摘要：美國(guó)食品安全體系分為國(guó)內(nèi)食品安全監(jiān)管和國(guó)際食品安全監(jiān)管兩部分，USDA和FDA屬于美國(guó)國(guó)內(nèi)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而國(guó)際食品安全監(jiān)管則由國(guó)際食品標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)、WTO和HACCP完成，而這對(duì)于構(gòu)建我國(guó)食品安全體系具有借鑒作用。

關(guān)鍵詞：美國(guó) 食品安全 監(jiān)管

注：本文系“法治浙江視野下的食品安全監(jiān)管責(zé)任模型研究”（2011C35020）的階段性研究成果。

俗話說“民以食為天”，食品安全是關(guān)系到萬千普通百姓切身利益的問題。但是在我國(guó)，食品安全問題卻日益嚴(yán)峻，令人心驚膽戰(zhàn)，近年來相關(guān)案件頻發(fā)。以浙江省為例，近年就多次被媒體爆出金華毒火腿、蕭山毒松子、蒼南鄉(xiāng)巴佬的工業(yè)染料制作、杭州龍井茶鉛超標(biāo)、紹興黃酒摻水等多次涉及食品安全的事故，對(duì)公民的生命和財(cái)產(chǎn)造成了巨大的損失。而以《浙江食品安全信息網(wǎng)》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，食品安全依然存在隱患，水果制品、餅干等食品的合格率仍然不足9成。

在當(dāng)今社會(huì)，對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管已不再是單一部門的職責(zé)，食品安全體系本身也不是一個(gè)封閉自我維持的系統(tǒng)，多元化的食品安全監(jiān)管模式勢(shì)在必行。本文擬以美國(guó)食品安全監(jiān)管體系為借鑒，為剛剛起步的我國(guó)食品安全監(jiān)管體系提供良性模板。之所以選擇美國(guó)，一方面是基于美國(guó)食品安全體系在食品監(jiān)管方面有長(zhǎng)遠(yuǎn)而良好的歷史，與此同時(shí)美國(guó)在食品安全監(jiān)管方面也能以新形勢(shì)為面向，及時(shí)調(diào)整以激發(fā)體系活力。

一、美國(guó)國(guó)內(nèi)的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)

美國(guó)聯(lián)邦憲法第一章第8條將管理國(guó)內(nèi)商業(yè)和貿(mào)易的權(quán)力授權(quán)給國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)據(jù)此設(shè)定法律來保障美國(guó)國(guó)內(nèi)的食品安全。在美國(guó)，各個(gè)地方、州以及聯(lián)邦層面存在數(shù)以千計(jì)的政府機(jī)構(gòu)，他們共同參與到美國(guó)的食品安全監(jiān)管體系之中。聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)在于建立覆蓋全國(guó)范圍的食品安全網(wǎng)絡(luò)，如1906年的干凈食品藥品法案和1907年的聯(lián)邦肉類審查法案。在之后的若干年中，聯(lián)邦層面上的立法和監(jiān)管機(jī)構(gòu)都不斷增加，共同構(gòu)成了美國(guó)聯(lián)邦層面的國(guó)家食品安全體系。

在諸多的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之中，美國(guó)農(nóng)業(yè)部（USDA）和美國(guó)食品藥品管理局（FDA）是美國(guó)食品安全監(jiān)管體系中最為核心的兩家機(jī)構(gòu)。他們的管理范圍覆蓋國(guó)產(chǎn)食品和進(jìn)口食品。USDA根據(jù)食品安全審查服務(wù)條款（簡(jiǎn)稱FSIS）確保肉禽類產(chǎn)品在美國(guó)國(guó)內(nèi)的運(yùn)輸安全以及最終的消費(fèi)安全。FDA則負(fù)責(zé)對(duì)其他種類的食品進(jìn)行監(jiān)管，例如海鮮、乳制品、堅(jiān)果、谷物、果汁和瓶裝水等等。上述兩家機(jī)構(gòu)在食品安全相關(guān)術(shù)語以及涉及到食品添加劑和食品污染的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)上是統(tǒng)一的。但是，兩家機(jī)構(gòu)在監(jiān)管手段和方式上卻存在著很大的不同。

