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        高碳大省低碳發(fā)展法律問(wèn)題研究——對(duì)山西以煤為基多元發(fā)展的思考

        2012-04-13 02:13:20王繼軍趙大為
        關(guān)鍵詞:高耗能高碳大省

        王繼軍,趙大為

        (1.山西大學(xué)法學(xué)院,山西太原 030006;2.山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,山西太原 030006)

        高碳大省低碳發(fā)展法律問(wèn)題研究
        ——對(duì)山西以煤為基多元發(fā)展的思考

        王繼軍1,趙大為2

        (1.山西大學(xué)法學(xué)院,山西太原 030006;2.山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,山西太原 030006)

        低碳發(fā)展已經(jīng)成為各國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略中的重要組成部分,但是資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式差異導(dǎo)致實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的困難程度迥然,山西省作為我國(guó)重要的能源重化工基地是名副其實(shí)的高碳大省,如何在山西省實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展直接關(guān)系到我國(guó)低碳發(fā)展的前進(jìn)步伐。山西省高碳現(xiàn)狀的原因在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,高耗能產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩,效率低下,而更深層次的法律原因則是民商法與經(jīng)濟(jì)法這一對(duì)調(diào)整市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)制不到位。解決山西省高碳問(wèn)題的關(guān)鍵是要正確適用民商法理順市場(chǎng)關(guān)系,并且運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法實(shí)現(xiàn)高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展,走一條以煤為基多元發(fā)展的道路。

        高耗能產(chǎn)業(yè);低碳發(fā)展;民商法;經(jīng)濟(jì)法

        工業(yè)革命以來(lái)的二百多年,世界經(jīng)濟(jì)得到空前發(fā)展,但是伴之以化石類能源的巨大消耗和全球環(huán)境的持續(xù)惡化,使人類逐漸認(rèn)識(shí)到以不計(jì)效率的利用能源和環(huán)境污染來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展不是人類追求的發(fā)展模式,它會(huì)帶來(lái)一系列經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境問(wèn)題,危及人類生存。2003年英國(guó)首先在其能源白皮書(shū)《我們能源的未來(lái):創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》中提出低碳經(jīng)濟(jì)的概念,隨后各國(guó)均將發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)作為自己國(guó)家的長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略。我國(guó)在2009年哥本哈根氣候大會(huì)上已經(jīng)向全世界承諾,到2020年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放量比2005年下降40% -45%。這是一項(xiàng)艱巨的任務(wù),因?yàn)槲覈?guó)正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期,能源需求是硬性指標(biāo),我國(guó)以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)更增加了任務(wù)完成的難度。①在所有化石類能源中煤炭的碳排放量是最高的,屬于高碳類化石能源,如果將單位煤炭的碳排放量量化為1,那么石油的碳排放量為0.7,天然氣的碳排放量為0.4。我國(guó)目前已經(jīng)超過(guò)美國(guó)成為全球最大的碳排放大國(guó),煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)占全球比重接近一半,分別為 48.3%和48.2%,②曹偉:《數(shù)據(jù)顯示中國(guó)煤炭產(chǎn)銷量占全球比重近一半》,http://www.ce.cn/macro/more/201106/22/t20110622_22494539.shtml而山西省的煤炭產(chǎn)量從上世紀(jì)80年代開(kāi)始就始終占全國(guó)的25%左右,這意味著山西的煤炭產(chǎn)量多年來(lái)占到全世界的12%,而且山西省以電力、冶金等高耗能產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)使山西成為當(dāng)之無(wú)愧的“煤老大”。全球低碳經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵在中國(guó),中國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵在山西。

        一 高碳大省與低碳發(fā)展的矛盾

        (一)山西是高碳大省

        從1978年至今,我國(guó)的煤炭消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的比例始終保持在70%以上,③參見(jiàn)《2010年國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒》。至2011年達(dá)到一次能源消費(fèi)比例的72.8%。④《2011年中國(guó)煤炭消費(fèi)比重不降反升》,http://www.a(chǎn)skci.com/news/201202/28/91112_71.shtm盡管全世界都在倡導(dǎo)清潔能源,但是未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間我國(guó)的主力能源依然是煤炭,所以我國(guó)低碳發(fā)展的突破口不是清潔能源,而應(yīng)當(dāng)?shù)矫禾款I(lǐng)域去尋找。眾所周知,山西省是高碳大省,這里的高碳主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面是煤炭產(chǎn)量大;另一方面是煤炭消費(fèi)量大。

