摘要：隨著我國(guó)勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)與區(qū)域間的大規(guī)模流動(dòng)，隨父母一起流動(dòng)的子女也越來(lái)越多，農(nóng)民工隨遷子女的教育問(wèn)題隨即引起各方關(guān)注。自20世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)城市農(nóng)民工子女的教育政策已經(jīng)有了大幅調(diào)整，一些迫切需要解決的問(wèn)題也得到了初步解決，但從現(xiàn)行政策的執(zhí)行與落實(shí)情況來(lái)看，農(nóng)民工子女教育政策還存在著諸多弊端，需要進(jìn)一步完善。文章從農(nóng)民工子女教育問(wèn)題的政策發(fā)展歷程入手，通過(guò)農(nóng)民工隨遷子女教育問(wèn)題的現(xiàn)狀及其原因分析，進(jìn)而提出完善農(nóng)民工子女教育問(wèn)題的政策措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工 隨遷子女 教育政策 對(duì)策

我國(guó)的“民工潮”始于20世紀(jì)80年代，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革廢除了束縛農(nóng)業(yè)發(fā)展的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，提高了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，使得農(nóng)村富余勞動(dòng)力成為現(xiàn)實(shí)，大量農(nóng)民工不斷從農(nóng)村走向城鎮(zhèn)，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移步伐加快。截至2010年我國(guó)流動(dòng)人口總規(guī)模達(dá)到2.1 億人，其中外出農(nóng)民工占絕大多數(shù)，與此同時(shí)，社會(huì)上出現(xiàn)了兩個(gè)特殊的群體——留守兒童與隨遷子女，本文重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)民工隨遷子女的教育問(wèn)題。近些年，農(nóng)民工隊(duì)伍不但規(guī)模龐大，而且其流動(dòng)日益呈現(xiàn)出“家庭化”特點(diǎn)，因此，農(nóng)民工隨遷子女的教育問(wèn)題也就提上了日程。多年來(lái)，國(guó)家和各級(jí)政府在解決農(nóng)民工子女教育問(wèn)題上不遺余力，紛紛出臺(tái)了一些相應(yīng)政策，希望通過(guò)這些政策的施行來(lái)緩解農(nóng)民工子女的教育問(wèn)題，然而，這些政策在施行中卻顯現(xiàn)出諸多不足，需要進(jìn)一步地發(fā)展和完善。

一、農(nóng)民工子女教育問(wèn)題的政策發(fā)展歷程：

（一）限制階段，80年代中期，國(guó)家對(duì)進(jìn)城務(wù)工的態(tài)度稍有開(kāi)放，大量農(nóng)民工涌入城鎮(zhèn)，直到80年代末，國(guó)家又限制農(nóng)民工的流動(dòng)，所以農(nóng)民工子女的教育問(wèn)題在這一階段還沒(méi)有形成一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，國(guó)家和各級(jí)政府也很少涉及對(duì)農(nóng)民工子女教育方面的政策內(nèi)容。

（二）接納階段，1992年以后，國(guó)家開(kāi)始放開(kāi)條件，對(duì)農(nóng)民工的管理政策也由“限制”調(diào)整為“接納”，此時(shí)農(nóng)民工呈現(xiàn)“家庭化”，流動(dòng)子女的教育問(wèn)題提上日程。1995年，原國(guó)家教委將解決流動(dòng)人口子女教育問(wèn)題列入當(dāng)年的議事日程，1996年頒布《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童少年就學(xué)辦法（試行）》，并開(kāi)始在京、滬等省市進(jìn)行試點(diǎn)。這個(gè)階段，國(guó)家雖然認(rèn)識(shí)到了流動(dòng)人口子女教育的問(wèn)題，但是從政策來(lái)看還是要在“有條件的地方”“借讀”，并要繳納一定的“借讀費(fèi)”。