1.USDA

USDA在食品監(jiān)管中主要承擔(dān)了立法者的角色。從法律依據(jù)上而言，USDA本身就是被授權(quán)對(duì)食品進(jìn)行監(jiān)管的職能部門。但是與此同時(shí)，USDA只被授權(quán)負(fù)責(zé)對(duì)肉類和蛋禽類產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管。除了立法職能外，USDA對(duì)肉類產(chǎn)品還承擔(dān)日常監(jiān)管權(quán)，其權(quán)力來源源自于FMIA和禽類產(chǎn)品審查法案（PPIA）。雖然從立法上而言，生產(chǎn)肉類和禽類產(chǎn)品公司具有法律義務(wù)確保他們提供的食品沒有摻假，但是為確保公司切實(shí)履行上述義務(wù)，USDA必須對(duì)肉類和禽類產(chǎn)品進(jìn)行常規(guī)性檢查和抽查。

2.FDA

相較于USDA的立法權(quán)而言，F(xiàn)DA承擔(dān)的則是權(quán)力分立中的執(zhí)行權(quán)。FDA隸屬于美國(guó)聯(lián)邦政府中衛(wèi)生和公眾服務(wù)部（HHS）。其權(quán)力來自于1938年所制定的《食品、藥品和化妝品法》(FDCA) 的授權(quán)。雖然FDA在食品安全的監(jiān)管中起到了一定作用，但是在當(dāng)代，其監(jiān)管手段越來越依靠于個(gè)人食品公司的合作和承諾來執(zhí)行其自身的權(quán)力FDA管轄范圍內(nèi)的食品種類的數(shù)量決定了FDA在缺乏當(dāng)?shù)卣退饺斯?yīng)商的合作的情況，很難履行自身權(quán)限。由于資源的限制，F(xiàn)DA現(xiàn)在已經(jīng)將一部分的監(jiān)管責(zé)任轉(zhuǎn)移給了州政府和當(dāng)?shù)卣?。例如，?duì)于當(dāng)?shù)夭宛^的監(jiān)管責(zé)任已經(jīng)完全授權(quán)給州或者當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)。

但是FDA這一監(jiān)管模式卻能難經(jīng)受全球化大環(huán)境的考驗(yàn)，這種監(jiān)管模式在確保進(jìn)口食品安全表現(xiàn)得不夠給力，受到越來越多的質(zhì)疑和批評(píng)。如上所述，這一監(jiān)管模式的實(shí)現(xiàn)必須仰仗于生產(chǎn)商的自覺以及地方政府的參與，而這種良好環(huán)境在很多其他與美國(guó)有食品交易的國(guó)家卻并不具備。在國(guó)際社會(huì)找到一個(gè)更復(fù)雜的方法來更好的保障食品貿(mào)易之前，F(xiàn)DA應(yīng)該擁有更多的資源來對(duì)進(jìn)口食品進(jìn)行監(jiān)管。

二、國(guó)際食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)

在全球進(jìn)入一體化的背景下，隨著食品原料生產(chǎn)分工的日益細(xì)致以及消費(fèi)者對(duì)于食品多樣化的需求，越來越多的國(guó)家參與到農(nóng)產(chǎn)品原料和食品成品進(jìn)出口貿(mào)易的進(jìn)程中。以美國(guó)為例，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，美國(guó)每年消耗的食品中的近三成都是依靠于進(jìn)口。與食品消費(fèi)國(guó)際化相對(duì)立，食品生產(chǎn)監(jiān)管卻未能實(shí)現(xiàn)與其一致的全球化，國(guó)際食品安全監(jiān)管體系則并沒有完全建立。例如，在美國(guó)食品安全監(jiān)管體系中，F(xiàn)DA和USDA在全國(guó)范圍內(nèi)都是采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來履行檢查責(zé)任。但是在全球食品安全監(jiān)管體系中，這樣的一致性卻很難實(shí)現(xiàn)。不同的食品出口國(guó)都是按照本國(guó)內(nèi)部的食品安全標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行操作，一致性的缺乏導(dǎo)致全球食品安全體系標(biāo)準(zhǔn)的斷裂，同時(shí)增加了食品進(jìn)口國(guó)對(duì)進(jìn)口食品進(jìn)行檢查時(shí)所耗費(fèi)的成本。在這種背景下，能夠獨(dú)立對(duì)其下成員國(guó)的食品安全進(jìn)行監(jiān)控的國(guó)際組織就顯得尤為重要，雖然無法從根本上解決全球食品安全問題，但是至少可以在某一領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管。

1.國(guó)際食品標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)