        山西作為我國(guó)主要的煤炭產(chǎn)地,自上世紀(jì)80年代以來(lái),煤炭產(chǎn)量始終保持在占全國(guó)煤炭產(chǎn)量25%左右的水平,2011年我國(guó)的煤炭產(chǎn)量是35.2億噸,山西省就達(dá)到8.6億噸,占24.4%。山西省的煤炭產(chǎn)量不僅表現(xiàn)在產(chǎn)煤量,還表現(xiàn)在外調(diào)量,2011年,山西省煤炭外調(diào)量為5.8億噸。①《2011 年山西煤炭產(chǎn)量及外運(yùn)量再創(chuàng)新高》,http://www.ocn.com.cn/free/201201/meitan161423.shtml山西省每年所生產(chǎn)的煤炭不可能自己消費(fèi),其中絕大部分都是通過(guò)發(fā)達(dá)的煤炭專用鐵路和公路在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)運(yùn),例如西煤東運(yùn)的主要通道大秦鐵路,每年的煤炭運(yùn)輸量就超過(guò)3億噸。這些煤炭通過(guò)秦皇島港經(jīng)海路運(yùn)往南方地區(qū),保證南方各省發(fā)電、冶金及其他產(chǎn)業(yè)的煤炭消費(fèi)。以2007年我國(guó)中部六省(山西、河南、湖北、湖南、江西、安徽)每年的煤炭產(chǎn)量為例,山西省8.6億噸,占六省總產(chǎn)量的64.8%;河南省2.32億噸,占 17.5%;安徽省1.3 億噸,占 9.8%;湖南省0.63億噸,占4.7%;湖北省0.15 億噸,占 1.1%;江西省0.28億噸,占2.1%。由此可見(jiàn),山西省在中部六省中是絕對(duì)的煤炭生產(chǎn)大省。

        早在1997年國(guó)務(wù)院辦公廳就下發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持山西能源基地建設(shè)有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》(國(guó)辦函[1007]23號(hào)),出臺(tái)了煤炭基金、晉煤外運(yùn)等措施支持山西能源基地建設(shè)。多年來(lái),山西的發(fā)展始終圍繞豐富的煤炭資源,建立了以電力、冶金、建材、裝備制造等高耗能產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系。以2009年中部六省能源消耗指標(biāo)為例,單位生產(chǎn)總值能耗山西是2.364噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元,安徽是1.017噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元,江西是 0.880 噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元,河南是1.156噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元,湖北是1.230噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元,湖南是1.202噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元。山西的單位生產(chǎn)總值能耗是其他五省的兩倍。單位工業(yè)增加值能耗,山西省也同樣是其他五省的兩倍(山西 4.550、安徽 2.100、江西 1.674、河南 2.708、湖北2.350、湖南1.570)。②數(shù)據(jù)來(lái)源于《2010年國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒》。山西省在兩項(xiàng)指標(biāo)中一個(gè)位列全國(guó)第三位,一個(gè)為列全國(guó)第二位。從碳排放角度分析,山西省的平均碳排放系數(shù)達(dá)到1.44,高于全國(guó)平均水平80.24%,位列全國(guó)第一,位列第二位的內(nèi)蒙古自治區(qū)碳排放系數(shù)1.05,僅高出全國(guó)平均水平30.85%。[1]近些年來(lái),山西省積極踐行科學(xué)發(fā)展觀,為改變山西多年來(lái)經(jīng)濟(jì)落后的局面,提出轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展思路。但是無(wú)論發(fā)展思路如何改進(jìn),始終不變的是“以煤為基,多元發(fā)展”。③袁純清:《率先走出資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展新路,為加快實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)努力奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨山西省第十次代表大會(huì)上的報(bào)告》,2011年10月27日。由此可見(jiàn),山西省不僅是煤炭生產(chǎn)大省,同樣也是煤炭消費(fèi)大省,高碳大省的地位不可動(dòng)搖。

        (二)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)能源的剛性需求

        我國(guó)目前還是發(fā)展中國(guó)家,經(jīng)濟(jì)發(fā)展是未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)社會(huì)政治文化各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的核心要義,只有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展才能帶動(dòng)其他各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展,經(jīng)濟(jì)發(fā)展是其他各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。任何國(guó)家在任何時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都伴隨著能源供給的大發(fā)展,總結(jié)起來(lái)影響我國(guó)能源需求的因素主要有以下幾個(gè)方面。

        第一,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。2001-2008年,我國(guó)的GDP平均增長(zhǎng)率達(dá)到了10.1%,預(yù)計(jì)2010-2020年,我國(guó)的GDP平均增長(zhǎng)率還將達(dá)到7%-9%。經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)必然拉動(dòng)能源需求量的增長(zhǎng),預(yù)計(jì)2015年我國(guó)的煤炭消費(fèi)量將達(dá)到39-40億噸,2020年煤炭的消費(fèi)量將達(dá)到42-45億噸。如此巨大的消費(fèi)量將給我國(guó)的煤炭供給和生態(tài)環(huán)境帶來(lái)空前的壓力。