（三）調(diào)整階段，2001年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，正式提出流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育問(wèn)題的解決“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”的基本途徑，2003年國(guó)務(wù)院辦公廳及教育部等六部委頒布《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》，形成了以“兩為主”為原則，以“建立進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工子女全面接受義務(wù)教育保證制度和機(jī)制”為核心的教育政策。

（四）明確階段，2006年，在經(jīng)過(guò)一年多調(diào)研的基礎(chǔ)上國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》，在充分肯定農(nóng)民工在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用的同時(shí)，提出了“保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育”的意見(jiàn)，同年，國(guó)務(wù)院又頒發(fā)了《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》修訂稿，對(duì)農(nóng)民工子女提供平等的教育條件提出了明確的要求。

二、農(nóng)民工隨遷子女教育問(wèn)題的現(xiàn)狀及原因分析

（一）農(nóng)民工隨遷子女教育問(wèn)題的現(xiàn)狀

自國(guó)家政策頒布實(shí)施以來(lái)，農(nóng)民工子女教育狀況得到了一定的改善，但由于種種原因，這些政策的施行并沒(méi)有達(dá)到使農(nóng)民工隨遷子女平等接受教育的狀態(tài)，并且出現(xiàn)了影響農(nóng)民工隨遷子女教育的新問(wèn)題：

1.農(nóng)民工隨遷子女得不到與城市孩子同等的受教育機(jī)會(huì)。農(nóng)民工子女在城市中上學(xué)一般會(huì)有兩種途徑，一個(gè)是進(jìn)入公辦中小學(xué)，可是公辦中小學(xué)常常以沒(méi)有本地戶(hù)口或招收名額已滿(mǎn)為由拒收農(nóng)民工子女，另一種就是選擇打工子弟學(xué)校上學(xué)，這些打工子弟學(xué)校雖然對(duì)學(xué)生的學(xué)籍要求、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等都很低，但師資力量薄弱，加之沒(méi)有政府財(cái)政扶持，辦學(xué)許可等諸多因素，隨時(shí)面臨關(guān)閉或搬遷的困境。從2005年9月開(kāi)始，北京市教委就下發(fā)了《北京市教育委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口自辦學(xué)校管理工作的通知》（京教基[2005]27號(hào))，明確提出了“扶持一批，審批一批，淘汰一批”的工作思路，各地掀起大規(guī)模取締打工子弟學(xué)校的高潮?！?011年6月中旬起，北京市大興區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)、海淀區(qū)等近30所打工子弟學(xué)校相繼收到關(guān)停通知，涉及1.4萬(wàn)余名學(xué)生”。北京市教委當(dāng)即表示“北京市政府會(huì)無(wú)條件接收此次因關(guān)停而失學(xué)的孩子 ”，但這并不意味著教育資源的門(mén)戶(hù)大開(kāi)，之后進(jìn)入北京的打工子弟仍要實(shí)行“五證”齊全方可申請(qǐng)入學(xué)，這一政策又會(huì)把一部分孩子排除在學(xué)校大門(mén)之外。

2.農(nóng)民工隨遷子女在受教育過(guò)程中心理壓力大。即使農(nóng)民工子女進(jìn)入學(xué)校學(xué)習(xí)，其在受教育過(guò)程中心理壓力過(guò)大，據(jù)一份對(duì)北京打工子弟學(xué)校學(xué)生心理健康狀況調(diào)查報(bào)告來(lái)看，“打工子弟學(xué)校初中生存在輕度心理健康問(wèn)題，主要表現(xiàn)在強(qiáng)迫癥、情緒不平衡、適應(yīng)不良和人際關(guān)系緊張和敏感等 ”。由于父母每天忙于打工掙錢(qián)，使得子女的情感教育空白。那些處于青春期的孩子加之城鄉(xiāng)差異給他們帶來(lái)的心理壓力等等，很容易使他們產(chǎn)生心理問(wèn)題，進(jìn)而影響其一生。