早在20世紀(jì)初期，許多參與食品貿(mào)易的國(guó)家就認(rèn)識(shí)到不同國(guó)家設(shè)定的不同的食品安全標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)導(dǎo)致各國(guó)之間的食品貿(mào)易障礙，而這一障礙很有可能會(huì)對(duì)國(guó)際食品貿(mào)易產(chǎn)生影響，因此設(shè)立全球性食品標(biāo)準(zhǔn)具有必要性。作為應(yīng)對(duì)手段，國(guó)際食品標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。

國(guó)際食品標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)是當(dāng)今最重要的設(shè)定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際組織。聯(lián)合國(guó)糧食和農(nóng)業(yè)組織和世界衛(wèi)生組織早在上世紀(jì)中葉就都作出了這樣的認(rèn)識(shí)。上述組織著眼于改進(jìn)消費(fèi)者福利和對(duì)國(guó)際貿(mào)易，并合作制定聯(lián)合食品標(biāo)準(zhǔn)，從而為食品貿(mào)易設(shè)定國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。作為代表，國(guó)際食品標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)于1963年成立。國(guó)際食品標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)是設(shè)立食品衛(wèi)生和安全國(guó)際參考標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際性立法組織，其責(zé)任在于研究食品標(biāo)準(zhǔn)，建立相關(guān)食品安全措施。標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了數(shù)百條食品安全標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)方針、建議和實(shí)施細(xì)則，并根據(jù)不通的子項(xiàng)目進(jìn)行歸類。在全球化的背景下，國(guó)際統(tǒng)一的參考標(biāo)準(zhǔn)對(duì)國(guó)際食品貿(mào)易顯得格外重要。很多著名的國(guó)際組織——如WTO或者國(guó)際條約如北美自由貿(mào)易協(xié)議（NAFTA）——都使用國(guó)際食品標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)作為其成員國(guó)之間進(jìn)行交易以及解決爭(zhēng)端的標(biāo)準(zhǔn)。不僅如此，現(xiàn)在各國(guó)政府也開始將食品標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)所制定的標(biāo)準(zhǔn)視為食品安全的參照點(diǎn)。

2.世界貿(mào)易組織（WTO）

世界貿(mào)易組織是一個(gè)獨(dú)立于聯(lián)合國(guó)的永久性國(guó)際組織，于1995年1月1日正式開始運(yùn)作，負(fù)責(zé)管理世界經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易秩序。關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定（GATT）于烏拉圭回合談判中第一次將農(nóng)業(yè)產(chǎn)品納入多邊貿(mào)易體系，隨后WTO開始制定包括全球或者局部地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)則。WTO之所以能夠成為國(guó)際性食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是因?yàn)殡S著農(nóng)產(chǎn)品和食品國(guó)家貿(mào)易的增加，很多國(guó)家為在國(guó)際貿(mào)易談判中占優(yōu)，而使用本國(guó)標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)以對(duì)其他國(guó)家形成貿(mào)易障礙。為防止標(biāo)準(zhǔn)不一而對(duì)農(nóng)產(chǎn)品和食品國(guó)際貿(mào)易造成不利影響，WTO規(guī)定其成員國(guó)必須適用兩項(xiàng)獨(dú)立的條約用以約束安全標(biāo)準(zhǔn)和偽貿(mào)易壁壘。

第一項(xiàng)條約是《實(shí)施動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施協(xié)議》（SPS協(xié)議）。SPS是關(guān)于食品安全和動(dòng)植物安全標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)議。SPS協(xié)議規(guī)定“成員國(guó)需保證所有衛(wèi)生檢查和動(dòng)植物檢疫都只能出于保護(hù)人類、動(dòng)物或者植物的生命或健康本身，這種檢疫必須建立在科學(xué)原則基礎(chǔ)上，一旦沒有充分的科學(xué)依據(jù)就必須停止。”SPS協(xié)議同時(shí)要求成員國(guó)建立衛(wèi)生檢查和動(dòng)植物檢疫是要基于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)路線以及推薦建議等基礎(chǔ)之上，其雖然允許成員國(guó)適用不同的安全標(biāo)準(zhǔn)或方法從而更好地保護(hù)自己公民的利益，但是協(xié)議同時(shí)要求進(jìn)口國(guó)家對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品采用的檢驗(yàn)方法與本國(guó)一致。第二項(xiàng)條約是技術(shù)貿(mào)易壁壘協(xié)議（TBT協(xié)議）。TBT協(xié)議確保確立標(biāo)準(zhǔn)、測(cè)試和認(rèn)證程序不會(huì)造成不必要的阻礙。與SPS協(xié)議一樣，TBT協(xié)議也鼓勵(lì)成員國(guó)接受使用國(guó)際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而不鼓勵(lì)采用那些過分偏袒與本國(guó)產(chǎn)品的檢測(cè)方式。

