僅僅感知和陳述問題是不夠的，更重要的是如何說服別人認識到問題的存在及其屬性，從而作出及時、相應、有效的對策;隨著社會的發(fā)展，由少數(shù)精英人物通過聲稱其決策代表了大多數(shù)人但又拒絕容納這些“大多數(shù)人”參與決策過程并且又試圖獲取政策合法性的取向已不再可行，公眾的偏好不能單獨地由管理者來界定;政治、管理和政策過程中，政府越來越表現(xiàn)為其中的一方，除非公共參與的愿望和要求得到尊重，否則政治系統(tǒng)輸出的產(chǎn)品在面對公眾的政策冷漠或積極的抗議時將付出巨大的社會成本;面對公眾的意見，應讓其意見有用，而不是形式化、虛化和空化;隨著現(xiàn)代科技和信息技術的發(fā)展，公眾已感到他們越來越有能力對影響其生活的決策過程發(fā)出自己的聲音，對此為政者、決策者和管理者必須做出回應?？梢钥隙?，在所有這些方面，協(xié)商民主理論與實踐的深化能夠為當下中國的民主政治建設和治理變革提供諸多有益的解決方案。