3.無(wú)法接受系統(tǒng)完整的義務(wù)教育是面臨的核心問(wèn)題。由于農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)難，加之農(nóng)民工本身流動(dòng)性的工作特點(diǎn)，導(dǎo)致這部分孩子接受義務(wù)教育的過(guò)程經(jīng)常中斷，雖然打工子弟學(xué)?？梢噪S到隨學(xué)，但由于沒(méi)有相關(guān)國(guó)家政策的扶持，教育經(jīng)費(fèi)和師資力量無(wú)法得到保障，隨時(shí)可能關(guān)閉或搬遷，這些孩子又何去何從。

（二）農(nóng)民工隨遷子女教育問(wèn)題的原因分析

國(guó)家對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)性引起的其隨遷子女教育缺失問(wèn)題的政策初衷是好的，建立的一系列政策宗旨是最終使農(nóng)民工隨遷子女進(jìn)入城市教育體制，但結(jié)果卻不盡如人意，其原因歸結(jié)如下：

1.“以流入地政府為主”的責(zé)任規(guī)定模糊

2001年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，其中強(qiáng)調(diào)：“要重視解決流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育問(wèn)題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利?！笔状翁岢隽嗽谵r(nóng)民工子女義務(wù)教育問(wèn)題上的“兩為主”的辦法，這是解決農(nóng)民工子女入學(xué)問(wèn)題的根本途徑?？涩F(xiàn)實(shí)情況是：接納農(nóng)民工子女勢(shì)必要求流入地政府投入額外的教育與管理費(fèi)用，在教育資源有限，無(wú)法確定這部分教育投入所獲得的教育收益中自己可以獲得的前提下，流入地政府必然從自身利益出發(fā)，規(guī)避政策；流出地政府由于大多是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，教育經(jīng)費(fèi)本就緊張，因此即使按照戶(hù)籍制度中央已經(jīng)把農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費(fèi)撥給了流出地政府，但其也不愿意轉(zhuǎn)移支付給流入地政府，這樣最終導(dǎo)致這些孩子處于“兩不管”的境地。

以外來(lái)務(wù)工人員第一大省——廣東省為例，據(jù)相關(guān)資料顯示：“2009年全省的農(nóng)民工子女?dāng)?shù)已占到了全國(guó)總數(shù)的1/3。這個(gè)規(guī)模龐大的群體已令廣東這個(gè)經(jīng)濟(jì)大省頗感吃力。在廣東東莞，非戶(hù)籍的農(nóng)民工子女占到了總數(shù)的46.8%，當(dāng)?shù)卣拷鉀Q這部分兒童的義務(wù)教育問(wèn)題，經(jīng)估算一年要投入大概80個(gè)億。而當(dāng)?shù)?008年全市的稅收是500多個(gè)億，按照規(guī)定上繳后僅剩下200個(gè)億。在這200億市一級(jí)可支配財(cái)政收入中，如果要拿出80個(gè)億來(lái)解決流動(dòng)人口子女義務(wù)教育問(wèn)題，顯然是不具可操作性的 ?！痹谶@樣的現(xiàn)狀壓力之下，地方政府往往表現(xiàn)為不作為或部分作為。比如，放棄對(duì)打工子弟學(xué)校的監(jiān)管和指導(dǎo)；或者是通過(guò)設(shè)置多種高門(mén)檻來(lái)阻撓外來(lái)工子女進(jìn)入當(dāng)?shù)毓k學(xué)校就學(xué)。