        第二,人口增長(zhǎng)。預(yù)計(jì)到2020年,我國(guó)的人口總數(shù)將突破15億,增加的2億人口必然會(huì)消耗更多的能源,煤炭的需求量必然會(huì)進(jìn)一步增加。另外,能源的消費(fèi)量是人民生活水平提高的重要指標(biāo),我國(guó)人均能源消費(fèi)量從1983年的106.6千克標(biāo)準(zhǔn)煤提高到2007年的203.3千克標(biāo)準(zhǔn)煤,二十多年的時(shí)間,我國(guó)的人均能源消費(fèi)量提高了一倍,隨著人們對(duì)于能源的依賴性越來(lái)越強(qiáng),這個(gè)數(shù)字還將繼續(xù)提高。

        第三,城市化進(jìn)程加快。城市是能源消耗的主要載體,據(jù)統(tǒng)計(jì),城市所消耗的能源占到全球能源消耗的75%,溫室氣體排放量占到全球的80%,其中建筑、交通、工業(yè)三類排放占絕大多數(shù)。以我國(guó)為例,2005年我國(guó)的城市總數(shù)是661個(gè),其中大城市112個(gè),“對(duì)其中287個(gè)地級(jí)以上城市進(jìn)行統(tǒng)計(jì),這些城市的能耗占我國(guó)總能耗的55.48%,溫室氣體排放量占到我國(guó)總排放量的58.84%”。[2]預(yù)計(jì)我國(guó)的城市化率將從2009年的48%提高到2020年的63%,因此我國(guó)的城市化進(jìn)程必將對(duì)煤炭供應(yīng)提出更高要求。

        (三)高碳產(chǎn)業(yè)與低碳發(fā)展之間的矛盾

        我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人們生活水平的提高等必然性趨勢(shì)決定了對(duì)于能源需求量的增加;而我國(guó)的煤炭生產(chǎn)能力和生態(tài)環(huán)境壓力,以及節(jié)能減排任務(wù)又決定了我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡量減少化石類能源,特別是煤炭的使用量,實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展;但是,我國(guó)固有的能源稟賦和現(xiàn)有能源結(jié)構(gòu),決定了我國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)不得不以煤炭作為主要能源,高碳產(chǎn)業(yè)不可能被壓縮。其中矛盾似乎是無(wú)法解決的,如何從中找到突破口就成為解決問(wèn)題的關(guān)鍵。

        二 高碳大省與低碳發(fā)展矛盾的法律原因分析

        (一)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理是高碳?jí)毫Φ默F(xiàn)實(shí)原因

        從產(chǎn)業(yè)分工角度分析,造成高碳?jí)毫Φ脑蛑饕堑诙a(chǎn)業(yè),而在第二產(chǎn)業(yè)中對(duì)碳排放形成主要壓力的是高耗能產(chǎn)業(yè),即電力、冶金、建材等產(chǎn)業(yè)。這些高耗能產(chǎn)業(yè)在我國(guó)目前的發(fā)展?fàn)顩r主要存在質(zhì)和量?jī)煞矫娴膯?wèn)題。

        首先在質(zhì)方面,我國(guó)高耗能產(chǎn)業(yè)還處于低生產(chǎn)效率階段,表現(xiàn)在各個(gè)行業(yè)中就是總產(chǎn)能過(guò)高,單位產(chǎn)能較低。以電力生產(chǎn)為例來(lái)說(shuō)明高耗能產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率問(wèn)題最有代表性,因?yàn)槟壳拔覈?guó)50%以上的煤炭都用于了發(fā)電。①數(shù)據(jù)來(lái)源于《2009中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》不同的發(fā)電機(jī)組耗煤量是不同的,其中30萬(wàn)千瓦發(fā)電機(jī)組每發(fā)一度電平均耗煤340克,60萬(wàn)千瓦發(fā)電機(jī)組每發(fā)一度電平均耗煤310克,100萬(wàn)千瓦發(fā)電機(jī)組每發(fā)一度電平均耗煤280克,100萬(wàn)千瓦發(fā)電機(jī)組能夠比30萬(wàn)千瓦發(fā)電機(jī)組節(jié)約用煤18%。2007年我國(guó)30萬(wàn)千瓦及以上發(fā)電機(jī)組的容量占到全國(guó)發(fā)電機(jī)組容量51.12%,②《全國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量突破6億千瓦標(biāo)志性機(jī)組花落鄒縣發(fā)電廠》,http://www.chd.com.cn/news.do?cmd=show&id=26384這意味著還有將近一半的發(fā)電機(jī)組還處于30萬(wàn)千瓦以下,如果將這些30萬(wàn)千瓦以下的機(jī)組全部換成100萬(wàn)千瓦的機(jī)組,每年可以節(jié)約電煤至少3億噸。