3.食品安全管理系統(tǒng)（HACCP）

與其他應(yīng)急性領(lǐng)域不同，對(duì)食品安全領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管永遠(yuǎn)都不是一項(xiàng)一勞永逸的工程，要實(shí)現(xiàn)食品安全保證就必須具備完整的過程控制以及持續(xù)的不間斷監(jiān)控。食品安全管理體系為實(shí)現(xiàn)上述控制和監(jiān)控提供了可能范本。從字面意思而言，HACCP可以被認(rèn)為是一個(gè)科學(xué)過程控制體系，它是生產(chǎn)(加工)安全食品的一種控制手段，對(duì)原料、關(guān)鍵生產(chǎn)工序及影響產(chǎn)品安全的人為因素進(jìn)行分析，確定加工過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立、完善監(jiān)控程序和監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)，采取規(guī)范的糾正措施。也即，HACCP的基本概念是讓食品生產(chǎn)者擁有一整套生產(chǎn)安全食品的體系，有別于傳統(tǒng)意義上對(duì)于食品的最終產(chǎn)品檢測(cè)，HACCP體系能提供一種能起到預(yù)防作用的體系，將安全的理念融入食品生產(chǎn)體系之中，以過程性、預(yù)防性的觀念取代終極性、補(bǔ)救性的監(jiān)管理念，更經(jīng)濟(jì)地保障食品安全。HACCP不是一個(gè)單獨(dú)運(yùn)作的系統(tǒng)，HACCP是建立在GMPs和SSOPs基礎(chǔ)之上，通過危害分析和關(guān)鍵點(diǎn)控制而構(gòu)成完備的食品安全體系。在美國(guó)，無論是FDA還是USDA都認(rèn)識(shí)到HACCP所帶來的潛在利益，所以他們都將HACCP作為日常管理的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)。

三、結(jié)語

現(xiàn)代社會(huì)既是一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，又是一個(gè)“管制國(guó)家”。在高度發(fā)展的現(xiàn)代化社會(huì)中，食品安全領(lǐng)域正是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的典型代表。風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的特殊性決定了完全由市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)和監(jiān)管的非現(xiàn)實(shí)性，因此必須由具有專業(yè)知識(shí)或能力的機(jī)關(guān)予以評(píng)估、認(rèn)識(shí)和控制，而政府及其相關(guān)部門則正是擔(dān)當(dāng)這一角色不二人選。目前，對(duì)我國(guó)食品安全進(jìn)行監(jiān)管已經(jīng)到了刻不容緩的地步，從法治角度追究無良企業(yè)的民事責(zé)任的同時(shí)，享有行政權(quán)限的行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)的闕如，也在一定層面上應(yīng)對(duì)合法權(quán)益的損害承擔(dān)責(zé)任。與此同時(shí)，現(xiàn)有政府監(jiān)管類型也是紛繁復(fù)雜，如何設(shè)計(jì)不同部門的政府責(zé)任，以及如何界定政府的職權(quán)、職責(zé)以及怎樣承擔(dān)責(zé)任等問題一再被提出。這種背景下，對(duì)美國(guó)的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究也許能夠提供給我們一個(gè)可供借鑒之模板，這也是其實(shí)踐意義之所在。

參考文獻(xiàn)：

[1]參見21 U.S.C. § 321(2006); 21 U.S.C. § 601 (2006)

[2]PPIA， 21 U.S.C. §§ 451 et seq.(2006)

[3]21 U.S.C. § 603(a)(2006); 21 U.S.C. § 455(a)-(b)(2006)（要求對(duì)所有禽類食品進(jìn)行宰殺前檢驗(yàn)，對(duì)宰殺完的鳥類還要進(jìn)行復(fù)檢）

[4]參見FDCA，21 U.S.C. §331(a)-(c)(2006)

[5]Codex Alimentarius Comm'n， World Health Org.， Understanding the Codex Alimentarius preface (3d ed.2006)

[6]WORLD TRADE ORG.， UNDERSTANDING THE WTO 9 (3d ed. 2007)， http://www.wto.org/english/thewto-e /whatis_e/tif_e/understanding-e.pdf