2.政策宣傳力度不夠，施政主體積極性不高

由于宣傳不夠，不僅農(nóng)民工對(duì)相關(guān)政策細(xì)則知之甚少，甚至相關(guān)的教育主管部門(mén)工作人員、一線(xiàn)教師們對(duì)政策也是一知半解。由于農(nóng)民工子女教育政策宣傳范圍沒(méi)有完全涵蓋政策的執(zhí)行人員，自然就會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行不力的狀況，國(guó)家的相關(guān)教育政策在如此情況下又何談?wù)嬲鋵?shí)。媒體作為一種良好的宣傳工具也沒(méi)有在農(nóng)民工子女教育政策宣傳中發(fā)揮中堅(jiān)作用，致使政策執(zhí)行過(guò)程中人們對(duì)相關(guān)教育政策的了解很大程度上停留在聽(tīng)說(shuō)的程度，不能形成一個(gè)良好的政策執(zhí)行環(huán)境，進(jìn)而增加政策執(zhí)行的阻力。

3.制度性保障缺失

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的戶(hù)籍制度與城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟(jì)體制，仍在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域方方面面發(fā)揮著作用。農(nóng)村人仍然被排斥在城市體制之外，得不到醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、教育等應(yīng)得的保障。身份的不同似乎成了有無(wú)受教育資格的唯一標(biāo)準(zhǔn)，于是大量農(nóng)民工子女遭到歧視，即使是可以在公立中小學(xué)上學(xué)也不得不交所謂的“借讀費(fèi)”，同時(shí)還要受到老師和同學(xué)的身份歧視；或者是被安排到師資力量薄弱、沒(méi)有政策優(yōu)惠的劣質(zhì)民辦學(xué)校接受教育。農(nóng)民工子女教育問(wèn)題本身既是現(xiàn)行的戶(hù)籍制度及城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，也受現(xiàn)行的學(xué)校考評(píng)制度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)非均衡發(fā)展的影響。顯然，這些問(wèn)題本身涉及到制度和體制問(wèn)題。近年來(lái)，城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度已成為眾矢之的，根本性的制度變遷已為期不遠(yuǎn)。

三、完善農(nóng)民工隨遷子女教育政策的對(duì)策思考

從二十世紀(jì)九十年代以來(lái)，我國(guó)城市農(nóng)民工子女的教育政策已經(jīng)有了大幅調(diào)整，一些迫切需要解決的問(wèn)題也得到了初步解決，但從現(xiàn)行政策的執(zhí)行與落實(shí)情況來(lái)看，農(nóng)民工子女教育政策還存在著諸多弊端，需要進(jìn)一步完善。

（一）明確各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)的職責(zé)范疇

先要明確中央和地方政府在農(nóng)民工隨遷子女教育問(wèn)題上的責(zé)任范圍，對(duì)每一個(gè)政府或政府職能部門(mén)的責(zé)任規(guī)定都應(yīng)做到盡量細(xì)化，只有明確職責(zé)范圍，才能明確各自所要承擔(dān)的責(zé)任，同時(shí)真正做到事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，二者統(tǒng)一才能使施政主體認(rèn)真對(duì)待此事，提高其行政作為的積極性。其次，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的制度，在做好農(nóng)民工隨遷子女狀況統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范教育財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，即把流出地政府的農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費(fèi)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付給流入地政府，同時(shí)政府也要給予政策扶持，確保農(nóng)民工隨遷子女的教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題得到及時(shí)有效的解決。最后，還應(yīng)注意通過(guò)責(zé)任規(guī)定建立中央與政府之間及政府各部門(mén)之間統(tǒng)籌協(xié)作的制度和機(jī)制。中央要加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督力度，實(shí)現(xiàn)信息的有效溝通，在監(jiān)督機(jī)制不健全的情況下，難免會(huì)出現(xiàn)地方政府為了實(shí)現(xiàn)利益最大化而消極對(duì)待農(nóng)民工隨遷子女的教育投入問(wèn)題。因此，中央要建立合理的獎(jiǎng)懲制度，對(duì)隱瞞實(shí)情，沒(méi)有積極有效地應(yīng)對(duì)農(nóng)民工子女教育問(wèn)題的地方政府給予相應(yīng)懲罰，能夠做到積極應(yīng)對(duì)的給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。通過(guò)這一制度，使各級(jí)政府認(rèn)識(shí)到在農(nóng)民工子女教育方面自身責(zé)任的重大，借故推卸責(zé)任時(shí)后果的嚴(yán)重性，以此確立農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策的權(quán)威性和強(qiáng)制性。

