摘要：社會(huì)治安綜合治理作為犯罪治理的基本模式在歷經(jīng)了30余年的發(fā)展和完善后被賦予了豐富的內(nèi)涵和要求，其中有關(guān)打擊和預(yù)防的內(nèi)容也歷經(jīng)了轉(zhuǎn)變和發(fā)展。在黨中央更為強(qiáng)調(diào)管理服務(wù)的新時(shí)期，如何更好地認(rèn)識(shí)打防關(guān)系，真正落實(shí)“打防結(jié)合，預(yù)防為主”的指導(dǎo)思想是值得思考的問題。文章將從打防的立法規(guī)定及其問題入手，理清打防關(guān)系，并就“打防結(jié)合、預(yù)防為主”的真正落實(shí)提出幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治安綜合治理 打擊 預(yù)防

社會(huì)治安綜合治理，是指在社會(huì)公眾參與下，各級(jí)黨和政府部門為維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定協(xié)調(diào)行動(dòng)，運(yùn)用各種合法有效措施防治嚴(yán)重治安違法行為和刑事犯罪活動(dòng)的一項(xiàng)社會(huì)管理系統(tǒng)工程。社會(huì)治安綜合治理理念最早可追溯至20世紀(jì)60年代誕生于浙江省諸暨市的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，這一理念在黨中央的萌芽則源于對(duì)20世紀(jì)70年代末高發(fā)的刑事犯罪尤其是青少年犯罪的控制。1981年中央文件第一次提出“綜合治理”概念后，綜合治理就成為解決社會(huì)治安問題、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的方針，社會(huì)治安治理的戰(zhàn)略思想在全黨、全社會(huì)得以確立。1991年，中共中央、國(guó)務(wù)院及全國(guó)人大常委會(huì)先后頒布了兩個(gè)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》（下文簡(jiǎn)稱中央《決定》和人大常委會(huì)《決定》），較為系統(tǒng)地規(guī)定了社會(huì)治安綜合治理的任務(wù)、要求、目標(biāo)、工作范圍、原則等內(nèi)容，將社會(huì)治安治理納入法制軌道，使綜合治理更具有權(quán)威性和可操作性，標(biāo)志著社會(huì)治安綜合治理方針的正式確立。2001年，為了深化社會(huì)治安治安綜合治理工作，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的意見》（下文簡(jiǎn)稱《意見》），將這一工作向縱深推進(jìn)，各種創(chuàng)新管理機(jī)制層出不窮，如平安建設(shè)、大調(diào)解等。十余年后的今天，在黨中央更為強(qiáng)調(diào)管理服務(wù)，將工作重心轉(zhuǎn)向維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的時(shí)期，如何清晰地認(rèn)識(shí)打擊和預(yù)防的關(guān)系，真正將預(yù)防為主落到實(shí)處是值得思考的問題。

一、 “打”與“防”的立法規(guī)定及問題

自改革開放后實(shí)行社會(huì)治安綜合治理以來(lái)，對(duì)于打、防關(guān)系的表述從總體上說經(jīng)歷了三個(gè)依次交替的階段：一是一般地提打防結(jié)合，以防為主的階段；二是 1991 年1月召開的全國(guó)社會(huì)治安綜合治理工作會(huì)議上提出的“打防并舉、標(biāo)本兼治、重在治本”方針，把打防并列；三是1997年黨的“十五大”及 2002 年黨的“十六大”都明確確定“打防結(jié)合，預(yù)防為主”。

從當(dāng)前我國(guó)立法情況看，較為權(quán)威系統(tǒng)地規(guī)定社會(huì)治安綜合治理的是1991年兩個(gè)《決定》和2001年《意見》。1991年中央《決定》第三點(diǎn)規(guī)定了社會(huì)治安綜合治理的工作范圍，即“打擊、防范、教育、管理、建設(shè)、改造”六個(gè)方面，強(qiáng)調(diào)“六個(gè)方面的工作環(huán)環(huán)緊扣，相輔相成”，并提出要“堅(jiān)持打防并舉，標(biāo)本兼治，重在治本的原則，切實(shí)落實(shí)綜合治理的各項(xiàng)措施?！?991年人大常委會(huì)《決定》第二點(diǎn)也提出“必須堅(jiān)持打擊和防范并舉，治標(biāo)和治本兼顧，重在治本的方針”，并用六句話從六個(gè)方面闡述了如何堅(jiān)持這一方針。無(wú)論是被稱為原則還是方針，都反映出治國(guó)理念的進(jìn)步，反映出我國(guó)在犯罪治理方面已經(jīng)不是單純地依靠打擊犯罪一方面來(lái)進(jìn)行，而是將預(yù)防和打擊放在同等高度，并在標(biāo)與本之間選擇“重在治本”，暗含了對(duì)犯罪預(yù)防的更高關(guān)注。為了行文方便，筆者將“打防并舉，標(biāo)本兼治，重在治本”稱為社會(huì)治安綜合治理工作的指導(dǎo)思想。