        其次在量方面,我國(guó)的多數(shù)高耗能產(chǎn)業(yè)普遍存在產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題,尤其是環(huán)境污染嚴(yán)重的鋼鐵、水泥、焦炭等產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能已經(jīng)嚴(yán)重過(guò)剩。電力、建材、鋼鐵、化工四大高耗能產(chǎn)業(yè)占工業(yè)增加值的比重不到30%,卻消耗了一次能源的50%,2009年,我國(guó)工業(yè)能耗占全國(guó)一次能源消費(fèi)的71.3%,其中高耗能行業(yè)占工業(yè)能耗的80%左右。③《我國(guó)高耗能行業(yè)能耗約占工業(yè)能耗80%》,http://news.cntv.cn/20101221/102913.shtml

        (二)民商法適用不到位阻礙市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源合理配置的作用

        市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì),而民商法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)當(dāng)通過(guò)正確適用民商法參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)社會(huì)資源的合理配置。高耗能產(chǎn)業(yè)作為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分,理應(yīng)遵循市場(chǎng)規(guī)律,以民商法制定的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則為其行為準(zhǔn)則。但是山西省的高耗能產(chǎn)業(yè)在適用民商法參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中存在礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度適用物權(quán)法不力的問(wèn)題。

        產(chǎn)權(quán)制度是民商法律制度的核心,是其他各項(xiàng)法律制度的基礎(chǔ),產(chǎn)權(quán)制度合理與否直接關(guān)系到物的開(kāi)發(fā)利用能否實(shí)現(xiàn)物盡其用。礦產(chǎn)資源作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ),其重要性不言而喻,但長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)在開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源的過(guò)程中存在嚴(yán)重的資源浪費(fèi)、生態(tài)惡化、權(quán)力尋租、事故頻發(fā)等問(wèn)題。究其原因,從根本上說(shuō)是因?yàn)榈V產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)關(guān)系適用物權(quán)法不力。

        礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)已經(jīng)由《憲法》、《物權(quán)法》和《礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定,但是其配置方式依然存在問(wèn)題,不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。我國(guó)的礦產(chǎn)資源配置方式主要通過(guò)探礦權(quán)和采礦權(quán)出讓制度得以實(shí)現(xiàn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)配置主要是通過(guò)行政命令的方式無(wú)償劃撥給探礦權(quán)人和采礦權(quán)人,這種資源配置方式導(dǎo)致我國(guó)絕大多數(shù)礦產(chǎn)資源權(quán)利分配給國(guó)有企業(yè),非國(guó)有企業(yè)很難進(jìn)入礦產(chǎn)資源生產(chǎn)領(lǐng)域。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立,使民營(yíng)企業(yè)逐漸成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的有生力量,在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域以“有水快流”為時(shí)代背景實(shí)現(xiàn)了民營(yíng)力量向礦產(chǎn)資源的大進(jìn)軍,當(dāng)然這種資源配置的方式有其違法性和隱蔽性的特征,但不可否認(rèn)的是這種方式也具有其歷史合理性,為當(dāng)時(shí)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提供了不可或缺的能源保障。

        市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是平等經(jīng)濟(jì)、民主經(jīng)濟(jì),各種不同所有權(quán)性質(zhì)的市場(chǎng)主體雖然在國(guó)民建設(shè)中的功能不盡相同,但從法律層面分析都是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的合法市場(chǎng)主體,都有平等進(jìn)入市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。因此《憲法》明確規(guī)定了我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度是以公有制為主體多種所有制共同發(fā)展,這從憲法層面承認(rèn)了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的合法性與合理性。事實(shí)上,民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在高耗能產(chǎn)業(yè)方面所占比例和取得的成就是不可忽視的,尤其在節(jié)能減排方面,民營(yíng)經(jīng)濟(jì)通常非常注重企業(yè)的建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本,這在無(wú)形中實(shí)現(xiàn)了節(jié)約能源的目標(biāo)。例如在煤礦企業(yè)建設(shè)方面,國(guó)有企業(yè)的建設(shè)成本一般是按照產(chǎn)能計(jì)算每萬(wàn)噸200-300元,民營(yíng)企業(yè)則是100-200元。當(dāng)然現(xiàn)階段我國(guó)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)由于其個(gè)體性質(zhì)在規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面還無(wú)法與國(guó)有企業(yè)相比,因此國(guó)家和法律應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和支持民營(yíng)類能源企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模,不斷做大做強(qiáng),提高規(guī)模效益。但是我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定“國(guó)有礦山企業(yè)是開(kāi)采礦產(chǎn)資源的主體。國(guó)家保障國(guó)有礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展?!薄兜V產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》又進(jìn)一步規(guī)定,私營(yíng)礦山企業(yè)僅可以開(kāi)采“邊緣零星礦產(chǎn)”和“殘留礦體”,個(gè)體采礦者僅可以開(kāi)采“零星分散的小礦體或者礦點(diǎn)”。這些規(guī)定與《憲法》規(guī)定的我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度形成嚴(yán)重沖突。