（二）政府要努力加大對(duì)政策的宣傳，調(diào)動(dòng)施政主體的積極性

各地相關(guān)部門(mén)對(duì)中央政策做出不積極的反應(yīng)，對(duì)此，建議如下：第一，各地財(cái)政部門(mén)要安排必要的經(jīng)費(fèi)，對(duì)接受農(nóng)民工子女的公立學(xué)校予以更多的補(bǔ)助，并監(jiān)督接收學(xué)校切實(shí)將經(jīng)費(fèi)用于農(nóng)民工子女接受教育；第二，通過(guò)政策優(yōu)惠鼓勵(lì)動(dòng)員社會(huì)捐贈(zèng)，社會(huì)籌資，多渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，從而增加政府用于農(nóng)民工子女就學(xué)的經(jīng)費(fèi)，并可以建立政府專(zhuān)項(xiàng)資金用于農(nóng)民工子女就學(xué)。對(duì)于那些積極參與社會(huì)捐助、社會(huì)資助的企事業(yè)單位、團(tuán)體、個(gè)人在一定程度上可以享受到政府的政策優(yōu)惠；第三，積極推行義務(wù)教育券制度，即政府將用于教育的公共經(jīng)費(fèi)以券的形式直接發(fā)給學(xué)生或家長(zhǎng)，而不是發(fā)給學(xué)校，學(xué)生自由選擇學(xué)校并用教育券支付學(xué)費(fèi)和相關(guān)費(fèi)用，學(xué)校之間也會(huì)因?yàn)閷W(xué)生掌握充分的主動(dòng)權(quán)而增加競(jìng)爭(zhēng)，從而提高學(xué)校教育的整體質(zhì)量。

（三）加快推進(jìn)城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度改革，完善制度保障

農(nóng)民工在城市建設(shè)中發(fā)揮著重要的力量，這一特殊群體的隨遷子女教育也是當(dāng)前農(nóng)村和城市義務(wù)教育中的難點(diǎn)之一。我國(guó)《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第十二條明確規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶(hù)籍所在地學(xué)校就近入學(xué)。父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶(hù)籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”雖然《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》已經(jīng)對(duì)非戶(hù)籍所在地的兒童、少年教育問(wèn)題表示的極其明確，但把具體規(guī)定一下放，地方政府及教育主管部門(mén)從自身利益角度出發(fā)，這一問(wèn)題還是不能從根本上得到解決。從根本上說(shuō)，農(nóng)民工子女的就學(xué)問(wèn)題是不合理的戶(hù)籍制度及城鄉(xiāng)二元體制的產(chǎn)物，由于身份的差別，農(nóng)村和城市人口在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育方面并不能享有平等權(quán)利，農(nóng)民工子女受教育的合法權(quán)利也因戶(hù)口身份的差別而被相對(duì)剝奪，淪落到教育的邊緣地帶。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立與城市化進(jìn)程這一思路的明確，當(dāng)前必須立足于城鄉(xiāng)平等和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，加快推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，進(jìn)一步完善現(xiàn)行的法律和制度，但是加快戶(hù)籍制度改革并不可能完全取消戶(hù)籍制度，而是逐步弱化乃至取消與二元戶(hù)籍制度相關(guān)聯(lián)的城鄉(xiāng)分割的各項(xiàng)相關(guān)制度，從源頭上保證農(nóng)民的平等地位，給予農(nóng)民工應(yīng)有的國(guó)民待遇。

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作者簡(jiǎn)介：

張麗（1978- ），女，漢族，內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院公共管理學(xué)院教師、講師；學(xué)歷：研究生；研究方向：公共管理、公共政策。