從上述指導(dǎo)思想可知，在打擊和預(yù)防方面不存在孰重孰輕的問題，如果一定要選取一個(gè)更為重要的方面那就應(yīng)該是“重在治本”的預(yù)防方面。雖然指導(dǎo)思想作了這樣的規(guī)定，但是中央《決定》在工作環(huán)節(jié)方面的規(guī)定卻與之背道而馳，即 “打擊是綜合治理的首要環(huán)節(jié)，是落實(shí)綜合治理其他措施的前提條件。”“防范工作是減少各種違法犯罪活動(dòng)和維護(hù)社會(huì)治安秩序的積極措施?！蹦敲吹降资谴蚍啦⑴e，重在治本，還是打擊先于預(yù)防呢？這一前后矛盾的立法表述使得執(zhí)法人員一方面要在腦海中牢記“打防并舉”的理念，另一方面又要在實(shí)際的工作中以打擊為首，容易引起思想混亂，進(jìn)而使實(shí)際工作效果大打折扣。此外，按照傳統(tǒng)的做法，執(zhí)行機(jī)關(guān)更傾向于打擊而忽視預(yù)防，尤其是80年代以來(lái)的“嚴(yán)打”觀點(diǎn)根深蒂固，基層的執(zhí)行機(jī)關(guān)仍舊會(huì)以打擊為主，而將預(yù)防放在十分次要的地位。

隨著時(shí)代的變遷，我國(guó)的社會(huì)矛盾和形勢(shì)在新世紀(jì)也發(fā)生了改變，為適應(yīng)新時(shí)期要求，2001年《意見》將我國(guó)的社會(huì)治安綜合治理的指導(dǎo)思想明確確定為“打防結(jié)合、預(yù)防為主”。這在我國(guó)犯罪治理工作的歷史上堪稱一個(gè)跨越，它將犯罪預(yù)防提高到一個(gè)前所未有的高度，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)犯罪對(duì)策的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。雖然指導(dǎo)思想的提法發(fā)生了改變，但《意見》對(duì)社會(huì)治安綜合治理的具體工作仍規(guī)定為“打擊”是“首要環(huán)節(jié)”，“預(yù)防”是“積極措施”，并將先前的六個(gè)方面合并為“打擊”和“預(yù)防”兩個(gè)環(huán)節(jié)，與此同時(shí)，我國(guó)在打擊犯罪方面建立了諸多的法律法規(guī)，如刑法、刑事訴訟法等，形成了較為詳盡系統(tǒng)的規(guī)定。相比較而言，在預(yù)防犯罪方面我國(guó)并未制定統(tǒng)一的《違法犯罪預(yù)防法》，只是于1999年出臺(tái)了《預(yù)防未成年人犯罪法》，而這也僅僅局限于未成年犯罪預(yù)防方面，更不用說建立完善的法律架構(gòu)了。

二、正確認(rèn)識(shí)“打”與“防”的關(guān)系

如前所述，現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)治安治理綜合治理堅(jiān)持“打防結(jié)合，預(yù)防為主”的指導(dǎo)思想，在具體工作環(huán)節(jié)堅(jiān)持“打擊為首要環(huán)節(jié)，預(yù)防為積極措施”，這一前后矛盾的立法表述使得實(shí)際工作中更重視打擊，往往奉行“打擊為主”的思想，忽視預(yù)防的作用和效果，因此需要正確認(rèn)識(shí)打防關(guān)系，在強(qiáng)調(diào)管理服務(wù)型社會(huì)下更好地發(fā)揮社會(huì)治安綜合治理的功效。

“打”也就是打擊，是指國(guó)家的執(zhí)法機(jī)關(guān)依法對(duì)一切違法犯罪分子給予應(yīng)有的懲罰，以維護(hù)正常的社會(huì)秩序，進(jìn)而減少犯罪活動(dòng)，保障國(guó)家政局的穩(wěn)定和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)的安全?！胺馈币簿褪穷A(yù)防，指國(guó)家、地方組織及社會(huì)團(tuán)體，通過消除或限制致罪因素及其對(duì)孕育著利于犯罪機(jī)會(huì)的物質(zhì)及社會(huì)環(huán)境的恰當(dāng)管理，以達(dá)到更好地控制犯罪的目的而采用的一種手段。兩者都是綜合治理犯罪的重要手段，都以減少、遏制犯罪，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，使人民群眾有安全感為目的，其區(qū)別主要在于打擊是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的違法犯罪活動(dòng)采取的手段措施，具有被動(dòng)消極性，預(yù)防則是對(duì)將來(lái)可能發(fā)生的違法犯罪活動(dòng)采取的手段措施，具有主動(dòng)積極性。