        (三)經(jīng)濟(jì)法缺位是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的法律原因

        我國(guó)高碳?jí)毫Φ闹饕蚴钱a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,國(guó)家需要通過(guò)宏觀調(diào)控手段對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)市場(chǎng)行為進(jìn)行主動(dòng)干預(yù),但是國(guó)家的宏觀調(diào)控手段必須符合一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律,不符合規(guī)律的宏觀調(diào)控手段只會(huì)事倍功半,取得一定的短期效果。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮卻損失巨大,“拉閘限電”就是最突出的例子。國(guó)家通過(guò)行政手段和政治壓力促使各地區(qū)節(jié)能減排可以取得一定的短期效果,但在更長(zhǎng)時(shí)間范圍內(nèi)還要以更大的代價(jià)承受經(jīng)濟(jì)規(guī)律釋放出的懲罰,節(jié)能減排是一項(xiàng)政治任務(wù),但終究要解決的是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的問(wèn)題,要運(yùn)用符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的方式來(lái)解決。

        市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì),[3]市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一切行為,包括國(guó)家宏觀調(diào)控行為都必須納入法治軌道。政府干預(yù)市場(chǎng)行為是用“看得見(jiàn)的手”對(duì)“看不見(jiàn)的手”無(wú)法解決的問(wèn)題進(jìn)行修正,但是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)也有失靈的時(shí)候,而且這種失靈比市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈更可怕,因?yàn)檫@種失靈是在糾正失靈時(shí)出現(xiàn)的失靈,人們會(huì)在潛意識(shí)里認(rèn)為這種干預(yù)理所應(yīng)當(dāng)是正確的。節(jié)能減排不是一朝一夕的事情,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型也不是通過(guò)幾個(gè)行政命令就能完成,經(jīng)濟(jì)行為終究是以經(jīng)濟(jì)利益為紐帶而選擇其行為方式的,不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的行政命令只會(huì)使相關(guān)市場(chǎng)主體通過(guò)降低成本、權(quán)力尋租等不正當(dāng)手段來(lái)想方設(shè)法實(shí)現(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)利益。例如拉閘限電導(dǎo)致的中國(guó)柴油荒,企業(yè)生產(chǎn)權(quán)利間斷性受限導(dǎo)致的運(yùn)營(yíng)成本加大,必然會(huì)使企業(yè)通過(guò)其他手段減少生產(chǎn)成本,甚至?xí)ㄟ^(guò)違法行為彌補(bǔ)節(jié)能減排造成的經(jīng)濟(jì)損失。國(guó)家屢次采取強(qiáng)力措施抑制高耗能產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題而效果不佳,其原因就在于政府出臺(tái)的各項(xiàng)宏觀調(diào)控政策并沒(méi)有納入法制軌道,通過(guò)法制解決宏觀調(diào)控問(wèn)題,建立節(jié)能減排長(zhǎng)效機(jī)制才是正道。

        經(jīng)濟(jì)法是國(guó)家參與和干預(yù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)所適用的法,是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)總供給與總需求平衡,運(yùn)用國(guó)家計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)政策和各種調(diào)節(jié)手段,引導(dǎo)和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng),以調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行,維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展的法律依據(jù)。經(jīng)濟(jì)法與其他行政和刑事法律相比,其明顯優(yōu)勢(shì)在于經(jīng)濟(jì)法不但可以制定懲罰性規(guī)范,還可以制定獎(jiǎng)勵(lì)性規(guī)范。國(guó)家應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法的這一特性,在法律層面明確區(qū)分哪些產(chǎn)業(yè)、哪些規(guī)模是國(guó)家鼓勵(lì)進(jìn)行的,哪些是限制進(jìn)行的,哪些又是禁止進(jìn)行的。

        高耗能產(chǎn)業(yè)同時(shí)存在市場(chǎng)化程度過(guò)度與不足的雙重問(wèn)題,即有些高耗能產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)集中度過(guò)高,有些則過(guò)低,市場(chǎng)化程度不合理是導(dǎo)致能耗增加的重要原因。首先,我國(guó)高耗能產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化程度過(guò)度主要體現(xiàn)在鋼鐵生產(chǎn)領(lǐng)域,2007年上半年,我國(guó)鋼鐵產(chǎn)量超過(guò)2.3億噸,同比增長(zhǎng)18.92%。年產(chǎn)鋼百萬(wàn)噸以上的大中型企業(yè)同比增長(zhǎng)14.5%,比行業(yè)平均增長(zhǎng)低 4.3%,地方小企業(yè)產(chǎn)量同期增長(zhǎng)36.81%,比全行業(yè)平均水平高17.89%。產(chǎn)業(yè)集中度低已經(jīng)成為中國(guó)鋼鐵行業(yè)的軟肋。有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)顯示,中國(guó)現(xiàn)有鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)762家。2006年,全國(guó)排名前五位的鋼鐵企業(yè),鋼產(chǎn)量?jī)H占全國(guó)總產(chǎn)量的1/4。目前中國(guó)產(chǎn)能在500萬(wàn)噸的鋼鐵企業(yè)全國(guó)只有21家。①《我國(guó)鋼鐵行業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度進(jìn)一步下降》,http://business.sohu.com/20070730/n251325202.shtml。其次,我國(guó)在電力等行業(yè)又出現(xiàn)了市場(chǎng)化程度不足的問(wèn)題,雖然多年來(lái)國(guó)家針對(duì)電力行業(yè)過(guò)度壟斷的局面實(shí)施了一系列改革措施,但是電力行業(yè)壟斷的現(xiàn)象依然非常嚴(yán)重。2002年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《電力體制改革方案》,電力市場(chǎng)化改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段,將發(fā)電企業(yè)和輸電企業(yè)分離,組建國(guó)家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司,以及五大電力投資公司。但是我國(guó)的電力體制改革只進(jìn)行了第一步,輸電與配電、售電依然沒(méi)有分開(kāi)。我國(guó)現(xiàn)行的《電力法》是在當(dāng)時(shí)電力工業(yè)壟斷條件下制定的,并不能適應(yīng)目前的電力體制改革,更談不上對(duì)電力市場(chǎng)化改革起到指導(dǎo)作用。

        三 高碳大省低碳發(fā)展的法律途徑

        (一)正確適用民商法理順市場(chǎng)關(guān)系

        我國(guó)目前已經(jīng)是具有中國(guó)特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,每一個(gè)市場(chǎng)主體都應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下進(jìn)行體制改革和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),也就必須遵循民商法為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)合理運(yùn)行所制定的行為準(zhǔn)則,其中最重要的包括規(guī)制靜態(tài)民事關(guān)系的物權(quán)法和規(guī)制市場(chǎng)主體組織形式及行為準(zhǔn)則的公司法。具體到高碳產(chǎn)業(yè)如何實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展,體現(xiàn)在物權(quán)法律關(guān)系上,就是要理順高耗能產(chǎn)業(yè)中國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的主體地位問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)大規(guī)模高效率的民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入高耗能產(chǎn)業(yè),在法律層面上,特別是《礦產(chǎn)資源法》上承認(rèn)其市場(chǎng)主體地位,同時(shí)必須保證國(guó)有企業(yè)在該領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。

        (二)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法實(shí)現(xiàn)高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展

        高碳大省低碳發(fā)展表面上看存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展剛性矛盾,但是找到高碳大省在高耗能產(chǎn)業(yè)問(wèn)題上的癥結(jié)之后,隨之解決問(wèn)題的方法也就應(yīng)運(yùn)而生。實(shí)現(xiàn)高碳大省低碳發(fā)展的關(guān)鍵還是要從發(fā)展思路和解決方式上找答案,發(fā)展思路就是轉(zhuǎn)型發(fā)展,解決方式就是產(chǎn)業(yè)政策法治化。