此外，兩者互為條件性，相輔相成，缺一不可，只有充分發(fā)揮打擊的威懾力量才能為預(yù)防措施的實(shí)施創(chuàng)造有利條件，同時(shí)只有加強(qiáng)預(yù)防，并逐步建立起一套與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的防控體系，才能保鞏固打擊的成果，進(jìn)而有效地遏制并減少犯罪。

具體而言，“打”與“防”的關(guān)系表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：

1.打擊和預(yù)防是手段和目的的關(guān)系。打擊是手段，預(yù)防是目的。打擊通過懲罰違法犯罪分子起到預(yù)防的作用，即剝奪犯罪分子繼續(xù)犯罪的條件和機(jī)會(huì)以達(dá)到特殊預(yù)防的目的及震懾、警戒社會(huì)上其他不穩(wěn)定分子或危險(xiǎn)分子以達(dá)到一般預(yù)防的目的。與此同時(shí)，預(yù)防從根本上來(lái)說是“防患于未然”，也需要通過各種防范措施予以實(shí)施，發(fā)揮著從源頭上防止違法犯罪發(fā)生的功效。因此，預(yù)防又是手段和目的的統(tǒng)一。

2.打擊與預(yù)防是治標(biāo)與治本的關(guān)系。打擊處于治標(biāo)的地位，預(yù)防處于治本的地位。打擊是針對(duì)已經(jīng)給社會(huì)造成實(shí)際危害的違法犯罪活動(dòng)所采取的事后手段，具有消極、被動(dòng)的性質(zhì)。從整個(gè)社會(huì)治安治理的戰(zhàn)略全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，預(yù)防則具有主動(dòng)、積極的性質(zhì)，是一種事前手段，可以從根本上防止和減少犯罪的發(fā)生，避免可能出現(xiàn)的損失和危害。當(dāng)然，在治安形勢(shì)較為嚴(yán)峻或特殊的時(shí)期，打擊與預(yù)防的位置可以相互轉(zhuǎn)化，但這也只是暫時(shí)的、局部的，預(yù)防仍應(yīng)處于首要位置，仍是中心環(huán)節(jié)。簡(jiǎn)言之，在正常的社會(huì)狀態(tài)下， 預(yù)防是第一位的，打擊是第二位的。

此外，預(yù)防犯罪在社會(huì)治安綜合治理中有著多方面的作用：可以避免和減少犯罪給社會(huì)造成的直接或間接的損失；有利于為改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好治安環(huán)境；可以改善、提高政法部門的效能等。

三、真正落實(shí)“打防結(jié)合，預(yù)防為主”

在認(rèn)識(shí)了打擊和預(yù)防之間的關(guān)系及預(yù)防犯罪在綜合治理中的積極作用后，我們就需要將“打防結(jié)合，預(yù)防為主”的指導(dǎo)思想真正落到實(shí)處，為此，筆者提出以下建議：

1.轉(zhuǎn)變觀念。首先要從打擊犯罪的一線即公安機(jī)關(guān)做起，轉(zhuǎn)變舊有的“重打輕防”理念，真正意識(shí)到預(yù)防勝于打擊，做好預(yù)防工作，減少犯罪發(fā)生的誘因，以防再次陷入打不勝打，防不勝防的怪圈；其次，其他單位也要樹立預(yù)防為主的觀念，將預(yù)防工作放在首要位置，充分發(fā)揮預(yù)防的積極功效。

2.加強(qiáng)立法。在沒有出臺(tái)新的有關(guān)社會(huì)治安綜合治理法律法規(guī)前，先對(duì)人大常委會(huì)《決定》第二條做出修改，將原有的“打防并舉”改為“打防結(jié)合，預(yù)防為主”，并在具體的工作環(huán)節(jié)中刪除或修改與“預(yù)防為主”思想有沖突的條文表述。同時(shí)為了協(xié)調(diào)統(tǒng)一，須對(duì)中央《決定》及《意見》做出相應(yīng)修改，明確“預(yù)防為主”的指導(dǎo)思想。此外，仍須加強(qiáng)犯罪預(yù)防方面的立法，并在時(shí)機(jī)成熟時(shí)制定《社會(huì)治安綜合治理法》以取代人大常委會(huì)《決定》。

3.宣傳教育。加大宣傳教育力度，普及有關(guān)打擊和預(yù)防的知識(shí)，使民眾在對(duì)待打防關(guān)系問題上有清晰的認(rèn)識(shí)，能更加理解現(xiàn)階段社會(huì)治安綜合治理方針政策的實(shí)施。堅(jiān)持走群眾路線，得到人民群眾的理解支持，更好地促進(jìn)各項(xiàng)工作的開展。