        運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法實(shí)現(xiàn)高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:首先,運(yùn)用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)法調(diào)整各產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比例。目前我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為“兩頭小中間大”的橄欖形結(jié)構(gòu),經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)度依賴第二產(chǎn)業(yè),而高耗能產(chǎn)業(yè)又占據(jù)了第二產(chǎn)業(yè)的相當(dāng)比例,這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)就決定了我國(guó)的高碳經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀。因此,我國(guó)在保持經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的前提下,應(yīng)當(dāng)運(yùn)用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)法對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)點(diǎn)做出調(diào)整,適當(dāng)減少第二產(chǎn)業(yè)中的高耗能產(chǎn)業(yè),積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。其次,運(yùn)用產(chǎn)業(yè)調(diào)控法有效提升產(chǎn)業(yè)集中度。高耗能產(chǎn)業(yè)作為我國(guó)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn),在短期內(nèi)大幅度縮小規(guī)模是不現(xiàn)實(shí)的,在此條件下應(yīng)當(dāng)尋找保持現(xiàn)有高耗能產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率并降低能耗的方法。通過(guò)之前的分析我們可以看出,高耗能產(chǎn)業(yè)多數(shù)呈現(xiàn)出粗放型經(jīng)營(yíng)模式,在提高產(chǎn)業(yè)集中度方面還有很大的潛力,因此運(yùn)用產(chǎn)業(yè)調(diào)控法可以實(shí)施“上大壓小”,在企業(yè)與企業(yè)之間進(jìn)行兼并重組,降低單位能耗,提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。最后,運(yùn)用稅收金融調(diào)控法激勵(lì)企業(yè)提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是自由經(jīng)濟(jì),過(guò)多的行政命令會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)調(diào)節(jié)資源配置的功能喪失,合理的方式應(yīng)當(dāng)是國(guó)家通過(guò)法律法規(guī)制定稅收與金融方面的調(diào)控法律規(guī)范,通過(guò)市場(chǎng)主體趨利避害的參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式,自然形成降低能耗的目的。例如對(duì)于60萬(wàn)千瓦及以上發(fā)電機(jī)組實(shí)施優(yōu)惠的稅收政策,而對(duì)于30萬(wàn)千瓦及以下的發(fā)電機(jī)組實(shí)施高稅率。

        具體到山西省如何實(shí)現(xiàn)高碳大省低碳發(fā)展,首先山西省提出的轉(zhuǎn)型發(fā)展跨越發(fā)展值得肯定,是低碳經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展的有效途徑。2010年山西省提出轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的戰(zhàn)略思路,體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面就是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)循環(huán)化,就是要做到“以煤為基,以煤興產(chǎn),以煤興業(yè),多元發(fā)展”。②袁純清:《以轉(zhuǎn)型發(fā)展為主線為實(shí)現(xiàn)山西經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越發(fā)展努力奮斗——在全省領(lǐng)導(dǎo)干部大會(huì)上的講話》2010年7月29日。以前的山西以煤而興、以煤而困,對(duì)煤炭作為一種資源了解不夠,對(duì)煤炭的利用缺乏科學(xué)指導(dǎo)和環(huán)保意識(shí),只知道將煤炭作為能源燃燒而不知道煤炭還是重要的化工原料,也不知道通過(guò)煤化工轉(zhuǎn)化不僅可以提高煤炭的燃燒效率,還可以實(shí)現(xiàn)變廢為寶循環(huán)利用。我國(guó)的高耗能產(chǎn)業(yè)主要以煤炭作為燃料和原料,高耗能產(chǎn)業(yè)的節(jié)能減排不能單方面強(qiáng)調(diào)壓減總產(chǎn)能,更重要的是應(yīng)當(dāng)以煤化工為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)煤炭的高效利用,進(jìn)而減少排放污染物。

        山西省提出轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展恰逢山西省被國(guó)家發(fā)改委正式批準(zhǔn)設(shè)立為資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。綜改試驗(yàn)區(qū)的實(shí)質(zhì)是完善資源型經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,靈魂在于先行先試,體現(xiàn)在資源領(lǐng)域就是在轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路指導(dǎo)下大膽改革,但改革不是毫無(wú)節(jié)制漫無(wú)目的的隨意嘗試,而是在法治保障下有目的有規(guī)矩的創(chuàng)新。轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的目標(biāo)之一也是要實(shí)現(xiàn)高碳大省低碳發(fā)展,這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須在法治保障之下進(jìn)行,運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法有規(guī)律有程序科學(xué)地實(shí)現(xiàn)高耗能產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展,以往以行政命令的手段已經(jīng)證明在更大范圍更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的目標(biāo),必須實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策法治化,以更高層次、更規(guī)范、更慎重的法治手段解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。

        (三)依法行政實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變

        高碳大省低碳發(fā)展意味著需要轉(zhuǎn)型發(fā)展,轉(zhuǎn)型發(fā)展意味著按照現(xiàn)有的市場(chǎng)格局和法律關(guān)系,經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展已經(jīng)遇到了瓶頸和障礙,單純依靠市場(chǎng)的力量已經(jīng)無(wú)法解決現(xiàn)有問(wèn)題,這時(shí)政府必須通過(guò)“看得見(jiàn)的手”積極干預(yù)經(jīng)濟(jì),轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。但轉(zhuǎn)型發(fā)展的大背景是我國(guó)已經(jīng)初步建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,將來(lái)還將繼續(xù)堅(jiān)持和完善,政府在主導(dǎo)推進(jìn)低碳發(fā)展時(shí)切不可喧賓奪主,代替市場(chǎng)主導(dǎo)資源配置。高碳大省實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展主要是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),同時(shí)政府還要管好兩件事情:一是建立鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新法律機(jī)制;二是保障民生。首先在技術(shù)創(chuàng)新方面,低碳發(fā)展要靠技術(shù)力量推進(jìn),推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)前進(jìn)需要制度加技術(shù),沒(méi)有法律制度保障就失去了前進(jìn)的基本要求——秩序,沒(méi)有技術(shù)作為支持經(jīng)濟(jì)也很難取得實(shí)質(zhì)性發(fā)展,法律制度與科學(xué)技術(shù)二者是相互促進(jìn)相輔相成的關(guān)系。國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)經(jīng)濟(jì)法在法律層面制定促進(jìn)節(jié)能減排的鼓勵(lì)機(jī)制,引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí),避免單純粗暴的行政命令。其次在保障民生方面,也應(yīng)當(dāng)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整解除后顧之憂?,F(xiàn)實(shí)中一個(gè)高耗能項(xiàng)目往往就是一個(gè)地區(qū)的大部分經(jīng)濟(jì)收入,如果該項(xiàng)目由于不符合產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)而喪失經(jīng)營(yíng)權(quán)的話,很可能使該地區(qū)的群眾失去致富的可能,因此政府應(yīng)當(dāng)支持該地區(qū)的群眾積極開(kāi)發(fā)新的致富之道,讓其感受到資源型產(chǎn)業(yè)之外擁有更多的更經(jīng)濟(jì)、更環(huán)保、更實(shí)惠的致富之路。

        [1]王 錚,朱永彬.我國(guó)各省區(qū)碳排放量狀況及減排對(duì)策研究[J].中國(guó)科學(xué)院院刊,2008(2):111.

        [2]仇保興.從綠色建筑到低碳生態(tài)城[J].城市發(fā)展研究,2009(7):3-4.

        [3]汪淵智,王繼軍,等.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的民商法與經(jīng)濟(jì)法[M].北京:人民法院出版社,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2003:6.

        (責(zé)任編輯 魏曉虹)

        The Legal Issue on High-carbon Province and Low-carbon Development:Taking the Coal-based Multi-development of Shanxi Province for Example

        WANG Ji- jun1,ZHAO Da - wei2
        (1.School of law,Shanxi University,Taiyuan030006,China;
        2.School of Political Science&Public Administration,Shanxi University,Taiyuan030006,China)

        Low-carbon development has become one of the important parts in the development strategies of many countries.Resource endowments and economic development mode will affect low - carbon development process.Shanxi Province as an important source of energy and heavy chemical industry base is worthy of such a name as high - carbon province.Thus,how to implement low - carbon development of Shanxi Province is directly related to the pace of achieving low -carbon development in our country.The causes of high-carbon status of Shanxi Province rest in the irrational industrial structure and the overcapacity and low efficiency of high energy-consuming industry.Nevertheless,the deep - rooted legal reason is that the Civil and Commercial Law and Economic Law,laws in adjusting the market economic relation,fail to regulate improperly.The key to solving the high - carbon problem in Shanxi Province is properly applying the Civil and Commerical Law to straightening out the market relationship and using economic law to achieve high energy - consuming industrial restructuring and development,which is called"coal-based multi-development".

        high energy-consuming industry;low-carbon development;Civil and Commercial Law;Economic law

        D992.6

        A

        1000-5935(2012)05-0092-06

        2012-06-01

        2009年教育部人文社科研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“礦產(chǎn)資源有償取得法律問(wèn)題研究——以山西煤炭資源有償使用為例”(09JYA820050);山西省社科聯(lián)2011至2012年度重點(diǎn)課題研究項(xiàng)目“山西高碳大省低碳發(fā)展法律問(wèn)題研究”(SSKLZDKT2011035);2012年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“采礦權(quán)法律制度改革研究”(12BFX124);2012年山西省軟科學(xué)研究項(xiàng)目“轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展中的法治保障問(wèn)題研究”(2012041027-05)

        王繼軍(1956-),男,河北淶水人,山西大學(xué)法學(xué)院教授、山西省法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼學(xué)術(shù)委員會(huì)主任、省政協(xié)委員、省政府法律顧問(wèn)、省委聯(lián)系的高級(jí)專家,主要從事經(jīng)濟(jì)法、能源法研究;

        趙大為(1983-),男,山西陽(yáng)泉人,山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院馬克思主義中國(guó)化研究所博士研究生,主要從事能源法和經(jīng)濟(jì)法研究。

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